疫情防控中社区治理共同体的整合路径与实践逻辑

卢家保 张益森

摘   要：在新冠肺炎疫情防控期间，不仅政府在积极行动，而且社会组织、企业等主体也有序参与其中。在社区层面，这些主体相互协作，构筑起了共同抗击新冠肺炎疫情的治理共同体。这个共同体是在政府嵌入下，以社区党组织为核心、社区居委会为主体，多方力量联合参与，并在参与防控过程中自发形成的相互关联、相互合作的危机治理联合体。疫情防控中的社区治理共同体呈现出参与性、协同性、回应性和规范性的特征，在重塑社区治理结构、培育社区社会资本、提升社区危机治理能力等方面起着重要作用。

关键词：协同治理;公共危机;社区治理共同体;整合路径;实践逻辑

新冠肺炎疫情对世界经济运行、全球治理体系和国际政治格局产生了重大冲击和影响。为应对突如其来的新冠肺炎疫情，我国从中央到地方乃至基层建立起了多方协调抗击疫情的联防联控工作机制。联防联控工作机制是政府领导下的多部门综合协调机构，承担了工作协商、信息通报发布和监督检查等应急管理职能[1]。相对常规的条线管理模式，社区层面的联防联控机制是社区多元主体和政府各部门在统一领导和协调下就突发性公共事件进行联合预防和控制的机制。社区作为新冠肺炎疫情防控的第一线，是联防联控的具体落脚点和实践场域。如果社区协同治理机制无法有效满足不同利益群体多元化的诉求，就有可能导致社区治理失序。因此，提高社区协同治理能力和社区联防联控水平对于筑起疫情防控的坚固防线具有重要作用。在社区治理多主体并存的现状下，如何团结社会组织、业委会、物业公司、志愿者团队等主体，整合各类资源，兼顾各方利益，凝心聚力抗擊疫情，是对社区危机治理能力的一次重大考验。浙江省H市以社区为防控基地，通过整合社会资源，打造统一领导、多方参与、组织有序、分工协作的疫情防控治理体系，在社区本次疫情防控工作中取得了很好的成效。本文基于对该市B社区的实证研究，结合协同治理理论，分析新冠肺炎疫情防控中社区治理共同体的整合路径和实践逻辑，以期为完善社区公共危机治理体系建设提供一些参考。

一、公共危机协同治理的理论基础

自二十世纪七十年代联邦德国理论物理学家哈肯创立协同学以来，协同学作为一门新兴的综合性学科逐渐被其它学科领域所关注和吸收;协同治理理论的出现，正是协同学在治理领域的延伸和拓展。所谓协同治理理论，是指在公共生活过程中，政府、非政府组织、企业、公民个人共同参与到公共管理的实践中，发挥各自的独特作用，组成和谐、有序、高效的公共治理网络[2]。这个网络包含三个基本特征：第一，多中心化。在协同治理中，政府不再是公共事务治理的唯一主体，而是多个主体共同参与公共事务治理。这些主体散落在协同治理网络的各个结点上，基于各自在某一领域的功能优势，积极参与公共治理。第二，协同化。协同治理强调各主体之间的协同，通过构建一种良善的互动关系，实现彼此间的资源共享、互惠互利、责任共担和深度合作[3]。 第三，规则化。协同治理是一种集体行为，在某种程度上协同治理过程也是各行为体都认可的行动规则的制定过程[4]。在这一过程中，规则既是各行为体均要遵守的行为规范，也是确保各行为体间合作与互信的基础。

公共危机是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件[5]。就目前中国的公共危机管理体系来说，政府是危机事件管理中的信息控制方、应急处置方和调查善后方，几乎承担了公共危机处置过程中的所有角色。面对新媒体时代信息流动快、利益主体存在多样性等现实情况，单靠政府一己之力通常难以迅速化解公共危机带来的伤害和影响，因而需要寻求多方力量的参与，于是共同应对公共危机就成为一种必然。自然地，公共危机治理是一个全社会性的公共系统和工程，社会成员、组织的参与能扩大风险防控范围，提高防控能力[6]。把协同治理理论与公共危机治理的实践结合起来恰好可以回应上述情况，既有利于探索如何更好地实现公共危机协同治理，又能为解决公共危机治理中遇到的现实问题和完善公共危机治理体系提供理论智慧。

公共危机协同治理倡导多方参与、互动合作、制度规范的治理理念。协同治理的多方参与是指在城市公共危机管理中，打破以政府作为唯一主体的传统管理方式，提升包含社会组织、企业等在内的各非政府主体的地位和功能，并将其体现在立法实践中，使之制度化、常态化地进行公共危机治理的过程[7]。协同治理的互动合作，是指各个治理主体，如政府、社会组织、企业、公民个人等就潜在的和当下的危机开展相互合作、相互协调，以实现整体治理效果大于单一主体治理效果之和的过程。协同治理的制度规范则是指在多方力量共同参与公共危机治理过程中形成的各种规章制度和运作方式规范化的过程。这些规范化的内容应当涵盖：信息沟通与共享，人、财、物等资源的保障，各治理主体的分工合作和权责分配，危机事件处置程序和运作规则等。当公共危机出现时，各治理主体通过这些机制可以在整合力的作用下快速联合起来，分工合作开展救援，从而有效降低整个危机带来的伤害程度。

二、H市B社区疫情防控的实践路径

B社区位于H市中心城区W区北部，总面积约为33万平方米，共2482户居民，常住人口为7771人。社区成立于2000年，是典型的城市住宅小区。与全国其它地区一样，突如其来的新冠肺炎疫情不仅影响了H市市民的正常生活，也影响到了常规形态的社区治理格局。为有效应对管理面积大、人手不足、部分居民不配合等社区疫情防控难题，H市W区及其所属各街道、乡镇建立了联防联控工作机制。在区和街道两级联防联控工作机制下，基层干部下沉到B社区，社区防控一线大致形成了由“街道干部+居民自治组织+社会组织+网格员+小区业委会+物业公司+医务人员+志愿者队伍”构成的疫情防控治理网络。在这个网络中，实行“参与人员统一公布、工作统一调配、服务统一到位”的防控措施。整个疫情防控工作通过重塑社区治理结构，建立多方联动、组织有序、程序规范、制度健全的社区疫情防控治理体系，有效化解了疫情期间存在的社区管理难题。

（一）多方联动构筑社区防控体系

H市W区是首批“全国街道服务管理创新实验区”。近年来，W区以推进社会组织参与基层社会治理为突破口，大力扶持社会组织发展，并凭借政策和资金上的优势，推动“幸福邻里中心”项目建设。“幸福邻里中心”项目通过政府购买服务的方式引入社会组织承接运营管理。在该中心运营过程中，作为项目承接方的社会组织成为了B社区的常规治理主体之一。疫情发生以后，社区社会组织响应W区民政局的号召，积极组织社会力量参与新冠肺炎疫情的防控工作。在此过程中，社会组织一方面组织工作人员协助B社区居委会参与基础性的防疫工作，如：进行出入人员登记、排查人员、卫生消毒、夜班站岗等;另一方面通过动员公益性团队和招募志愿者等方式引导更多的人员参与到社区防疫工作中来。与此同时，B社区的其他主体，包含社区卫生站医护人员、物业管理人员、网格员等也都被组织起来，在联防联控机制的统一安排和分配下全面开展重点人群管理、出入管理、信息报送、宣传教育、困难帮扶和社区服务等方面的防疫工作。这时，B社区治理格局暂时由原来的社区、社会组织、社工队伍“三社联动”转变为“多方联动”，形成了群策群力抗击新冠肺炎疫情的良好局面。

（二）政府嵌入规范社区防控秩序

社区参与疫情防控的人员和防疫物资在联防联控机制下被统一调配。疫情期间，为维持良好的社区秩序，明确社区疫情防控中各主体的权责，政府派驻人员（主要是街道干部）下沉到B社区协调疫情防控工作，指导社区居委会、社会组织、物业公司、网格员、志愿者团队等划分职责范围，开展分工合作。具体来说，社区居委会作为社区负责人统筹社區工作，负责人员的动态管理、群众沟通和信息上报;社会组织、业委会、志愿者、网格员等主要配合社区居委会进行出入登记、站岗、排查、体温检测、信息填报等工作;而物业公司在职责范围内协助社区开展卫生消毒、设施维护等工作。

在疫情防控过程中，这些社区主体通常不参与防疫物资捐赠和购买服务。据一名社会组织负责人表示：“如果我们贸然行动的话反而会添乱，例如捐赠的口罩不一定合适，且对于口罩的质量无法保证。”因此，像社会组织、志愿者等主体更多地是做好站岗、测量体温、登记人员、配送生活物资等基础性工作。如果出现了社区防疫物资不足的情形，主要还是由政府发起倡议，向社区外的社会主体（如：公益组织、企业等）就医用防护服、N95口罩、一次性医用外科口罩、消毒液等发起募捐。募捐而来的物资由政府严格把关，对产品的质量进行统一检测，防止假冒伪劣产品流入社区和危害群众健康。

（三）“双社联合”建立民意反馈机制

受传统单位制管理体制和管理方式的影响，大多数居民还是习惯于以前较为被动性的方式来参与社区管理，把社区防疫工作看成是政府和居委会的责任，对自身的社区主人翁地位认识不清。居民缺乏必要的公共参与意识和社会责任感会给社区防疫工作带来较大的障碍。特别是在此次新冠肺炎疫情防控过程中，部分居民不佩戴口罩、不服从管理、不听从劝阻的现象时有发生，从而引发了居民与社区工作人员间的矛盾。当然，有时社区矛盾也会发生在物业公司与居民、居民与居民之间。

为调和矛盾，在区民政局的推动下，B社区居委会和社会组织“双社联合”，组建矛盾调解队伍，建立民意反馈机制。民意反馈机制可以双向互动，即居民可以就封闭式管理期间存在的问题向社区工作人员反映，居委会汇总信息后，对居民合理的需求和建议予以采纳;而对于社区无力解决或认为没有更好的解决方式时，社区居委会则联合社会组织与有意见的居民进行沟通，争取用规劝和引导的方式获得居民的谅解。通常这种社区矛盾主要因为信息交流的不畅通，B社区居委会忙于落实上级安排的各项工作，如居家隔离、限制出入、禁止聚集、关闭公共场所等，于是没有充足的时间与居民进行沟通，加上部分社区管理人员素质参差不齐，给矛盾的产生埋下了隐患。对于居民之间或是物业公司与居民之间的矛盾，社区居委会与社会组织会联合起来，以第三方的身份介入到矛盾的调解中，动之以情、晓之以理，耐心地说服居民以集体利益为重，相互理解和包容，从而缓和社区矛盾。

（四）党建引领完善心理疏导渠道

突发性公共卫生事件发生以后，对不明病原体传染性、致病性的恐惧和各种与此相关的传言或谣言很容易让人们焦虑不安，使社会出现“群体性恐慌”的局面。此时，政府如果不能及时发布疫情的真实信息并采取有效的防控举措，那么政府的公信力将会遭到质疑，甚至会因为处理不当招致民众的强烈不满。疫情期间，社区作为政府加强疫情防控、做好舆论工作的重要阵地，在引导疫情舆论、安抚民众心理方面应当扮演积极有为的角色。然而在现实中，社区往往忽略了对民众进行舆论上的宣传和引导，致使居民抢购囤积物资、偏听偏信上当中招等现象时有发生，进而让居民认为政府在有关问题上缺乏作为和担当，最终损害政府形象。

为解决此种问题，B社区以党建引领为核心，依托平时组建起来的“七彩党建联盟”，要求各单位、各组织中的党员及时地了解和向上级反馈居民意见，做好舆论引导工作。其具体措施有三：一是构筑线下“防御墙”，发动社区党员深入群众，帮助社区做好居民心理健康疏导，协助社区开展“宅、戴、洗”等防控宣传引导工作;二是织密线上“一张网”，引进专业心理咨询队伍，开通公益心理咨询热线和通过社区论坛、微博、微信等开展线上实时心理疏导及心理干预，帮助B社区居民舒缓特殊时期生活中的恐慌情绪及心理压力;三是提供条件允许的社区服务，例如通过录制活动视频、开展线上课堂的方式，举办如手工、绘画、书法等文娱活动，并配备专业老师进行互动、点评，帮助居民尤其是青少年克服长时间居家隔离带来的压抑感，实现疫情严密防控与人性化贴心服务的有机结合。

三、疫情防控中社区治理共同体的生成逻辑和功能分析

疫情防控中的社区治理共同体，是指在来自政府的下沉干部嵌入下，以社区党组织为核心、社区居委会为主体，多方力量联合参与社区新冠肺炎疫情防控，并在防控过程中自发形成的相互关联、相互合作的危机治理联合体。其整合过程呈现出参与性、协同性、回应性和规范性的特点，这也符合公共危机协同治理体系建构的一般特性。

（一）参与性：引导多方参与，培育社区社会资本

在协同治理理论中，治理主体存在多元性，公民参与的壁垒应当破除。除政府以外，社会组织、企业、公民在内的各行为主体都可以被吸纳参与社会治理。在这些行为主体中，社会组织的群众动员能力表现出独特的优势。首先，在宣传推广方面，社会组织开展相应活动最大的动力来源是爱心、愿景、奉献等价值观。利用倡议书、公开信、新媒体等多种形式开展公益传播能唤起信息接受者的价值感知，进而使疫情防控这一公益活动成为一种群体行为。其次，在专业性方面，社会组织成员大多受过相关的社会工作职业技能培训，熟悉并掌握个案社会工作、小组社会工作与社区社会工作三大社会工作方法，可以有效发动社区能人和爱心人士参与，进而带动更广泛的居民参与。实践证明，社会组织通过发动人脉关系、进行社区服务宣传等引导居民参与自己居住小区的志愿服务，可以收到良好的反响。居民参与公益活动意味着他不是独立的个体，而是组织中的一员，能接受组织文化的感染和熏陶。从组织文化的角度来看，一方面，规制在组织体系内的个人，借助组织的资源和人脉扩展了交际圈;另一方面，通过组织性的互动关系，个人与他者在相互间的信息交流、合作共处中逐渐认识、熟知、理解和信任，从而形成社会资本。

（二）协同性：链接社会资源，提高社区防控能力

有效的公共危机治理是硬合力和软合力协同作用的结果。政府领导下的联防联控机制带有强制性和命令色彩，因而对社会资源的整合是一种硬合力;而政府以外的多方力量参与主要依托人脉关系、道德感召等软合力。可以说，软合力就是一种社会资本。社区社会组织、业委会、志愿者等一线人员长期服务于居民，在多年的工作中已经建立起了不少的人脉关系和资源共享平台。通过这些社会关系和平台，他们可以有效争取来自组织内外的人力和物力支持，而且这种支持多数是公益性的，无需额外耗费政府财力。例如，在疫情防控期间社会组织工作人员积极发动身边的亲朋好友、志愿者们以及热心的社会人士参与社区抗疫行动，协助社区做好人员登记、外来人口排查等工作。

总体来说，社会组织在链接和整合资源方面具有及时性、广泛性的优势。一方面，凭借社会组织的公益性、志愿性、独立性等特征，它可以有效避开各条线上的审批流程，及时动员群众参与疫情防控中的一些邻里互助行动。另一方面，借助社会大众的关系网络，可以多元和广泛地发动社会力量参与，从而弥补单靠国家力量进行救助的不足。一个明显的例证，就是在新冠肺炎疫情发生后社区普遍面临人手不足的情况，而政府向社区提供的物资和派出的人员等救助资源又存在一定的滞后性，因此社区防控工作出现“真空”。此时，社区多元主体的加入在很大程度上填补了政府在社区危机治理中的临时缺位，明显增强了社区防控能力。

（三）回应性：回应居民诉求，巩固“政民”信任关系

前文提及，B社区采取封闭式管理以后，不仅人员流动受到限制，而且民意表达渠道也被阻塞。这是因为社区工作人员的工作重心转移到疫情防控的排查、汇报、体温检测、场所消毒等任务上，疏于与民沟通造成社区舆情疏导不到位，居民希望加强疫情舆论宣传、提供心理帮扶呼声的需求未得到充分满足。特别是社区里一些需要生活和心理帮助的空巢老人、留守儿童、残疾人士、重点防控人群等的诉求有时仅靠社区居委会难以及时得到有效解决。为此，构建社区疫情防控协同治理体系，寻求与多方力量合作，组织更多的人参与防疫宣传、心理辅导等工作，有助于做好针对社区居民诉求的精准服务。在服务过程中，建立民意反馈机制，发挥党建引领在舆论宣传方面和社会组织在心理安抚方面的各自优势，为有需要的居民提供心理疏导服务，有助于提高居民对社区工作和政府形象的满意度，从而增强“政民”信任感。可以看到，党建引领作为一种政治合力，凭借其与政府建立起来的沟通渠道，能够将居民的利益诉求有效地传达给政府;而社会组织作为一种社会合力，扮演着民意收集、利益表达者的角色，能很好地推动居民诉求纳入公共决策系统。

（四）规范性：明确权责分配，重塑社区治理结构

协同治理是一个合作型互动网络，这个网络需要有明确的权责分配作为规范。任何一套高效的协同治理体系都离不开体系中各主体的分工与合作。在中国，鉴于国情和重大公共危机处置的现实需要，各治理主体的分工与权责分配通常由政府或社区居委会进行统筹安排。这样的好处在于实现了领导统一性与主体多元性的结合。公共危机治理通常面对的是一个复杂多变、难以预测的不确定环境[8]，如果各治理主体之间没有一个统一的整合力将其联合起来，而是各自为政，那么整个危机治理成效就会大打折扣。因此，公共危机治理只有坚持统一领导和多方联动，才能快速地应对公共危机。此外，建立健全与权责明晰相配套的制度保障，如：信息共享机制、处置流程机制等规章制度也是必不可少的，这些能为构筑起社区互助体系和治理网络提供必要的支撑。随着一套行之有效的社区疫情防控治理体系的建立，各治理主体在各种规章制度的约束之下，治理共同体成员的活动将由无序状态变成有序状态。无序到有序是一个渐进式的过程，会随着组织关系的稳固和组织活动的开展由个人向组织外围延伸，呈现水波扩散状的递进顺序，将社区内更多的主体纳入关系网络，并置于网络的规束之下。这种网络规束既包含强制性的法治要素，也包含非强制性的德治要素。法治与德治相得益彰，共同筑牢社区疫情防控治理共同体。

四、加强社区公共危机治理体系建设的对策和建议

疫情防控中的社区治理是以服务居民为宗旨，以引导居民参与、整合居民力量、回应居民诉求、规范居民行为为导向，逐步培育社区公民精神，锻造社区治理能力，恢复社区信任关系和构筑社区治理结构的过程。在这一过程中，社会资本始终贯穿于居民参与社区服务的实践，并沉淀在社区成员对家园情怀、社区生活、人际交往的集体情感之中。集體情感通常会在各种重大突发性公共事件的应对中显露出来，也就是说，当人们众志成城参与“抗疫”的时候，潜藏在个体身上的集体精神就可能迸发出来，进而不断激起集体的情感共鸣，强化对集体身份的认同。这次社区“战疫”不仅让人们对社区再认识，也重塑了社区居民之间的情感连接，社区共同体成为连接人与人之间情感的空间载体。此外，共同体承认多元状态，包括多样的价值观念、治理主体、生活方式等，这些既为社区治理共同体的形成和发展创造了条件，同时也为社区多主体间的博弈及社区管理失序埋下了隐患。

在重大突发性公共危机面前，加强社区治理共同体建设，提高社区公共危机协同治理能力，对于实现社区的“善治”具有重要意义。根据协同治理理论，加强社区公共危机治理体系建设可以从以下两方面入手：

一是要完善危机动员的联动机制。当前，公共危机的表现形式越来越复杂，这就对社区危机治理提出了更高的要求。对此，组建社区层面多方联动的协同机制和建立危机应对的组织体系依然是社区危机治理的关键举措。一方面，要设立专门的危机事件动员机构，保证社会多方力量能够有序纳入公共危机治理体系;另一方面，要成立专门的危机事件协调机构，让其负责统一领导和指挥危机事件的应急处置，并向各主体合理分派工作任务，保证多方应急力量能够有序开展工作。构建社区协同机制要广泛吸纳社会组织进入社区决策体系和社区治理体系，发挥社会组织在公共危机治理中的作用。社会组织表现出社会整合能力，通过“嵌入式吸纳”和“连带性扩散”[9]可以提升社会张力和制度弹性，为公共危机治理增力添效。

二是要健全协同治理的外部机制。首先，要制定相关的法律赋予社区多元主体参与公共危机治理的权利，使各主体参与公共危机治理的方式、程度等免受政府的不合理控制和干预，确保这些主体在公共危机治理过程中拥有适当的自主权和灵活应对权。其次，要建立公共危机治理的绩效激励机制，给予参与公共危机治理的组织和个人以必要的资源支持、资金补助、荣誉称号等，从而激发他们参与公共危机治理的积极性。此外，要建立公共危机治理过程中的监督考核制度，对各主体参与公共危机治理进行必要的跟进，以此防止出现以权谋私的情况[10]。为此，社区可以通过开通群众服务热线、组建小区微信群、设置群众意见箱等方式畅通群众反映情况的渠道，充分发挥群众在公共危机治理中的监督功能。

参考文献：

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