乡村振兴战略下有效实现村民自治的路径探究

汤明媚 王晶媚

摘   要：村民自治作为基层秩序规范机制之一，深刻影响着乡村振兴战略的有效推进。一方面，村民自治的积极品质为乡村振兴战略提供乡土支持;另一方面，村民自治的消极陋习给乡村振兴战略带来内部阻碍。在农业农村现代化进程中，村民自治必然要借乡村振兴战略的东风破解困境：破解自治化与行政化的冲突、程序与功效的缺陷、自我治理疲力难题。为此，要积极探索村民自治的有效实现路径，充分发挥基层党组织主心骨作用，合理发挥政府作用，主动完善村民自治机制，充分利用发展窗口，充分发挥社会各界作用。

关键词：农业农村现代化;乡村振兴战略;乡村治理;村民自治

党的十九大提出乡村振兴战略，要求加快推进农业农村现代化。2017年12月，在中央农村工作会议上，习近平总书记指出：“农村现代化既包括‘物的现代化，也包括‘人的现代化，还包括乡村治理体系和治理能力的现代化。”[1]乡村振兴战略助力我国农村发展驶入快车道，给“物”和“人”的现代化提供了强劲的外力支持，也给乡村治理带来了前所未有的现代化机遇。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，要求夯实乡村振兴基层基础，推进乡村治理体系和治理能力现代化。村民自治作为现代乡村治理体系自治、法治、德治“三治”之一，从上世纪八十年代初提出开始，至今已有近40年的实践历史，是基层发展与治理的重要制度保障。在当前加快推进乡村振兴战略之际，如何进一步提升村民自治效能、高水平高质量对接乡村振兴战略，是摆在农业农村现代化进程中的现实问题。

一、村民自治的价值

（一）村民自治为现代乡村治理奠定了基础

党的十九大提出要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。关于自治、法治、德治三者的关系，学界普遍认为自治是基础、法治是保障、德治是根本。即要筑牢自治基础，为法治和德治提供厚土和平台，为乡村治理体系提供基础性支持。在近40年的历史实践中，从总体上看，村民自治构建起了比较清晰的理论逻辑和实践逻辑，完成了角色塑造，成为广袤农村大地不可或缺的制度。不同村落还结合自身实际创造性地探索出适应当地实际的自治实践，如浙江象山的“村民说事”、广东佛山的网格化管理、浙江桐乡“三治融合”等，从不同角度带来了乡村治理新气象。

村民自治在盘活农村活力和凝聚力、组织力、行动力方面发挥了重要作用。通过为村民设置依法依规处理内部事务的平台，广大村民采用民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式较为妥善地处理了日常琐事或较大争端，培养并锻炼了自力更生、自主管理的意识，并养成了“公共事件”“私人事件”分开处理的行为习惯，逐渐成长为具有现代公民意识的新时代农民。村委会在此过程中也完成了自身形象塑造及能力锤炼，组织行为能力日益增强。整个农村社会日渐转向“治理”逻辑，有力地缓解了我国在乡村治理方面的压力。

（二）村民自治为基层民主提供了成长空间和实践土壤

村民自治制度是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分[2]。 村民自治逻辑不同于行政逻辑，有一些学者称其为“草根民主”，也有學者认为是现代化进程中的民主历练。通过探索群策群议机制，村民自治在近40年的实践中增进了广大农民当家作主的自信心和自豪感，提升了农民的民主意识和民主素养，有力地推动了自下而上的民主化进程。同时，村民自治的一系列规则与程序，训练了农民的民主参与能力，打破了传统的“官办民从”的思维定式，转化发展为“共商、共建、共享”的主动意识。村民自治精神是基层民主精神的一部分。通过实践，村民自治孕育的自治精神深深地嵌入广大农村社会。切身的社会体验，胜过千万次的宣传。脱胎于实践的“自治精神”，通过凸显“民主”理念、张扬“民主”价值、传播“民主”意识，在现代化快速推进的今天，远比想象中更大程度地唤醒了广大农民的主体性意识和民主意识。

（三）村民自治为乡村振兴战略提供制度保障

村民自治对乡村振兴战略而言，是惠农助农的最后转运站，一系列惠农政策要通过村民自治更好地在农村大地落地生根。村民自治探索出了较为稳定的乡村社会利益分配方式、组织动员方式、执行方式等基层互动方式，在很大程度上影响甚至决定惠农政策的落实情况。为此，从制度层面来看，村民自治在维护秩序、保障公平、平衡分配方式等方面为乡村振兴战略有序落地保驾护航。

习近平总书记说，小康不小康，关键看老乡。同样，乡村社会是否实现了产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，不是看资源的转移程度，而是重点要看农村内部成员的评价，要看广大农民在现实生活中情感体验和生活质量是否有真正的提升，是否衷心热情地欢迎资源的到来。村民自治制度为农民心声搭建了传递平台。通过村民自治，各村落可以结合本村实际确定资源落实方式，甚至可以设定资源准入环节，决定要不要接受某些“惠农资源”。这样既能避免资源浪费，又能发挥资源价值，提高粘合度，切实增进农民幸福感和满意度。

二、乡村振兴战略下村民自治的发展困境

学界对村民自治在实践中存在的问题进行了广泛的探讨，集中在三个层面：一是制度、体制层面，认为相关制度相互矛盾、乡镇政府对村委会干涉过多、行政化胜过自治化等;二是村民自治程序和效能层面，如村“两委”相互争斗、村委会成员素质差、贪腐、贿选、民主在实践中被弱化等;三是自治疲力，认为农民参与自治的热情差、自治意识低，人口结构“空心化”特征进一步削弱自治效能等。乡村振兴战略为农村现代生活体验创造了更多的可能，势必倒逼村民自治正视发展困境。

（一）自治化与行政化的冲突困境

村民自治的自治化与行政化之间的矛盾是普遍性问题。尤其在欠发达地区，村民自治的自主性受限较多。现代化的推进，尤其在叠加乡村振兴战略与全面脱贫工作之际，村民自治的自治化与行政化之间的冲突进一步凸显，矛盾集中体现在村委会的政务执行者和村务管理者的角色分工。同时，许多致力于缩小城乡差距的努力都在无意间加大村民自治的自治化与行政化冲突。

1.急剧增多的惠农政策推动村委会日益转向行政组织架构。学者贺东航认为，“村委会的组织变革名义上是指向‘自治，但实际上更深刻地、更全面地复制了政府的科层特征。”[3]在经济发展相对落后、现代触角没有延伸到农村社会之前，村民自治范围较窄、广度和深度相对浅显，对村委会组织要求较低。现代社会尤其是乡村振兴战略带来了广泛扩张的社会福利，同时也带来了更多的管理活动，涉及到更宽泛的管理，也就意味着对村委会的专业化、组织化要求越来越高，这使得村委会工作性质和角色不经意间趋向“行政化”方向。

2.自上而下的政策执行扩充“政务时间”，压缩自治时间。2018年修正的《村民委员会组织法》在附则第三十七条中规定：“人民政府对村民委员会协助政府开展工作应当提供必要的条件”，这表明了乡镇政府要求村委会协助开展工作符合村民自治基本理念。然而，乡村振兴带来的福利在一定程度上增加了乡镇政府分配给村委会的任务，很多村委会承担了大量的协助工作，严重挤压自治时间和自治人力。这导致村民自治以村务管理为主的实践逻辑，逐渐转向了以执行为主、村务管理为辅的行为逻辑，更多地扮演了政策执行者的角色，压缩了较多的自治时间，影响了自治质量。

3.现代政务环境导致村委会对乡镇政府的依赖性加强。“互联网+政务”几乎覆盖了全国大部分农村，各地只是综合发展情况不同，政务网络化程度的高低有所不同。而处于发展水平落后地区的村集体，大部分村委会成员文化水平有限，对现代化的政务环境的适应能力和实操能力有明显缺陷。经培训后也只能掌握浅层次的操作技能，专业性问题只能向乡镇政府请教，乡镇政府也只好选派人手进行专业的答疑解惑，类似该种类型的工作在对接过程中要花费较多时间和精力。此外，面对权力问责和监管的层层压实，村委会与乡镇政府之间的互动不可避免的频繁紧密。这些都加大了村委会对乡镇政府的依赖性。

（二）程序与功效的缺位困境

村民自治制度的设立背景是在改革开放初期，当时的社会环境对村民自治要求较低，古朴自然的村规民约、群策群议能适应当时的农村社会治理要求。随着经济社会发展、国家对“三农”问题的日益重视、公民意识的提升、社会风尚的转变，传统的村民自治模式不仅很难满足农村现代化的治理要求，相反，农村现代化还加大了传统的村民自治模式的运行矛盾。

1.农村现代化进程对村委会成员素质提出更高要求。人才是影响农村现代化进程的一个重要要素。而村委会是农村现代化的关键性参与力量，也就意味着对村委会成员的素质要求更高。例如，面对各类惠农项目，需要有专业人才配合村委会主动抓住机会积极与各类项目洽谈、对接，带领全村人民抓住历史机遇和时代潮流，主动振兴乡村实业和乡村事业。尤其需要一批具有较高的科学决策能力和组织管理能力的人才，以及懂农业、懂技术、懂商业的专业性人才。而这些在当前大部分农村是做不到的。

2.农村现代化进程对村委会效能提出新挑战。农村现代化对村委会的领会力、组织力、执行力比以往要求更高，要求村委会处理的事务不仅数量增多，类型也更多样，处理速度和质量也前所未有地达到新要求。而我国村委会规模一般是三到七人，加上数量不等的村民小组组长，村务的实际执行者数量有限，且大多年龄较大，工作精力受限。尤其当村“两委”关系不和以及官僚主义之风盛行时，相互的攻讦和斗争更會影响村务的正常开展。对村委会效能的要求还体现在与村民的沟通及村内事务的解决方面。现代化不是嘴上说几句、脚下走几步就能实现的，是依托各项工程的有序推进逐渐实现的。这些工程的周期长短不一、规模大小不一，需要沟通协调的利益关系也就各有不同。如何兼顾发展和公平便再次摆在了农村社会面前，而解决这一问题的主力便是村委会。

3.农村现代化对民主监督提出更高要求。贿选、贪污腐败、以权谋私等权力寻租问题是长期性问题，在发展相对落后时期就是农村矛盾的集中点。如今，现代化浪潮在农村汹涌之际，权力寻租有扩大化和隐蔽化的趋势。面对这一问题，仅仅依靠来自外部的制度约束、法律约束和纪律监督是不够的，更要充分调动村庄内部民主监督，形成内外联动的监督机制，建设阳光下的“透明自治”。而实际上，民主决策、民主管理、民主监督被弱化的现象在大部分村庄都存在。民主选举“一民独大”，村民行使完成民主选举权利之后，民主决策、民主管理、民主监督就成为了形式，村规民约、村民代表会议等被抽离精神内核，失去了发挥实际作用的机会。

（三）自我治理疲力困境

经济社会发展带来的城乡差距对广大农村而言，也许影响不在于怎么活下去，而在于如何获得更好的活下去的机会，也就是如何获得就业机会和如何提升生活的便利化程度。大部分农村人口为了增加收入，一般选择兼职或全职外出务工。而当周边城镇所能提供的就业机会和收入空间有限时，这部分农村人口只好选择远走。这对农村传统的生产生活方式产生影响，并对村民自治提出了时代性挑战。

1.高成本的生活压力加速了农村“空心化”人口结构的形成，导致村务管理难度加大。受现代化影响，农民生活成本提高，大部分青壮年外出务工，留守儿童和留守老人的“空心化”人口结构日益形成，且基本形成了不可逆的局面。这对村务管理直接的影响是活力人口流失，缺乏参与主力，影响自治氛围和效率;间接影响是双向互动和沟通交流难度加大。例如，一些需要本人签字和证明的统计类工作使得管理的时间成本和总费用成本加大;一些需要沟通协商的事项，与老年人协商的难度总体高于与中青年的协商难度。

2.现代化的生活体验与村民素质的不对称加重了环境污染，导致村庄治理成本加大。乡村振兴战略和全面脱贫工作助力提升农民收入，网络时代和智能手机的普及助力开阔农民视野，加上现代物流和四通八达的交通网络，广大农民在家也能通过网上购物等多重形式开展现代生活体验。据2020年9月29日中国互联网络信息中心发布的第46次《中国互联网络发展状况统计报告》显示：农村网民已达2.85亿，接近占农村总人口的50%。很多农民虽然没有走出农村，但是通过互联网也逐渐与现代生活接轨，娱乐和消费日益多元，由此产生的生活垃圾总量和种类也急速增多。而一些新农村建设只重视村庄“外表新”，村容村貌得到了极大的改善，但是污水、垃圾的处理仍处于落后状态。另外，缺乏规范和监管的“半现代农业”也加重了土地污染、河流污染、空气污染。诸如此类的因素共同加大了村庄治理成本，治理难度与治理水平的不对称无形中加重了村民自治负担。

3.经济社会发展凸显了农村人口整体素质的不足。“三农”问题一直是国家高度重视的问题。自党的十九大提出乡村振兴战略以来，国家和各类市场主体对农村的关注相较以往有了大幅提升，很多市场主体逐渐意识到农村市场的广阔前景，例如快速发展的农村电商就是典型体现。尤其受到新冠肺炎疫情和当前国际形势的影响，我国提出构建新发展格局在一定程度上再次使得农村市场得到高度重视。在发展机遇面前，农村成员的格局和眼光、整体素质便影响到各类项目的合作及推进程度。当前，广大农民受教育程度普遍较低，对一些专业知识知之甚少，如果再遇到偏执思想的阻挠，农村市场的开拓将会受到影响，进而形成现代化推进与接受之间产生隔阂的现实性矛盾。

三、乡村振兴战略下有效实现村民自治的路径探索

村民自治与经济相关联，不同的经济发展环境对村民自治的要求不同。而人、财、物始终是提升村民自治效能的三大支点。村民自治在运行过程中出现问题的根源在于广大农村人、财、物的“量”与“质”、“有”与“善”之间的矛盾运动。制度、政策、法律、纪律、程序等多重因素叠加进一步影响了“质”“善”的程度。为此，提升村民自治效能应首先考虑如何确保农村人、财、物的“量”和“有”，进而通过优化其它因素优化“量”和“有”，實现人、财、物“质”与“善”的突破。

（一）充分发挥基层党组织主心骨作用：谋大局，把方向

2019年1月，中共中央在印发《中国共产党农村基层组织工作条例》的通知中指出：“党的农村基层组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，全面领导乡镇、村的各种组织和各项工作。”[4]并要求在农村改革不断深化的过程中，把农村党组织建设摆在更加突出的位置，为农村改革发展稳定提供坚强的政治和组织保证。为此，首先要确保农村党支部能做实做好工作，能发挥核心领导作用，能带领农村发展取得积极成果。尤其在村“两委”关系中，要牢固树立党支部的核心领导地位，尤其要杜绝村书记与村主任之间的明争暗斗。其后应着力提升党支部成员的组织领导能力的水平和质量。通过定期的培训和进修，使得眼界和思想与国家发展格局、农村发展趋势能保持一致甚至更有远见，进而在实际工作中把好方向、谋好大局。在这一过程中，应探索多元有效的对口帮扶主体和导师制度，切实为农村党组织成员打造成长平台。

（二）合理发挥政府作用：保稳定，促发展

虽然乡镇政府有过多干预村民自治的迹象，但是在当前统筹规划国家发展大局阶段，村民自治不能讳疾忌医，仍然需要高度重视与乡镇政府之间的互动，寻找最优互动模式。学者徐勇认为：“政府治理愈来愈深地介入和渗透农村社会，自上而下的治理是不可规避的，甚至内生于农民需要，如农村福利体系的国家建构。”[5]一方面，农村现代化关系到我国现代化总体进程。乡村振兴战略、全面脱贫攻坚等是国家现代化进程中关照农村现代化发展的重要方面，这些将会对广大农村原有利益格局产生较大影响。作为重要外部参与力量，如何在利益格局调整阶段保障农村稳定，并在此基础上推动农村前进发展，是乡镇政府不得不重点关注的任务。另一方面，国家自上而下的福利体系建设，是改善农民生活水平的重要补充，政府又必然参与到这一过程中。为此，在村民自治过程中，应积极探索与政府的互动模式，使政府能充分且有序地发挥服务作用、保障作用，协助党组织共同为农村发展保驾护航。

（三）主动完善村民自治机制：架平台，理思路

村庄内部的组织行为方式是村民自治生命力的基础。为此要高度重视机制的规范作用，通过完善的机制和健全的程序更好地规范自治秩序。村民是参与主体，首先要调动起村民参与自治的积极性，引导村民依法依规行使权利，选举村庄贤人担任村委会成员，在日常生活中保持与村委会的积极互动。其次要高度关注配套措施建设，围绕村“两委”设置配套机制，形成互补互助互相监督的自我管理格局。除村民代表会议、村民小组会议外，还可以根据村庄实际探索其它有效的配套措施。如，面对“空心化”的人口结构及人口老龄化特征，可以探索“长者协调委员会”，发挥长者的声望和影响力，让身体好、能力强的老年人担任沟通工作;探索完善村庄内部监督机制，充分发挥内部监督作用，以遏制贪污腐败风气。

（四）充分利用发展窗口：获资源，破难题

乡村振兴战略为村民自治人、财、物的“量”和“有”提供了历史机遇期。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中指出，“举全党全国全社会之力，以更大的决心、更明确的目标、更有力的举措，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。”[6]这意味着党和国家大力推进“三农”发展的坚定态度，必将在推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设方面花大力气、下大功夫。为此，要充分利用发展窗口，破解村民自治制度乱序、政策矛盾等涉及到上层建筑的问题;破解自主性不充分、组织薄弱等涉及到程序性的问题;破解人才不足、效率不好、热情不够、素质不高等涉及到“人”的问题;破解治理方式落后、治理能力、财力有限等阻碍村庄治理的问题;破解村民收入有限、生活质量不高等涉及到美好生活的问题。

例如，在人的问题上，涉及到人的素质和人的收入两大方面。在素质方面，可以通过外部引进和内部提升两种方式进行。对于外部引进的人才要着重考虑留得住人的问题，可以探索提供固定房屋小院等情感满足方式来留住人才。内部人素质提升则涉及到村“两委”成员和普通村民两个方面。村“两委”成员素质提升可通过学习、进修、导师带领等方式进行，普通村民素质提升可借力乡风文明建设和精神文明建设等活动带动。在收入方面，则要重视落实一二三产业融合发展，为村民创造就近就业平台，为职业农民提供职业化道路上所需的政策、资金、设备等方面的支持。

（五）充分发挥社会各界作用：形合力，共治理

2014年的中央一号文件指出要探索不同情况下村民自治的有效实现形式。村民自治的有效实现形式不仅包括单一的村庄内部创新，还可以包括外部社会力量转移方式的创新。可以说，乡村振兴战略为探索村民自治的有效实现形式带来了东风。为此，要有序规范、整合外部资源，使东风变顺风和春风。例如，可以培育多元治理主体，鼓励社会组织、企事业公益援助，协同参与乡村治理和提供基础服务，缓解村民自治治理压力;可以鼓励市场主体投资农村社会，搭建“三农”发展平台，盘活村集体经济，并为集体经济提供包装、宣传、销售的全链条助力;可以充分发挥网络和现代科技优势，助力农产品与农村文化更好地走出去，赢得社会的认可和赞扬。

综上，村民自治的有效实现深受经济社会发展背景影响。在农村现代化进程中，村民自治绝非关起门来仅仅依靠村庄内部自我管理就可以实现，而是要合理合法地借助外部力量和外部优势合力共治，从而实现村庄善治。这一过程既不是抛弃乡村特色追求“同质化”的现代化，也不是一蹴而就、一劳永逸彻底实现无瑕疵的发展状态，而是要通过不懈努力破解环环相扣的难题，争取层层递进的螺旋式上升。

参考文献：

[1]习近平.把乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手[J].社会主义论坛，2019（07）：4-6.

[2]兰德刚，石涛.完善新时代乡村治理体系[N].湖北日报，2019-05-12（07）.

[3]贺东航.中国村民自治制度“内卷化”现象的思考[J].经济社会体制比较，2007（06）：100-105.

[4]中共中央印发《中国共产党农村基层组织工作条例》[EB/OL].（2019-01-10）（2020-11-16）.http：//www.gov.cn/zhengce/2019-01/10/content_5356764.htm.

[5]徐勇，赵德健.找回自治：对村民自治有效实现形式的探索[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2014，53（04）：1-8.

[6]中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[M].北京：人民出版社，2018：3.