我国近岸海域环境功能区划制度发展现状及对策

王 艳, 张震宇, 孙明东, 徐香勤, 雷 坤*

1.中国环境科学研究院, 环境基准与风险评估国家重点实验室, 北京 100012 2.国家海洋环境监测中心, 辽宁 大连 116023

沿海地区是各个国家城市化水平、人口密度和社会经济发展水平最高的区域，同时是生态环境保护和经济社会发展之间矛盾最为突出的区域，因此也沿海地区和近岸海域也成为各个国家环境综合治理的重点、难点和焦点区域[1-2]. 空间区划被认为是解决经济社会发展与海洋环境保护之间冲突的有效工具[3-5]. 欧盟及其他许多国家(如澳大利亚、英国、德国、比利时和美国等)已经开始实施海洋空间规划[6-11]. 该制度主要是根据不同的功能分区确定相应环境保护目标，并制定对应保护措施[12-13].

环境功能区划是我国环境管理的一项最基本制度，在我国环境保护和管理中具有基础性地位. 环境功能区划通过明确环境功能、保护目标，进而为制定具体生态环境保护措施提供依据，根本目的是确保区域环境功能保持稳定或持续改善[14]. 我国在20世纪90年代建立了针对近岸海域的环境功能区划制度，在我国近岸海域环境保护中发挥了积极的作用：近岸海域环境功能区划明确了近岸海域的功能定位和环境保护目标，可依据环境保护目标限制海洋开发利用活动强度，以此可约束和限制开发利用活动中对近岸海域环境可能产生影响的环境损害行为；近岸海域功能区划明确的海洋环境质量保护目标，可为确定海洋环境容量和排放到海洋中的污染物总量提供依据. 因此，近岸海域环境功能区划是落实以环境质量为核心的管理思路、推进陆海统筹管理的重要抓手. 在近岸海域环境功能区划制度建设方面，原国家环境保护总局于1999年12月颁布了《近岸海域环境功能区管理办法》，对近岸海域功能区做出了明确定义，并对制定目的、执行主体、功能区划和管理等方面做了系统阐述；2001年12月发布了HJT 82—2001《近岸海域环境功能区划分技术规范》，明确了功能区划思路和方法. 我国近岸海域环境功能区划与国外海洋空间规划实施时间、目的等大致相同，均强调了海洋环境保护和开发利用矛盾的协调[15].

当前，我国大力推进生态文明建设，开展国土空间规划，实施陆地和海洋国土空间用途管制，推进“多规合一”[16]. 同时，我国海洋环境管理的体制、管理理念等都发生了很大的变化[17-18]. 而《近岸海域环境功能区管理办法》是1999年颁布实施，距今已经20多年，已经不能适应新的管理体制和模式. 在新形势下，为了适应海洋生态环境管理的新要求，进一步提高海洋环境管理的精准性、科学性，亟待重新审视近岸海域环境功能区划的定位和作用，进一步完善近岸海域环境功能区划的相关管理制度和技术规范，使其成为新时期海洋环境管理强有力的手段之一. 基于此，该文对我国近岸海域环境功能区划在实践管理中存在的问题进行探讨，为完善近岸海域功能区划制度提供思路和建议.

1 我国近岸海域环境功能区现状

1.1 我国近岸海域环境功能区制度建设情况

原国家环境保护总局分别于1999年、2001年发布了《近岸海域环境功能区管理办法》和HJT 82—2001《近岸海域环境功能区划分技术规范》，指导沿海省份划定了沿海地区的省级、地级及以上城市近岸海域环境功能区划. 此后，陆续出台了适用于近岸海域环境功能区的HJ 442—2008《近岸海域环境监测规范》、HJ 730—2014《近岸海域环境监测点位布设技术规范》、HJ 731—2014《近岸海域水质自动监测技术规范》，近岸海域环境功能区管理制度日趋完善.

1.1.1《近岸海域环境功能区管理办法》(国家环境保护总局令 第8号)

《近岸海域环境功能区管理办法》指出，近岸海域环境功能区是指为适应近岸海域环境保护工作的需要，依据近岸海域的自然属性和社会属性以及海洋自然资源开发利用现状，结合本行政区国民经济、社会发展计划与规划，按照本办法规定的程序，对近岸海域按照不同的使用功能和保护目标而划定的海洋区域. 《近岸海域环境功能区管理办法》对近岸海域功能区做出了明确定义，并对制定目的、执行主体、功能区划定和管理等进行了阐述；并按照海域的不同使用功能和保护目标将海水水质分为四类，并执行国家GB 3097—1997《海水水质标准》规定的相应类别的海水水质标准(见表1). 此外，《近岸海域环境功能区管理办法》规定了由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区近岸海域环境功能区的环境保护工作实施统一监督管理.

1.1.2HJT 82—2001《近岸海域环境功能区划分技术规范》

1.1.3HJ 442—2008《近岸海域环境监测规范》

近岸海域环境监测一般分为环境质量例行监测、专项监测、应急监测和科研监测等. 该规范规定了开展近岸海域环境监测过程中的站位布设、样品采集、保存、运输、实验室分析、质量保证等各个环节以及监测方案和监测报告编制的一般要求.

表1 近岸海域环境功能区水质标准和生态环境保护要求

1.2 近岸海域环境功能区管理情况

20多年来，我国沿海11个省份均建立了近岸海域环境功能区管理体系，划定了近岸海域环境功能区，开展了功能区水质监测. 各沿海省份将近岸海域环境功能区作为海洋环境保护规划编制、建设项目审批的重要依据之一，将近岸海域环境功能区水质目标达标情况，即近岸海域环境功能区达标率，作为评价海域环境状况的主要指标. 因此，近岸海域环境功能区划在我国沿海地区环境准入、环境监测、监督管理中发挥了重要作用，是协调沿海区域经济发展、海域开发与海洋环境保护之间关系的重要抓手.

该文选取天津市(华北地区)、江苏省(华东地区)、海南省(华南地区)3个沿海省市阐述近岸海域环境功能区划执行的基本情况(见表2).

天津市人民政府于2013年7月批复了《天津市近岸海域环境功能区划》. 该区划按照国务院批复的《天津市海洋功能区划(2011—2020年)》的海域使用功能，将农渔业区、港口航运区、工业与城镇填用海区、旅游休闲娱乐区、海洋保护区和保留区等6个类型中的17个海洋基本功能区，划分为4类21个环境功能区，区划范围总面积约 1 998.09 km2. 2018年7月，天津市人民政府批复了《天津市近岸海域环境功能区划调整方案》，调整后的 1 998.09 km2区划范围和21个功能区数量总体保持不变，21个环境功能区中，第一、二、三、四类功能区分别占总区划面积的9%、42%、39%、10%.

江苏省生态环境保护委员会2001年4月发布实施了《江苏省近岸海域环境功能区划方案》(苏环委〔2001〕7号). 江苏省共设置近岸海域环境功能区监测点位20个. 多年来，近岸海域环境功能区是海洋环境保护的重要依据，对合理利用岸线和海域资源、保护好海洋生态环境起到了积极的作用. 自2001年以来，根据地方人民政府的请求，先后调整了6次近岸海域环境功能区.

海南省政府于2000年5月经批准实施《海南省近岸海域环境功能区划》，于2011年7月进行修编，作为海南省近岸海域环境功能分类管理、依法审批建设项目、监督有关经济开发活动和保护近岸海域环境的重要依据. 在全省面积较大的、人类活动影响较大的69个近岸海域水环境功能区布设73个功能区监测点位，每年春季和夏季各开展一次近岸海域水质监测.

表2 天津市、江苏省、海南省近岸海域环境功能区划概况

从沿海省份近岸海域环境功能区执行情况来看，对于各省份近岸海域环境功能区数量差异较大，即功能区划粗细程度不一，这可能会导致海洋环境保护精细化程度和海洋资源利用效率不同. 从监管情况来看，各沿海省份对于每个近海环境功能区内站位覆盖率、监测指标、监测频次都不统一，如天津市海洋生态环境监测工作中，每年在枯、丰、平3个水期开展水质监测，包括2期常规项目监测和1期水质全分析监测；海南省每年春季和夏季各开展一次水质监测，春季开展水质常规监测，夏季开展全项监测，这可能导致各沿海省份近岸海域环境功能区评价结果不具可比性，所发挥的作用也不相同.

2 新形势下近岸海域环境功能区的定位和作用

2.1 国家加快推进陆海、城乡国土空间的统筹和优化

党的十八大以来，我国加快推进生态文明建设，以国土空间规划为手段，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，倒逼发展方式的转型，促进高质量发展. 2019年5月，中共中央、国务院发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》；2019年5—6月，自然资源部发布了《关于全面开展国土空间规划工作的通知》(自然资发〔2019〕87号)、《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南(试行)》和《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》(自然资办发〔2019〕35号)，明确了村庄国土空间规划的相关要求；近期，各地已启动省级和市县国土空间规划编制工作.

从快速推进的国土空间规划相关政策要求和工作实践中可以看出，国土空间规划编制过程中将充分融合现有的主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市(镇)总体规划、海洋功能区划，实现“多规合一”，形成“一本规划”“一张蓝图”，解决现有各类规划自成体系、相互冲突、缺乏衔接等问题[19]. 海洋和海岸带作为国土空间的一种类型，将按照“陆海统筹、区域协调、城乡融合”的原则，与陆域国土空间一并纳入统一的国土空间规划. “多规合一”实现后，将明确国土空间的用途，对保护和开发的空间布局进行统筹[20].

2.2 “多规合一”形势下近岸海域环境功能区的定位和作用

在全国土地资源“空间用途管制”“多规合一”的背景下，未来的海洋国土空间规划将确定近岸海域、沿岸陆域的保护和开发的空间布局[21]. 但对于近岸海域环境保护而言，要实现近岸海域生态功能保护、水质持续改善等目标要求，仅确定近岸海域和沿岸陆域生态环境保护空间格局是不够的，还需进一步明确近岸海域生态功能保护目标体系. 在过去的20年中，近岸海域环境功能区更多地被用于规范近岸海域环境准入. 在新形势下，应重新定位近岸海域环境功能区在海洋环境管理中的作用，回归近岸海域环境功能区的本质，从保护海洋生态系统服务功能出发确定近岸海域环境功能，强化对其所确定的近岸海域环境功能的保护，并由环境功能保护的需求进一步提出水质保护、生态保护的目标，将近岸海域环境功能区划作为全国近岸海域海洋生态环境目标空间管理的依据.

2.3 近岸海洋环境管理的本质是对生态系统功能的保护，即基于生态系统的管理理念

自20世纪80年代以来，特别是在1992年联合国环境与发展大会通过《21世纪议程》和《生物多样性公约》等重要文件以后，生态系统管理的思想日渐成为海洋管理的主流[22-24]. 海洋生态系统管理本质上是保持海洋生态系统的完整性和良好的状态，对影响海洋生态系统健康的关键人类活动实施海洋综合管理，并对生态系统组成部分包括生物和环境进行合理控制，从而实现生态系统产品和服务的可持续利用[25-26].

近20年来，我国的海洋环境管理相关的法律政策体系不断完善. 十九大报告提出加快生态文明体制改革，国务院机构改革改变了多部门职责交叉的局面，使我国的海洋管理体制进一步向综合集中转变. 特别是在“十三五”以来，我国推进以海洋环境质量改善为导向的管理模式，强化陆海统筹污染治理和海洋生态保护修复，引导沿海地区转变发展方式，培育海洋文化. 这一管理模式创新的内涵与实质与基于生态系统的海洋环境管理是一致的. 随着海洋环境管理的科学化、精细化程度不断强化，必然进一步关注到海洋生态系统的关键节点和过程的修复，从而保持生态系统动态平衡，提升海洋生态系统服务的能力和潜力. 作为海洋环境保护的基础性制度，近岸海域环境功能区划在顶层设计上，也应充分体现基于生态系统管理的理念.

3 我国近岸海域环境功能区管理存在的问题

我国近岸海域环境功能区划体系是自20世纪90年代以来逐渐建立起来的，在功能区类型划分、管理机制等方面存在诸多问题，难以满足当前海洋环境管理的需求.

3.1 近岸海域环境功能区的法律地位和影响力不足

近岸海域功能区划制度目前是由《近岸海域环境功能区管理办法》确立，是原国家环境保护总局颁布的部门规章，法律层级和效力在《海洋环境保护法》之下，因而近岸海域环境功能区划制度的法律地位和影响力均不足.

3.2 近岸海域环境功能分类体系单一，难以满足近岸海域生态环境保护要求

在现有的近岸海域环境功能区分类体系中，将“功能类别”与“近岸海域水质类别”一一对应，按照水质类别划分的依据确定海域环境功能类别. 但从近岸海域自然属性和社会属性来看，其环境功能类别远多于四类，且与环境功能对应的水质目标要求不一定与各类水质标准限值一致. 例如，按照现行管理办法，所有自然保护区所在功能区均执行一类水质目标，但各类自然保护区所对应的水质目标要求各不相同，红树林生态系统、珊瑚礁生态系统、白海豚自然保护区、大黄鱼自然保护区的水质要求也不尽相同，统一的一类水水质标准限值无法满足和适应自然保护区的水质要求. 可见，目前我国近岸海域环境功能分类体系尚未考虑近岸海域生态系统的多样性和差异性，根据海水水质类别确定其功能类别，难以体现近岸海域生态系统的多样性以及实际海域开发利用情况的多元性，近岸海域环境功能保护的实效性不足[27].

3.3 近岸海域环境功能区目标间协调性不足，部分环境质量目标与环境承载能力偏差较大

从沿海省份和地市近岸海域环境功能区划中可以看出，现有功能区划功能区水质目标之间的协调性考虑不足. 例如，规定为一类水质标准的国家自然保护区与适用于三类或四类水质标准的港口区、工业与城镇用海区等相连，由于海水的自然流动性，若相邻功能区之间的水质目标差别过大，则容易造成功能区目标的虚置，往往难以保证自然保护区环境质量.

此外，有些近岸海域功能区水质控制目标严重偏离污染物浓度自然分布形式，缺乏衔接匹配性，结果往往造成不同近岸海域环境功能区定位与其海洋纳污能力不相符甚至相脱节. 以盘锦市为例，盘锦近岸海域位于辽东湾的最顶部，海区的风场和波浪多为西南偏南向，不利于污染物扩散，海水自净能力差；且海岸类型为淤泥质海岸，海域水深较小，潮汐作用可使海底沉积物再悬浮而进入水体，增大水体中悬浮颗粒物浓度，并将蓄积在沉积物中的污染物带入水体. 根据现有近岸海域环境功能区划，在118 km岸线中仅盘锦港区附近海域为四类环境功能区，其他均为二类环境功能区. 根据《盘锦市环境质量报告书》，2011—2015年，盘锦市近岸海域水质以三类、四类、劣四类为主，其中三类水质点位占比为16.67%，四类点位占比为56.67%，劣四类点位占比为26.67%. 功能区达标率很低，仅有2013年、2015年度1个点位达到了功能区水质要求，其余年份及点位均未达到功能区目标，超标率为83.3%～100%.

3.4 近岸海域环境功能区调整频繁，权威性不足

近20年以来，沿海各省份将近海海域功能区划作为海岸和海洋工程建设项目环评审批的主要依据之一. 地方政府常出于项目建设需求对近岸海域环境功能区进行局部调整，功能区划“让步”于建设项目的现象时有发生[28-29]. 以项目使用为目的进行近岸海域环境功能区划调整，往往降低了区划类别，并缺乏相应的补偿措施，极大地损害了近岸海域环境功能区划的权威性，削弱了环境功能区对海岸带开发利用的约束作用.

3.5 各省份功能区划粗细不一，监测监管深度各异

根据《近岸海域环境功能区管理办法》，沿海各地市的近岸海域环境功能区划由省级人民政府批准，沿海县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区近岸海域环境功能区实施统一监督管理. 长期以来，沿海各省份近岸海域环境功能区划的划定、监测和监督管理权限主要在地方政府. 这导致各省份、地市的近岸海域环境功能区划分的粗细程度不一致[30]，海洋生态环境保护精细化水平不一致. 此外，目前对于每个近海环境功能区，其区内监测站位覆盖率差异较大，各省份近海环境监测网络分割、监测指标、监测频次不统一. 这导致沿海各省份的近岸海域环境功能区监督管理的精细化程度不一致，所发挥的作用也不相同.

4 关于强化近岸海域环境功能区划相关工作的建议

4.1 提升近岸海域环境功能区的法律地位

在新形势下，应重新定位近岸海域环境功能区在海洋环境管理中的作用. 首先，在法律层面上确立近岸海域功能区划制度；其次，建立海洋生态环境保护目标体系的空间格局，强化对其所确定的近岸海域生态系统功能的保护；第三，由环境功能保护的需求进一步提出水质保护、生态保护的目标，将近岸海域环境功能区划作为确定全国近岸海域生态环境保护目标空间格局的抓手.

4.2 构建科学合理的近岸海域环境功能区分类体系

近岸海域环境功能区划分应改变其目前结合海域使用功能确定环境功能区类别和水质目标的情况，基于我国近岸海域地貌类型、海洋生态系统类型和空间分布，从保护海洋生态系统结构与功能、保障食品安全与人体健康的角度，确定其生态环境功能，进一步确定水质指标、生态保护目标，构建新的近岸海域环境功能区分类体系，提高近岸海域生态保护目标的针对性和科学性. 在此基础上修订HJT 82—2001《近岸海域环境功能区划分技术规范》，进一步完善近岸海域环境功能区划分技术体系.

4.3 基于生态系统管理理念制定海洋环境保护目标

基于生态系统的海洋管理可能涉及多个时间和空间尺度，在具体实施某一管理尺度时，需制定科学的管理目标，明确具体的时空尺度. 近岸海域环境功能区管理制度应基于生态系统管理理念，在国土空间规划的总体框架下，综合考虑环境质量现状、生态系统敏感性、海洋经济发展，不断丰富近岸海域环境功能区的保护目标的内容，突出生态系统保护的内容；同时，开展各类海洋自然保护区适用水质标准进行研究，制定不同类型海洋自然保护区适应的海洋生态环境保护目标体系，不断提升近岸海域生态环境保护目标的科学性.

4.4 完善近岸海域环境功能区监管制度

明确近岸海域环境功能区划制度的实施主体、监管主体，加强各级生态环境主管部门之间的协调配合，形成执行合力，提高执行效率；生态系统管理的结果具有时滞性和不确定性，因此管理的过程中各级生态环境主管部门需加强对管理目标和实践的互动，对管理措施进行不断完善；规范近岸海域环境功能区的监测、监管要求，包括优化近岸海域环境监测站位，确保每个功能区内有一定的站位覆盖率，监测点位的监测指标、监测频次应保持一致；明确近岸海域环境功能区考核评价制度，建立以功能区水质达标考核为核心的近岸海域环境质量考核体系；提高涉海企业和社会公众对海洋环境管理的认知度和参与度，建立信息公开机制，保障公民和社会监督权能. 另外，近岸海域功能区一经划定即具有法律约束力，并在一个较长的时期保持相对稳定. 因此需要进一步明确和严格近岸海域环境功能区划调整的程序，严肃近岸海域环境功能区划的权威性，减少不必要的调整.

5 结论

a) 近岸海域环境功能区划制度是我国海洋环境管理的基本制度之一. 长期以来，在海洋环境监督管理、规范海洋开发利用活动方面发挥了重要作用.

b) 近岸海域功能区划制度存在法律地位不足、功能分类体系与近岸海域生态环境保护要求不一致、功能区目标间协调性不足、调整频繁、沿海各省份近岸海域环境功能区监管工作不统一等问题.

c) 应结合生态文明建设的新形势、新要求和沿海社会经济发展的现状，进一步提升近岸海域环境功能区的法律地位，构建科学合理的近岸海域环境功能区分类体系，基于生态系统管理理念制定海洋生态环境保护目标体系，完善近岸海域环境功能区监管制度，更好地发挥近岸海域环境功能区划制度在海洋环境管理中的作用.