乡村振兴战略下宅基地使用权流转问题研究

王建

提要：宅基地使用权流转是实现乡村振兴战略的迫切需要。审视从“两权分离”到“三权分置”制度的变迁后，以江苏省苏北地区为例，发现存在法律规定限制了流转、政府主导下的流转财产价值受到抑制和社会保障问题。提出要进行专门立法、政府要适度干预和完善农村社会保障体系，以期待能够解决问题。

关键词：乡村振兴战略;宅基地使用权;流转

一、问题的提出

《中华人民共和国民法典》已经顺利在全国人民代表大会上通过，但是关于宅基地使用权流转问题，现行立法相较于《物权法》，并没有创新性的规定，仍然属于准用性规范，仍需参考土地管理法等法律。但是，参照《土地管理法》也不能给宅基地使用权纠纷案件提供合法有效的裁判依据。司法实践中，宅基地流转比较常见的形式是继承和转让。在缺乏有效法律保障下，司法裁判出现以下特点：农村集体经济组织成员之间的转让多为合法有效，农村村民和城镇居民之间的宅基地使用权流转认定无效;农村集体经济组织内部人员继承宅基地使用权予以支持，非集体成员继承则受到很大限制。所以，在缺乏具体规定，司法实践中缺乏统一裁判标准，如何正确解决宅基地使用权问题，保护农民的合法权益，是我们应该考虑的问题。

二、制度变迁：从“两权分离”到“三权分置”

在1958年的农业合作化运动之后，农业生产资料逐渐由私有制变为集体所有，宅基地的社会主义公有制变革也在逐步展开，“两权分离”的权利架构逐渐形成，并且在1978年《宪法》中得到了确认。“两权分离”确定了宅基地所有权与使用权的分离，农村集体经济组织成员由原来的对于宅基地享有所有权到使用权的转变，农民只享有所有权，不再享有使用权。宅基地使用权这一独立的权利越来越受到重视，这一概念也越来越被社会所接受。这一阶段的宅基地使用权体现超强的保障属性，其财产属性得到了限制。宅基地具有社会福利性质，保证农民“居者有其屋”，是保证农民正常生存的基本条件之一。这一阶段特别强调保障属性，宅基地由村民无偿取得，因此其流转也遭受到严格的限制，财产属性体现并不强。此外，“两权分离”阶段国家已经察觉到对于宅基地管理规范化的重要性，已经进行了对这个问题进行了规范。在这段时期就已经规定了“一户一宅”，这在后来的立法上也得到了继承，但是这个阶段规范相对比较粗糙。另外，对于宅基地使用权流转的情形，此阶段所遵循的是房地一体，地随房走的原则，不允许宅基地单独进行买卖和转让，这种宅基地流转的情形并不是很多，农民的经济实力不殷实，对于宅基地使用权流转的愿望不是很迫切，因此在城乡二元管理体制下，该问题并未显得突出。

随着社会主义市场经济改革和农村社会保障制度的建立完善，城乡二元结构逐步瓦解，城乡一体化发展被确立。城乡一体化发展，必须破除城乡二元结构所确立的户籍制度和土地制度。城乡二元制极大的限制了宅基地使用权的流转，使得农民难以把手里的静态资产变成动态资产，无形之中拉大了城镇与农村的差距，身份的差异也体现很明显。因此城乡一体化需要把土地资源给盘活，激发其更大的财产价值，使农民享受更大的利益，把农村土地资源合理的融入市场经济的改革浪潮之中。此时，原来的“两权分离”已经不能再适合城乡一体化发展的现实国情，“三权分置”才能更好的适应改革的需要。“三权分置”构建了使用权，资格权、所有权三权分离，宅基地的所有权归集体所有，而不归农民私人所有，但是农民享有占有使用宅基地的权利，享有使用权。此外宅基地还有身份属性，宅基地是基于从属于农村集体经济组织成员而享有的宅基地申请资格。三权分置在保证所有权归属于集体的基础上，宅基地使用权如何流转将是未来改革的中心和关键，将土地资源发挥更高的经济效益，盘活农民手里的静态资产，多方向来增加农民的收入。实现宅基地的保障价值和财产价值之间的平衡，尤其是在城镇一体化发展的战略下，城乡之间的壁垒被打破，差距慢慢缩小，农村的社会保障也在逐渐建立与完善，所以此时宅基地的保障属性减弱，财产属性却越来越增强，给与农民更多的宅基地使用权流转空间。

三、宅基地使用权流转的现实困境

（一）现行法律制度不健全阻碍了宅基地使用权的流转

现行法律制度是阻碍宅基地使用权流转的重要因素，《民法典》在第十三章规定了宅基地使用权，相较于原来《物权法》规定，并没有什么改变，仍是一种准用性规范，需要参照《土地管理法》等相关法律的规定。但是，《土地管理法》关于宅基地使用权的规定也比较宽泛，并没有形成系统的制度体系，不能为此类案件裁判直接提供依据，只是简单地规定了一户一宅、出卖房屋后不允许再申请宅基地以及不允许出让、出租和转让用于非农业建设。这些规定都很宽泛，并不能解决实际中出现的纠纷。例如对于非集体经济组织成员是否有资格购买宅基地使用权、宅基地使用权的继承是否仅限于本户内，这些司法实践中出现的问题，没有提供裁判依据。而且农民对于土地资源的财产价值的期望越来越高，以江苏苏北为例，随着农村经济的发展，越来越多的农民走出农村，在城镇或者是市区购房，他们对于宅基地的保障属性越来越不依赖，而是要增加宅基地的财产价值，使他们可以增加手中的财产，在城市中购房，这已成为一种趋势，农村人口老龄化越来越严重，中年人和青年人都不再以务农为主，都通过自身努力在城市中定居买房。因此他们想把宅基地变成金钱的愿望很迫切，但是法律并没有为宅基地流转构件完善的制度保障。虽然法律限制宅基地流转，但是越来越多的人试图突破法律的红线，私下交易宅基地，这种情况也屡见不鲜。因此现行法律框架在一定程度上是限制宅基地使用权流转的客观阻碍。

（二）政府主导下的宅基地流转，宅基地使用权财产价值不高

在苏北农村宅基地流转主要方式是置换模式。这种模式就是把分散的村庄院落进行整合，利用自己的宅基地和上面所建的的房屋与新房进行置换，整合土地资源。苏北农村推行集体居住制度，简而言之把分散的居住布局进行整合，把农民聚集到一起居住。在置换模式下，仍有細微差别，有的置换是仍保留原来的农民对宅基地的使用权，只是对宅基地上所建的房屋进行补偿，村民利用拆迁补偿款来选购新房;此外也有直接把宅基地和上面所建的房屋作为一个整体进行置换，置换后，村民将不在享有原房屋宅基地的使用权。这种模式体现出政府主导色彩，农民的拆迁意愿并不强，农民的需求并没有被满足，这里面包含了对于家的依恋，还有重要的原因就是农民对于宅基地所带来的财产价值不满意，有很多时候置换需要农民补齐差价，所以这种政府主导下的置换，宅基地的财产价值并没有被完全开发，公权力的介入使得私权利更加值得保护。

（三）宅基地流转后带来区域整合和社会保障问题突出

苏北农村的集体居住政策是城乡一体化发展的合理选择。伴随着宅基地的流转，许多问题也会出现。第一，集体居住并不仅限于本村的村民集体居住，也会包括附近的邻村或者几个村进行整合，这样打破了原来村与村的区别。农村很强调血缘纽带关系，也可以说本村就是熟人社会，集体居住后打破了原来村民之间维系关系的纽带，有许多人不选择置换直接选择变现，到城市里去生活，不再选择在农村居住。有的人离开了村落，有的人去了置换后的社区居住，新成立的社区实际上是几个村汇聚成的一个新的社会，带来人员之间的交流与沟通等新问题。第二，宅基地流转后，通过置换后的土地的性质如何定性，村民能够获得宅基地使用权吗？置换后的房屋产权是否清晰？一般而言，在现行法律对此问题没有正面回应，一般司法裁判中认为宅基地在本集体经济组织成员之间流转是有效的，而在非本集体经济组织成员之间流转是无效的。集体居住制度都以把人员往一个村落整合，对于那些原来不是本村落的人他们获得置换后的房屋，是否有资格取得宅基地使用权，现在缺乏有效的法律保障，置换后的房屋产权如何登记，产权是否清晰，都是需要解决的问题。第三，虽然通过置换农民获得了更好的居住条件，但是这种政策性的集中居住是否能够有完善社会保障制度，这种“被城市化”是否能够有与城市有相同的社会福利水平，都是未来社区建设需要注意的问题。

四、宅基地使用权流转制度的完善

（一）完善宅基地使用权的相关立法

现在关于宅基地使用权的规定，集中于在《民法典》和《土地管理法》之中。法律规定的比较简单、宽泛，并不能很好解决实践中的问题，缺乏系统规范的规定因此需要针对宅基地使用权进行专门的立法，具体规定宅基地使用权的流转的程序、范围、价格等。需要重点解决流转范围的问题。宅基地流转范围的界定决定了流转的程度和空间。具体而言，就是可以在哪些人之间、在哪些区域之间进行流转。在我国各个地区经济发展还不平衡的情形下，居住保障功能暂时还不会消失，但是自由流转毕竟是未来发展的趋势。对于集体居住政策之下，循序渐进改革探索跨区域宅基地使用权的流转实现的可行性。另外，关于宅基地流转的价格也需要进行规定，宅基地使用权由原来的无偿取得，保障居者有其屋，发展到有偿流转，政府要制定合理的流转价格，使得土地利益得到最大的发挥，农民的权益得到极大的保障。

（二）政府需要在宅基地使用权流转市场适度干预

中国各个地方经济发展水平并不相同，注定了需要因地制宜来制定策略，并不能采取一刀切的策略。宅基地的保障属性和财产属性在不同的区域流转时考虑的侧重点是不同的。这就需要政府在管控宅基地使用权流转市场时积极地去干预，使得宅基地使用权能够在当地发挥应有的作用。具体而言，在东部经济发达地区在宅基地流转时，财产属性应该是首先需要考虑的。因为这个地區大家的经济条件相对较好，已经不再满足基本生活条件的保障，弱化了宅基地的保障属性，很多人都有经济实力在城市中买房并定居下来，因此它们对于宅基地使用权的需求就是可以自由流转，可以最大程度的实现它的财产价值，为他们在城市中买房增加资产的筹码。因此，在东部发达地区，自由流转是发展趋势，政府尽量少干预，公权力较少干预流转市场，财产价值才能更好的提升。但是，对于中西部而言，则要区别对待，中西部经济发展相比较东部而言要弱一些，政府要更加强调宅基地的保障属性，要限制宅基地使用权的流转，突出土地的社会福利性质。

（三）落实“三权分置”政策，完善社会保障制度

“三权分置”政策的出台，是国家对城乡一体化发展的积极回应，是在乡村振兴战略下提出的宝贵的指引。在所有权属于集体这个前提下，资格权也是“一户一宅”的情况下，合理的把宅基地使用权放入市场之中是“三权分置”政策落到实处的核心要点，各个地方应积极探索并且落实“三权分置”政策，使政策真正能够适应本地区发展，找到行之有效的流转制度。此外，随着城乡一体化发展的推进，也需要逐步提升农村的社会保障水平，解决养老、医疗、就业等社会保障问题，解决农民的后顾之忧。政府需要加大农村社会保障力度，加强财政支持，承担起社会责任。其次，需要针对农民社会保障进行专门立法，使农民的土地保障观念逐渐转变，逐渐建立类似于城市里的社保体系，缩小二者之间的差距，真正建立城乡一体的社保体系。

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（作者单位：江苏师范大学法学院）