广州市国土空间规划实施促进的战略思考

王德文 周志炫 杨泳怡

摘要：国土空间规划是推进“多规合一”、 加强自然资源管理的战略保障，对广州“加快实现老城市新活力、四个出新出彩”，发挥好“主力军”和“排头兵”角色，为粤港澳大湾区建设提供强大的发展支持具有重要意义。基于广州国土空间规划现状，从国土空间规划的研究方法切入，探讨国土空间规划实施促进的必要性、主要特点、实施路径以及党建引领等相关问题。广州市国土空间规划正处于发展完善和体制改革的关键阶段，重点要完善国土空间规划体系，统筹协调各方利益，坚持以全生命周期管理贯穿国土空间规划全过程，建立“阳光协商”机制，在党建引领下不断推进国土空间规划运行机制、实施路径及其配套政策体系，确保国土空间规划实施促进的成效。

关键词：国土空间规划实施促进;运行机制;实施路径;发展战略

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）11-0061-67 收稿日期：2021-10-10

作者简介：王德文、周志炫、杨泳怡，广州市城市更新土地整备保障中心（广州市自然资源测绘中心、广州市空间规划实施促进中心）。

1 如何研究国土空间规划实施

1.1 国土空间规划是发展的

从历史发展规律来看，国土空间规划经历了从“粗放型”“精细化”到“供给侧结构性”改革的过程。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出“国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据”的明确定位。从历史发展阶段来看，城市建设规划先后历经主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等各类规划并行发展的阶段，直到目前“多规合一”的国土空间规划。

经济社会发展情况的不同，决定着促进国土空间规划实施促进的规律。从时间条件看，国土空间规划实施促进指导规律是发展的，各个历史阶段有各自的特点;从空间条件看，各个地区、区域特别是地域文化均有其特点，因而国土空间规划实施促进规律也各有特点;从性质看，国土空间规划实施，要结合不同时期、不同空间、地域文化、产业结构的特点。

因此，研究广州市国土空间规划实施促进的特殊规律，在时间上，要着眼于“全面建设社会主义现代化强国”的“高质量”发展的宏伟蓝图，更要着眼于“焕发老城市新活力”和“四个出新出彩”的具体目标。在空间上，要着眼于“中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”和“必须适应新形势，谋划区域协调发展新思路”。具体而言，就是“要完善和落实主体功能区战略，细化主体功能区划分，按照主体功能区定位划分政策单元，对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源地区等制定差异化政策，分类精准施策，推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局”（《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》 —— 《习近平治国理政》第三卷P271）。

1.2 空间规划实施促进在于统筹协调

国土空间规划是高层次、综合性、全局性的大格局，具有六个新理念，即根据自然条件适宜性开发的理念、区分主体功能的理念、根据资源环境承载能力开发的理念、控制开发强度的理念、调整空间结构的理念、提供生态产品的理念。具备五个原则，即优化结构、保护自然、集约开发、协调开发、陆海统筹。其内涵包括空间开发规划和实施主体功能区规划，对推动科学发展、加快转变经济发展方式具有重要意义。

从空间上，国土空间规划分为城市化地区、农业地区和生态地区三类;在时间上，国土空间规划具有时效性，在一定时期内的相对稳定性，局部微观时空上弹性调整的必要性。因此，在国土空间规划实施的过程中，要结合时间上的统筹要求和空间上的协调要求，统筹协调各方利益诉求，达到和谐统一，推动国土空间规划实施。

1.3 国土空间规划是全局性的战略问题

国土空间规划是一个全局性的概念。从军事术语上说，研究带全局性的国土空间规划指导规律，是战略学的任务。研究带局部性的国土空间规划指导规律，是战役学和战术学的任务，事关全局的是战略，局部是战术，国土空间规划实施促进更是如此。

在国土空间规划实施中，要重点把握全局性的战略问题。要依据情况，照顾市、区规划之间和政府、市场的关系，要按照市一级的情形、各区配置和实力情况去衡量。在资源配置过度的地方注意抽疏，在重要资源不足的地方注意引进标准和质量。例如教育、医疗资源的配置，往往决定了人口聚集的质量和数量，公建配套的配置标准和质量，又会决定产业规模和水平。总之，把国土空间规划实施促进的一切重要问题，都提到较高的原则性上去考虑和解决，就是研究战略问题的任务。

1.4 国土空间规划实施促进的技术保障

国土空间规划实施促进的主要任务，要通过强有力的组织力，整合配置现有人力资源，优化人才结构，搭建层级清晰、责任明确、任务精准的组织架构，攻克项目难点，既要实现规划的引领、引导作用，也要统筹、协调、照顾到各方利益，逐步实现空间規划总体布局。

当前，中国社会发展的主要矛盾已经发生了根本性改变，落实到广州城市空间规划实施工作，就是“坚持人民城市为人民，坚实高质量发展，坚实生态优先，坚持保护并传承历史文化，坚持用‘绣花’功夫管理城市，强化规划统筹，全面深化改革，以统筹城市更新九项重点工作为抓手，加快形成新发展格局，推动城市高质量发展，推动城市治理体系和治理能力现代化”的新任务。

2 国土空间规划实施的特点

2.1 国土空间规划实施的重要性

2.1.1 落实国家战略的必由路径

广州市作为国家中心城市和广东省省会城市，更应发挥好“主力军”和“排头兵”角色，为粤港澳大湾区其他城市提供强大的发展支持。一是推动更高层次的“广佛同城化”和更高质量的“广清一体化”，培育广州大都市圈;二是共建区域基础设施，完善海空交通枢纽，构建粤港澳大湾区均衡便捷的高速公路网;三是构建具有国际竞争力的现代化产业体系，打造一批承载国家战略功能的大型先进制造产业基地和世界级产业发展平台。

2.1.2 增强城市可持续发展的需要

广州国土空间规划实施实质上是国土空间的二次分配，需更加注重城市空间品质的提升、落实城市发展战略。如本轮规划实施工作不够精细，会面临城市基础设施、公共服务设施缺失，产业空间供给不足或者空间位置不合理，生态空间难以保障、历史文化保护难以实施等问题。因此，统筹土地整备和城市综合发展目标，重构空间价值，以规划实施促进广州可持续高质量发展势在必行。

2.2 规划实施促进的要点

2.2.1 战略主导性

广州市国土空间规划实施促进要放在粤港澳大湾区总体规划实施促进中考虑，空间布局统一在“中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”和“必须适应新形势，谋划区域协调发展新思路”，推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局。

2.2.2 整体系统性

存量时代规划实施既要考虑城市战略，包括城市重大基础设施、公共服务设施、重大产业项目、重大生态项目、重大历史文化项目的落地，也要考虑原权属人意愿，包括原住民的社会网络建设重造、权属人利益分配等。具体涉及规划优化、土地管理、交通承载力、产业空间供给、历史文化保护、资金保障、法律服务等。

2.2.3 多维度性

规划实施对象不仅限于土地，而是统筹各种自然资源的一个整体。规划实施目标不仅仅是物质空间优化，还要关注产业导入、产城融合、职住平衡，为城市经济带来活力，也要提高人居环境和生活便利性，提升城市竞争力，延续历史文脉。规划实施涉及主体多样，需要协调政府、原权属人、开发主体、运营主体等各方诉求，利益分配博弈复杂。

2.2.4 动态性

自然资源不同的空间、不同的时间会有不同的形态，在资源、资产、资本三重属性中相互转化，决定着规划实施是动态过程。其转化应为国家责任、城市能级提升、城市综合功能提升服务，为粤港澳大湾区的落地服务。要根据不同空间、不同时间的资源特点，提出不同的推动实施策略，根据实际情况提出政策供给，建立动态监测机制，架构动态指标体系，动态实时跟踪规划实施情况。

2.3 国土空间规划的组织实施

2.3.1 規划实施需全生命周期管理

规划实施过程涉及面广，需做好风险管控，以全生命周期管理的思路推动规划实施。单元的刚性指标要能保证落地，单元内腾挪出基础设施、公共服务设施、生态等用地也要保证落地，历史文化保护项目实施，可能开展产权重划、规模置换、指标周转、土地规划联动、地价调节等工作。这些规划实施的工作目前相对薄弱，存在多头管理，难以形成合力，很有必要设立一个专门机构领导，一套专门的管理体系，推动规划实施工作。

2.3.2 建立规划实施市区联动机制

由广州市规划实施促进中心牵头，各区建立专门规划实施促进机构，专人跟进批复规划的实施情况。一是市级建立政策指引及规划实施项目库，持续跟踪并提出政策优化的建议;二是区级推动规划项目实施，并按时上报规划实施指标情况;三是建立“阳光协商”机制，明确谈判内容、流程，建立市区联动沟通协调机制。

2.3.3 明确规划实施的主要内容

产权重划。将城市更新单元内外的储备用地合理调换，通过用地置换和腾挪，使得城市更新单元开发可获得较为完整的开发建设用地。需完善历史用地手续用地、“三地”、需征收的农用地、需整合收购国有用地、需置换的土地、留用地与飞地、无偿交由政府地块等进行统筹。

规模置换。推动单元内用地规模调整;探索集中建设区内外联动，腾退减量、精准增量，实现空间资源配置。

指标周转。统筹单元内外建设实施计划和复垦复绿计划，推动城乡建设用地指标高效使用，实现生态、生产、生活空间高质量提升。

存量土地规划等联动。积极探索容积率转移和容积率奖励，对无偿提供政府储备用地、超出规定提供公共服务设施用地或作出历史文化保护贡献的项目按有关政策给予容积率奖励。

探索自然资源定价，促进要素流动。广州经多年发展，土地国有集体混杂、所有权和使用权混杂、建设用地和非建设用地混杂，为适应广州复杂的历史用地情况，很有必要探索自然资源定价机制，将目前非标准化的实物转换为统一标准的价格标尺，推动自然资源的要素流动。

生态底线维护、交通评估改善措施、城市设计、公共服务设施、历史文化保护项目落地。全程跟踪规划批复后的实施，针对实施过程中的痛点、堵点问题，主动全面协调政府相关部门、公众、相关权属人，邀请专家论证必要性，以实现规划意图。

3 国土空间规划实施机制

3.1 “阳光协商”是规划实施促进的主要形式

探索建立公开透明的阳光协商机制、制订规范化的阳光协商措施和流程，以此实现公开公平、程序科学、多方主体参与，降低各方沟通交易成本、保障各方合法权益。统筹城市更新土地整备和城市综合发展目标，探索建立市区街联动的协商机制、流程和制度，组建阳光协商团队，探索土地空间利益货币化，推动自然资源定价的利益分配机制，为“城市更新+土地储备”双轮驱动模式提供制度保障。

3.2 以规划实施为导向推动制度供给

要以落实城市战略导向，围绕推动国土空间规划实施，梳理实施过程中涉及土地、规划的堵点、痛点、难点，全面统筹，提出土地、规划的政策创新供给建议。

3.3 规划实施促进路径

3.3.1 基础调查与动态数据更新

数据是规划实施的重要基础。数据分为供给侧数据和需求侧数据。供给侧数据包括自然资源本底情况（地质矿产情况）、社会经济情况、权属情况等。需求侧数据包括各行业对自然资源的需求规模和类型，包括政府各部门的需求、市场主体的需求等。

3.3.2 平台建设的准备

推动全程协调平台的建设，离不开人、财、物三大要素。

人包括市区联动团队及分工安排，在市级建立阳光协商指导委员会，负责关键节点的把控与重大问题决策，整合国企、测量、规划编制、用地报批、规划许可服务、专家咨询等团队，组建市级工作小组;区级抽调人员组成阳光协商工作组。财包括数据收集及数据库建设、方案及评估编制、配套政策及标准起草、谈判会议安排、金融服务、法律服务、纠纷处理、专家及公众意见咨询等所需的资金安排。物包括数据服务、金融服务、法律服务、谈判协商场地安排等。

3.3.3 派出工作组

针对规划重点地区下派具有临时性、机动性的专项任务组织，即为规划实施工作组。区别于领导小组，工作组的任务是嵌入基层，推动规划执行和实施监督。具体工作内容为了解各区规划诉求、摸查具体项目的运行状态、查找项目推进中存在的问题，提出解决建议，必要时上报市综合研究，一线指导区及相关权利人推动规划项目实施。

3.3.4 更新土地整备与规划单元实施

依托城市更新单元详细规划，落实产业空间和公共服务设施。“多规合一”，把各部门涉及空间的管理要求统一在一个战略目标、一个平台上。明确单元内预留产业空间、公共服务设施，移交土地的要求。推动土地整合归宗，完善历史用地手续，实现土地和规划深度融合。

3.3.5 以点带面与区域协调

贯彻落实国家、省、市规划战略要求，优先选取重大基础设施、重大公共服务设施项目、重大产业发展平台、重大生态项目为试点，践行阳光协商机制，探索建设用地整合、权属归宗、容积率转移等，推动重大项目的落地实施。以点带面，积极推广成功经验，实现全市规划一盘棋实施。

3.3.6 重点实施与各方兼顾

重大项目实施过程中兼顾各方利益，以公共利益为重，不损害原权利人利益，以实现共赢。一是建立土地利用方式3.0版新机制。城市更新用地改革要体现“从存量里面求增量，增量里面求质量”的递增原则。从存量里面求增量，需要建立新的土地供应核算指标和激励措施;从增量里面求质量，需要建立新的土地供应评价标准，从而建立城市用地供应模式3.0版。二是城市有机更新。广州城市历史发展孕育出“六脉皆通海、青山半入城”的城市山水格局，时代发展形成了“山、水、村、文、商、精”新六脉。山脉为骨，支撑城市发展的体形;水脉为筋，赋予城市发展的灵性;村脉为腑，提供城市发展的滋养;文脉为质，增添城市发展的风采;商脉为血，给予城市发展的活力;精脉为魂，决定城市发展的秉性。城市有机更新以“三大抓手”（品质化、标准化、信息化建设为抓手），搭建“三大平台”（行政决策和产业布局的执行平台、现代经济体系的服务平台、实现共建共享共治的协作平台），建设“四优选”（城市优选土地、土地优选行业、行业优选企业、土地优选人口）的机制为要。再者，要以人为本，注重精细化管理，正确处理“四个和谐关系”（人与自然、人与社会、人与人和人的自身内在的和谐关系），使得人居、社会、经济和政治环境高度协调，有机融入粤港澳大湾区建设，焕发老城市新活力。

4 以党建引领国土空间规划实施

4.1 党建引领国土空间规划实施促进方向

4.1.1 锚定国土空间规划实施促进的政治方向

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导是国土空间规划发展的根本保证，只有学懂弄通做实总书记重要讲话和重要指示精神，规划资源事业才能始终保持正确方向。习近平总书记强调，城市规划建设做得好不好，最终要用人民群众满意度来衡量。通过加强党的建设引领城市建设和国土空间规划实施促进，坚持以人为本的思想，正是人民城市这一重要理念的具体体现和生动实践。

4.1.2 推动国土空间治理体系和治理能力现代化

对照“在全省实现总定位总目标中勇当排头兵”要求看，全生命周期管理理念还未贯穿城市规划管理全过程、土地资源要素的配置效率还不够高、城市管理精细化智慧化水平还有待进一步提升。为此要深入贯彻十九届五中全会关于构建国土空间开发保护新格局的要求，贯彻落实“树立全周期管理意识，努力探索超大城市现代化治理新路子”的重要指示，多主体协同治理提升国土空间治理水平。

4.1.3 提升国土空间规划人才队伍战斗力

深入贯彻十九届五中全会关于构建国土空间开发保护新格局的要求和加强干部队伍建设的要求，加强国土空间规划干部队伍建设，加强规划资源系统中各部门协同效应和资源整合，优化人才培养体系，建立常态化人才交流平台，走出多样化的空间规划人才培养路子。

4.2 党群联动为国土空间规划注入活力

4.2.1 构建党建引领下多主体参与、协同完备的社会治理体系

人民群众对美好生活的向往是做好国土空间规划的根本追求。要以人民为中心，完善党建引领下多元参与的社区治理体系，提升调动基层管理能力，使国土空间规划实施工作更接地气。要坚持系统思维，打破传统治理体系的条块分割格局，实现各区域各部门间信息资源的有效配合，形成“上下结合”的各层级部门间协同治理机制和“专群结合”的居民群众的交流沟通平台，建立基层社会治理共同体。

4.2.2 上下结合跨区域协同，提升资源配置和辐射能力

秉持“一盘棋”的原则，推动“党建引领+城市治理+国土空间规划实施”的深度融合，各级党组织、部门机构的领导班子要在党的集中领导下，采用基于地域特点的综合规划对城市各区域进行科学布局，实现市区内部功能重组和平衡发展;搭建国土空间规划各主体内部、各层级之间及主客体之间的关系架构，实现规划、建设、管理全程联动协调，形成优势互补、协调发展的国土空间规划实施治理平台。

4.2.3 专群结合党群联动，构建居民自治新格局

充分发挥党建在城市基层治理中的重要作用，特别突出街道社区党组织的政治功能和组织能力，着力构建市、区、街道、村（居）党组织四级联动体系。发挥党的组织优势和“红色引擎”效应，探索政企党建、行业党建、区域党建的联席会议制度联盟机制，搭建群众议事平台。依托网络信息化手段，使网格化党建、智能化党建始终围绕人民群众的需求展开。

4.3 党风廉政建设贯穿国土空间规划实施促进全過程

4.3.1 提高政治站位改进作风，贯彻落实党中央决策部署

自然资源部办公厅于2020年5月22日发布《关于加强国土空间规划监督管理的通知》指出，建立国土空间规划体系并监督实施是党中央、国务院作出的重大决策部署，要加快机构整合、队伍融合，加强行业指导和监管，深化“放管服”改革，在“多规合一”基础上全面推进“多审合一、多证合一”，提高审批效率;坚持依法行政，加强国土空间规划实施促进的廉政风险防控，树立风清气正的行业形象。

4.3.2 建章立制强化制度建设，规范国土空间规划实施权力运行

国土空间规划必须筑牢党风廉政制度篱笆，加强反腐倡廉制度建设，规范行政许可审批、内部审查事项等各项工作，明确权力运行流程，把制度建设贯穿于国土空间规划各个环节，落实到制约和监督权利各个方面。具体来说，要规范规划编制审批、严格规划许可管理、实行规划全周期管理、严格干部队伍管理，坚决推行“阳光规划”和“廉洁规划”，严格管控规划行业的廉政风险，维护社会公平正义。

4.3.3 加强执法监督和风险预警，提升国土空间规划督查效能

习近平总书记强调，总体规划经法定程序批准后就具有法定效力，要坚决维护规划的严肃性和权威性。要坚持“两手抓”，一手抓制定完善，一手抓监督检查，确保各项制度落地生根。加强国土空间规划实施的监测评估预警，落实全程监督预警机制，推动建立城市体检评估机制，严肃查处违法行为。将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容，坚决维护国土空间规划的严肃性和权威性，将全面从严治党的要求落实到国土空间规划的各方面。

参考文献：

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