美国房屋征收补偿定价机制及其启示

袁庆雯 公云龙 吴保喜 陈姜全

摘要：尽管当前法律法规对房屋征收补偿程序和标准作出了相关规定，但由于房屋征收中补偿定价机制的不完善，仍然致使房屋征收纠纷时有发生。在梳理美国房屋征收补偿程序的基础上，深入分析了其补偿定价机制的特点，以此为借鉴，从行业监管机制、评估人员遴选机制、补偿价格协商定价等方面提出了完善我国房屋征收补偿定价机制的建议。

关键词：房屋征收补偿;定价机制;中美比较

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）11-0068-73 收稿日期：2021-10-13

作者简介：袁庆雯，中国矿业大学公共管理学院本科生。

公云龙，通讯作者，中国矿业大学公共管理学院副教授。

吴保喜，江苏省徐州市价格认定中心。

陈姜全，中国矿业大学公共管理学院本科生。

1 引言

“十四五”规划纲要明确指出，我国将加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。房屋征收是城市更新改造中不可或缺的环节，也是社会矛盾的集中爆发之地，被征收人上访、群访、闹访等事件时有发生。征收补偿纠纷不仅延滞城市更新改造的如期完成，增加社会成本，甚至危害社会的和谐稳定。当前研究多从公共利益的界定、征收程序的正当性和征收主体间的利益博弈等角度研究房屋征收纠纷问题。然而，分析近3年的房屋征收补偿案件，涉及补偿价格纠纷的案件分别占当年房屋拆迁管理案件总量的56.5%、40.8%和36.7%，可见，征收补偿价格争议是导致征收纠纷的最重要的因素之一。因此，研究房屋征收中的补偿定价机制对于完善我国房屋征收制度，提升社会治理能力和水平具有重要意义。

经过多年发展，美国已形成比较系统的房屋征收程序与较为完善的补偿管理办法。尽管中美在政治体制、经济发展、社会文化等方面存在诸多差异，但在房屋征收过程中对被征收人权益的保护是一致的。本文将在梳理美国房屋征收补偿程序的基础上，深入分析其房屋征收补偿定价的特点，以期为我国房屋征收补偿定价机制的完善提供有意义的借鉴和建议。

2 美国房屋征收程序及补偿价格确定

美国联邦宪法赋予联邦和州政府为公共利益征收私人不动产并给与公平补偿的权力。依据《美国法典》第40卷第3113节，普通征收程序大致如下（见图1）。

（1）政府预先通告：政府根据工程需要确定征收范围，公开征收信息，并进行预先通告，告知相关利益公众。

（2）政府方对征收财产进行评估：政府委托独立的、受认证的并且熟悉当地不动产市场的评估师评估被征收财产的公平市场价值;在此过程中，政府会要求被征收人协助评估师查勘估价对象并提供相应的信息。

（3）政府签发购买要约：完成评估后，政府向被征收人发出购买要约以及相关补偿方案和意见，购买要约中通常以评估的公开市场价值确定被征收房屋的公平补偿价格。

（4）召开公开听证会：举行听证会说明征收行为的必要性与合理性，并搜集被征收人的利益诉求。

（5）被征收人自行委托估价师开展评估：政府向被征收人发出购买要约时，同时知会被征收人可以自行选择估价师进行评估以获取相应的评估报告，征收人将为其偿付合理的估价费用，但是受雇估价师必须是经过各州房地产估价人员办公室许可的估价人员。

（6）价格沟通并达成协议：如果征收人和被征收人就補偿价格达成一致，将签署征收协议，在协议签署30到60日内，征收人将支付补偿款。

同时，美国法律也规定了房屋征收纠纷的司法救济途径。在召开听证会环节，征收主体在向被征收方说明征收的必要性与合理性，并了解被征收方的利益诉求后，征收双方就被征收房屋进行协商购买。若被征收人对征收本身提出质疑，则可以提出司法挑战，迫使政府放弃征收行为;若被征收方就补偿数额提出强烈的反对意见且双方无法协商解决，则启动“征用程序”。

首先，由征收主体（通常是政府）向被征收不动产所在地法院递交申诉书，政府为了不影响公共利益可以预先向法庭支付适当数额的补偿金作为定金，并请求在最终判决前取得被征收财产。其次，法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在当庭交换，双方最后一次进行补偿价金的平等协商，为和解争取最后努力。最后，如果双方不能达成一致，将由普通公民组成的民事陪审团来确定“公平补偿”价格。

3 美国房屋征收补偿定价机制的特点

为确保房屋征收中的公平补偿，保护被征收人合法权益，美国在确定房屋征收补偿价格时具有如下特点。

3.1 健全独立的监督管理机制，严格规范房屋征收估价中估价师的执业行为

1989年，美国颁布《金融机构恢复、改革和执行法》（Financial Institutions Reform， Recovery and Enforcement Act of 1989， FIRREA），其第11条“房地产估价改革修正案”对房地产评估行业的监督管理机制做出了详细规定（见图2）。在此法案中，美国评估促进会（The Appraisal Foundation， TAF）获得国会授权负责制定房地产估价规范和房地产估价师准入规则。TAF是由北美9大评估行业协会创建的非盈利性组织，下设评估标准委员会（Appraisal Standards Board，ASB）和估价师资格委员会（Appraiser Qualifications Board，AQB），其中ASB负责制定和更新《专业评估执业统一准则》（Uniform Standards of Professional Appraisal Practice，USPAP），AQB负责制定房地产估价师资格的许可和认证标准。

在实践管理方面，各州均设立估价师管理机构（State Appraiser Regulatory Agency）具体管理估价师的资格准入和认证工作。美国所有州均规定与联邦监管相关的不动产必须取得评估许可，另有35个州规定所有的不动产评估均需取得评估资质。

美国联邦政府不直接参与房地产估价行业的管理工作，但FIRREA修正案在联邦金融机构检查委员会（Federal Financial Institutions Examination Council， FFIEC）内设立了评估小组委员会（Appraisal Subcommittee， ASC），以监管评估促进促进会（TAF）和各州估价师管理机构的工作。若ASC发现某个州的估价管理和估价师认证工作不合格，可以对其实施处罚，包括禁止该州认证的估价师评估与联邦交易相关的财产。

上述监管机制保证了房屋征收评估中监管机构的独立性和权威性，能够更有效地监督估价师规范执业。首先，各州估价师管理机构由直接向国会负责的评估小组委员会负责监管，此垂直管理模式保证了监管机构与征收主体和被征收人之间的独立性，能够公平执法。其次，与估价师或估价机构利益相关的行业协会只负责行业标准和准入规则的制定工作，但不负责具体管理工作，由此保证了管理工作的权威性，能够通过认证或许可制度更为严格的规范估价师的执业行为。

3.2 严格的估价人员遴选机制，保证最具胜任能力的估价师参与征收价值评估

不同于一般房地产估价，美国房屋征收需要遵循专门的评估规范《联邦土地征收统一评估准则》（Uniform Appraisal Standards for Federal Land Acquisitions），此规范相较《专业评估执业统一准则》要更加复杂和严格。为此，征收主体和被征收人在遴选估价人员时通常需要遵循如下原则。

第一，参与房屋征收评估的估价人员必须是本州估价师管理机构认证或许可的估价师，且不得跨州执业，跨州执业需要申请专项执照。

第二，美国估价人员的分工高度专业化，因此需根据被征收房地产的类型（住宅、工厂、空地等）寻找相关专业领域的评估人员开展评估，评估人员必须是专业从事征收评估的估价师且熟悉当地同类不动产的市场状况。

第三，征收评估人员必须有足够的时间和精力投入到被征收房地产的实地查勘中，能够认真分析不动产的特征及因征收而产生的损毁情况，且能够全身心投入到后续交涉或诉讼中。

第四，征收人员需要与法律专家、房屋建筑师等相关专业人士保持良好的合作关系，以及时获得相关的专业帮助。

如此，可以保证最具胜任能力的估价师全身心的参与到房屋征收评估工作中，从而保证评估价值的可信性和准确性。

3.3 征收双方基于各自评估的市场价值协商定价，保证公平补偿

在美国，房屋征收要给予被征收人“公平补偿”（Just compensation），公平补偿意味着对征收双方都公平的一个补偿数额，既不会损害被征收人的利益，也不会损害代表公众利益的征收方的利益。公平补偿的标尺是“公开市场价值”（Fair market value），房地产估价师不决定公平补偿数额，但需准确客观的评估被征收房屋的公开市场价值，供征收双方确定既维护财产所有者权益又对征收主体有益的公平补偿价值。房地产估价师在开展估价工作时，不得为当事人的利益作辩护，或适应自己的利益。根据联邦法律，征收双方均可雇佣各自的估价师评估被征收房屋的公开市场价值（通常情况下，征收人将支付被征收人雇佣估价师的费用），而后据此协商最终的公平补偿价格。以市场价值为基础的协商谈判机制，一方面可保证补偿的公平性，另一方面又赋予了征收方一定的自由裁量权，减少了补偿纠纷的发生。当征收双方无法就补偿价格达成一致时，则进入司法程序，按照法定程序审查并由法官或评审团做出最终裁决。

4 对完善我国房屋征收补偿定价机制的启示

《国有土地上房屋征收与补偿条例》对我国的房屋征收程序和补偿行为做出了相关规定，要求被征收房屋价值由具有相应资质的房地产评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。但在实际操作过程中，估价师执业行为不规范、征收双方肆意干涉评估工作、评估结果有失公允的现象时常发生，引发了大量矛盾纠纷，完善房屋征收补偿定价机制迫在眉睫。

通过分析美国房屋征收程序及补偿定价机制的特点，本文认为可从如下方面完善我国城市房屋征收补偿定价机制。

4.1 建立健全基于公权力的房地产估价行业监督管理机制，有效约束房屋征收补偿评估中的执业行为

我国《资产评估法》规定，评估行业可以按照专业领域依法设立行业协会，实行自律管理，并接受有关评估行政管理部门的监督和社会监督。具体到房地产估价行业，中国房地产估价师与房地产经纪人学会具体负责估价相关技术标准和职业规则的制定，并开展行业自律管理。然而，估价行业协会均由估价单位和个人组成，与估价机构是相互依存的利益共同体，易受估价机构的利益裹挟，失去严控估价质量的动力，甚至为了与其他估价行业协会竞争而出现“护短”行为。此外，地方住建部门作为房地产估价行业的监管机构，由于专业知识及技能的缺乏并没有出台相关办法对房地产估价的从业行为进行监管;况且在房屋征收工作中，住建部门自身就是参与主体，由此产生了“自己监管自己”之嫌，导致行政监督难以达到预期。

借鉴发达国家经验，我国房地产估价行业应在行业自律的基础上，探索建立基于公权力的专业、独立的行政监督管理机制，强化监管职能，严格约束房屋征收补偿评估中估价师的执业行为。在当前房地产估价行业管理框架难以发生大的改变的情形下，可考虑引入价格认定机构建立房屋征收补偿评估报告的复审机制，以此规范估价师的执业行为，提升估价结果的科学性。一方面，价格认定机构作为隶属于发展与改革委员会的公职专业估价部门，其与房屋征收的利益相關方之间存在一定的独立性，可提升估价结果的公信力。另一方面，价格认定机构职责就是研究价格形成规律，有能力和技术在房屋征收补偿价格评估报告复审中做出科学的判断。在长期，可探索建立专业的、独立的、相对垂直的行政监督管理体制，负责估价行业的日常管理及监督工作;与此同时，强化行业协会的标准制定职能，弱化其管理职能，以此避免行业自律的缺陷。

4.2 健全和完善征收估价机构和人员遴选机制，选择最具适配性的估价人员开展评估工作

根据我国《房地产估价机构管理办法》（2015年修订本），除暂定期内的三级资质机构外，其余估价机构均可参与房屋征收评估工作。《国有土地上房屋征收与补偿条例》则规定了参与机构的遴选程序，评估机构由被征收人协商选定，协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。在具体操作中，一般是从房地产评估机构库里通过抽签的方式随机选定。上述遴选机制尽管对评估机构的资质进行了约束，但无法约束估价机构及具体参与征收评估的估价人员的履职能力，致使参与征收评估的估价人员的水平参差不齐，部分估价结果脱离实际，严重侵害了整体估价结果的公信力，引发矛盾纠纷。更有甚者，一些被征收人会委托其他地区不熟悉本地房地产市场评估状况的评估机构评估其被征收房屋的价值，其委派的房地产估价师则通常疏于实地查勘，仅依赖被征收人的描述开展评估工作，严重影响评估结果的客观性、准确性和公平性，也由此加剧了矛盾纠纷，扰乱房地产市场的正常秩序。

借鉴国外经验，我国应健全和完善房屋征收中估价机构和人员的遴选机制，不仅考虑其资质，还要考虑其履职能力，不仅遴选估价机构，还要遴选估价人员，以选择适配性最高的估价人员开展评估工作。

具体而言，在现阶段评估机构选择机制的基础上，除资质要求外，还要细化对估价机构和估价人员履职能力的要求和标准，履职能力不符合要求的估价机构不能入库。比如，可以限定参与征收评估的房地产估价机构的从业范围，明确不熟悉当地房地产市场业务的估价机构不得参与当地房屋征收评估。其次，要加强对参与房屋征收的注册房地产估价师的管理工作，可建立房屋征收估价人员信息库，根据房地产估价师的执业能力、评估实践经验、评估报告含量、擅长领域等情况确定相应的执业等级标准，实现升降结合的动态分级管理。

4.3 引入价格调解机构参与补偿定价，在公平补偿的基础上规范自由裁量权的使用

《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定被征收房屋的补偿价值不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，被征收房屋的价值由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估。此举实质上给予了房屋征收主体一定的自由裁量权，也给予了征收双方一定的协商空间。然而，在实际操作中，征收主体一方面由于缺乏专业的估价知识，无法对被征收房屋的价值做出准确判断，一方面出于所谓的公平公正考虑，通常以评估机构的评估价值作为最终补偿标准。在此刚性模式下，征收双方出于各自利益的考量会想方设法干预估价师的评估工作，严重干扰了评估工作的独立性与公正性，致使估价人员将征收双方的协商过程内化于估价过程，在评估过程中对当事人的利益进行辩护，将评估价格变为补偿价格，违背估价的公平原则，并使评估结果偏离公开市场价值，造成更大的信任危机。此外，过于刚性的补偿标准也缩减了征收双方的缓冲空间，推高了行政诉讼几率，产生了巨大的社会成本。

在房屋征收补偿定价中，要严格区分被征收房屋的公开市场价值及征收的公平补偿价值，不能将两个概念等同或混淆;要明确评估机构的目的在于评估被征收房屋的市场价值，而非确定补偿价值，从而确保评估工作的独立性，提升评估结果的公信力。此外，可以设立囊括价格认定、司法机关在内价格协调机构，用以协调征收主体与被征收人对于公平补偿价值的争端，确保补偿价值的公平性与合理性，提升公信力。引入包含各方力量的价格协调机构参与补偿价值的协商过程，一方面可以弥补征收主体专业知识的不足，避免自由裁量权的过度使用，提升补偿价值的公信力;另一方面在协商过程中也使被征收人利益诉求得以合理的表达，减少矛盾纠纷的发生比率，避免矛盾纠纷的激化，提升房屋征收工作的效率。

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