自然资源统一确权登记关键问题探讨

张李军 陆泉峰 赵玺延

摘要：2020年，南京市规划和自然资源局组织完成了马汊河和南京幕燕省级森林公园两个自然资源统一确权登记工作。通过分析实施过程中的关键问题，探讨相应的改进方法为后续工作提供借鉴。

关键词：自然资源;登记;确权

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）12-0053-56 收稿日期：2021-12-05

1 统一组织资料收集工作

资料收集是开展所有工作的基础，收集的完整与否，直接影响后续工作能否有效开展。不同于正常的不动产统一登记依申请调查，由申请人备齐资料后向登记部门申请登记，自然资源统一确权登记由登记机构依职权启动，登记所需要的各类资料需向相关部门申请获取，资料收集完备开展后续调查、核实、确权等工作。

自然资源统一确权登记的资料收集呈现“两多一复杂”情形。即涉及的部门多，资料内容序多：包括自然资源、生态环境、水利、林草等多个单位的多个部门的基础数据、各类资源调查成果、所有权和使用权等不动产登记成果资料、各部门的公共管制要求和特殊保护规定等资料、自然资源的管理范围资料等，共5大类29分项（见表1）。交接程序复杂：同一个单位的不同部门之间，不同单位之间获取数据，均需要通过内部联系单、公文函告、签署保密协议等多种交接程序完毕后方能获取数据。针对上述问题情形，本文认为有以下解决途径：

一是针对部门多和交接程序复杂情形。为组织好资料收集工作，需明确自然资源统一确权登记工作的牵头实施单位，如南京市自然资源统一确权登记工作由南京市规划和自然资源局牵头实施。在年度首次工作会上确定资料收集的责任部门，负责资料的统一收集，以年度任务为基础，一次交接程序，多部门数据一并收集到位。

二是针对资料内容序多情形。自然资源类型包括海域、无居民海岛、自然保护地、水流、探明储量的矿产资源等。自然资源的类型不同，需要收集的资料也不一样，如水流类需收集取水排污信息、水质等级、平均径流量等数据;自然保护地类需收集生态保护红线、林地调查成果等数据。以自然资源登记的类型为基础，结合地方自然资源管理特点，明确对接的各单位所管理的各类自然资源相关数据，按照《自然资源确权登记操作指南》（以下简称《指南》）资料收集的清单，进一步按自然资源类型分类细化资料收集清单。

2 统一落实调查核实工作

调查核实在自然资源统一确权登记工作中具有承前启后的作用，既是对前期登记单元界线划定、权属界线划清及公共管制等信息关联等工作的检查核实，也给最终确权登记成果的正确性、完整性提供保障。

调查核实工作主要有登记单元界线核实、权属状况核实以及自然资源类型和管制情况核实三方面。核实过程存在落实不利的情况，主要表现：登记单元界线多部门核实情况不一，多头反复汇报，导致登记工作开展不顺畅，工作滞后;核实发现权属登记内容错、所有权界线发生变化后属地登记机构不对相应集体土地所有权进行更正、变更及注销登记，作业人员只能手动标记备注，耗时耗力;公共管制情况的错漏无法核实，花费精力核实结果的正确性无法保证。针对以上三方面工作存在的问题，通过转变工作思路，改进工作方法，从而达到调查核实工作统一落实到位，解决途径如下：

一是针对登记单元界线核实中多头反复汇报情形。《指南》中明确：自然资源统一确权组织开展应当建立“政府统一领导、自然资源部门牵头、相关部门参与配合”的工作机制。建立“调查核实例会”制度，自然资源及相关参与部门派遣负责领导及专门联络人共同成立专班。就登记单元界线核实出现的问题，转变工作思路，以“调查核实例会”代替登记单元界线预划后由作业单位逐一与相关部门对接，收集建议后汇报处理并反馈的工作方法，在核实例会上统一征询各部门意见，共同协商，在会上统一落实处理意见，避免了“多头反复”等相关问题的发生，工作开展顺畅。

二是针对权属发证信息不更新情形。年度变更调查一般是在年底进行开展，这就导致了权属状况核实中常发现的集体土地所有权信息未能及时更新。权属状况核实中可建立相关台账，通过设计适用表单（见表2）记录变化情况，将台账发至相关信息及登记部门，相关部门可按集体土地征收、土地整理、增减挂钩等土地综合整治项目验收批准红线为基础，对年度变更调查成果进行权属变更，实现集体土地所有权信息及时更新，为后期确权登记工作中的调查核实提供便利。

三是针对公共管制信息的错漏情形。《指南》中明确：“公共管制信息为自动关联和提取信息，原则上不进行内外业核实，信息漏提或错提情况除外”。指导实际核查工作就是公共管制信息的正确性不需进一步核实，以相关部门提供的各类管制和特殊保护规定信息为准，提供部门盖章確认对信息负责，核实过程审慎审查，做到不错标、不漏提即可。

3 统一安排登记资料管理工作

自然资源统一确权登记工作开展伊始，各地对确权工作如何开展、登记单元如何划定等方面做了大量的研究，但对于已完成项目的登记资料如何管理未进行深入的研究，主要原因归结为确权登簿工作暂未开展、国家统一的自然资源登记信息系统暂未建成，各地在确权调查结束后形成的纸质和电子资料仅仅存放一旁，未进行有效的管理。问题表现为纸质资料暂未入库归档、如何归档尚不明确;电子资料未合理存放。为改善登记资料管理现状，本文认为有以下途径：

一是针对纸质资料未入库归档情形。明确归档方式，以“年份+项目名称”等形式设计统一自然资源项目编码，建立自然资源统一确权登记案卷;制定登记资料分类列表，按列表顺序整理各类纸质资料;建立临时库房或在现有库房中专门开辟区域，安排集中存放纸质资料，便于后期查询利用。

二是针对电子资料未合理存放情形。在国家暂未开发出统一的自然资源确权登记数据库之前，各登记机构的信息化部门应当以已有信息化平台为基础，按国家标准设计自然资源统一确权登记调查流程，将各类表格内嵌到新流程内，各类电子数据通过流程入现势库保存，可参照现有地籍成果数据存放标准对自然资源数据进行保存和管理。

4 结语

自然资源统一确权登记作为确权登记领域一项全新的工作，工作的不断深入势必会产生一些新问题，对实施过程中数据收集、调查核实及成果资料管理工作中产生的一系列关键问题进行分析、探讨，从确权登记工作的开始、过程和成果三个阶段给自然资源确权登记工作提供优化改进方向，积极推动确权登记工作流程日益完善、工作方法逐步成熟、工作成效日益突出，总结实践经验更好服务于自然资源统一确权登记。

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