农村宅基地使用现状与确权登记难点分析

郑燕+唐杭

摘要：系统介绍了上海市宅基地管理制度的历史沿革。结合崇明县宅基地及其上房屋摸底调查等工作，全面分析了崇明县宅基地的使用现状与典型问题，从宅基地户成员认定、合法面积认定，宅基地下合法范围解析以及买卖、继承取房屋情形下的宅基地确权等方面，剖析了宅基地确权登记的难点，并结合国家和上海现行政策，提出了相应的处置措施。

关键词：宅基地；确权；登记

一、引言

近年来，国家相继提出了“建立城乡统一的建设用地市场”、“赋予农民更多财产权利”、“健全自然资源资产产权制度”等战略目标，持续推进农村集体产权制度改革。在此背景下，规范农村宅基地管理，全面推进包含农村宅基地在内的农村地籍更新调查、确权、登记工作，是夯实农村土地制度改革基础的必由之路。然而，由于宅基地审批不规范、监管不到位、流转渠道不畅[1-3]，加之宅基地使用权具备无偿、无明确期限的特征[4，5]，导致宅基地使用与管理方面滋生了较多问题。笔者结合上海市宅基地及其地上房屋摸底调查，以及上海市农村地籍更新调查工作，以崇明县为例，对上海市农村地区宅基地现状典型问题进行了梳理，对由此引发的确权登记难点进行了深入分析，并提出了相应的处置措施。

二、上海市宅基地管理历史沿革

上海农村宅基地的管理政策与国家宅基地制度的演变密切相关，基本可以分为以下四个阶段：

（一）1949年新中国成立后到1962年初

宅基地及地上房屋归农民私有。买卖、租赁以及继承等流转方式均得到允许。

（二）1962年初到1983年

农民对宅基地由原来享有土地所有权转化为享有宅基地使用权，农村宅基地归生产队集体所有，以农户家庭为单位、平均分配、农民无偿原始取得，一律不准出租和买卖；政府承认农民对宅基地的长期占有和使用，社员有买卖或者租赁房屋的权利，但未对宅基地使用权实行登记。

（三）1983年至1996年3月

1983年10月，上海颁布《上海市村镇建房用地管理实施细则（试行）》，村镇建房用地实行分级审批，社员建房和社队建房实行不同的审批流程。

1986年颁布的《土地管理法》明确规定了宅基地使用权的设立程序。1987年9月，上海制定了《关于印发<上海市农村宅基地证>发放办法（试行）的通知》，在全市范围内首次开展《宅基地使用证》的发放工作。到1992年底，上海共发出农村宅基地土地使用证101.3万张，大部分的沿用至今。同年，上海市颁布了《上海市农村个人住房建设管理办法》对宅基地的面积标准进行了规范，并对农村个人建房用地实行“村委会受理、乡（镇）审核、县（区）审批”的审批程序。

（四）1996年3月至今

1996年3月，随着《上海市房地产登记条例》的实施，上海市建立了房地合一的登记制度，将宅基地登记纳入房地产登记范畴，不再核发宅基地使用证。2007年5月重新修订发布的《上海市农村村民住房建设管理办法》中，明确规定所在区域已实施集体建房的，不得申请个人建房；规划保留村庄尚未实施集体建房的，可以按规划申请个人建房。同时，区分户成员数量制定了村民个人建房的用地面积和建筑面积标准。

三、宅基地使用现状与典型问题

2014年，根据上海市统一部署，崇明县在辖区内开展了宅基地及其上房屋摸底调查工作，调查共收回数据237，739条，对应宅基地户数为161，602户。另有45，325数据为无户数据，主要由于动迁、年久不可查、户主死亡、灭失等原因造成。在该16余万宅基地户中，农业户口人数约占总人口的77%。大多数宅基地均具备土地批准文件，审批面积累计22.1km2，对应房屋占地面积为12.6km2，建筑面积为20.0km2。剩余的主要对应于辅房超占、应拆未拆或一户多宅等情形。拥有建房许可证的户数为124，619户，占77%。已登记发证户数（包括宅基地使用证及房地产权证）的为107，065户，占66.3%，其中，有土地批文的宅基地面积与发证土地面积比为1：0.74。此外，有7，620户对房屋进行了出租，有815户改变了房屋用途。

在崇明县宅基地及其上房屋摸底调查工作中，发现崇明县部分宅基地的使用现状存在以下典型问题：

（一）未批先占、未批先建

村民户私自占用集体土地（例如：本村民户的承包地）建房，对应的宅基地缺乏相应的建房用地审批手续。

（二）“一户多宅”

具体包括以下情形：村民户未经办理审批手续私自建房，导致其拥有多处宅基地；村民通过继承、购买他处宅基地的地上房屋，取得多处宅基地；村民户在“一户一宅”原则施行前已拥有多处宅基地。

（三）宅基地超占、房屋超建

宅基地实际使用面积超出合法用地面积标准。一般为以下两种情形：主房建造范围超出审批范围；违规搭建辅房（未批先占、未计入审批面积，或超出审批范围）。

主房、辅房（棚舍）等建筑面积超出合法建筑面积标准。一般分为以下情形：建筑总面积、建筑占地面积超标；建筑总高度、分层层高、间距等超出规划建筑标准；应拆未拆等。

宅基地超占、房屋超建的主要原因包括：一方面村民擅自超占、超建，另一方面镇（乡）政府、村委会执行开工复验、竣工验收等监管程序不到位；建房年代久远，当时未明确宅基地、地上房屋相关的面积标准。

（四）宅基地现使用人与原立基人相差较大

宅基地现使用人与原立基人相比变化较大。归纳起来主要有以下几种情形：

1、分户。指子女、兄弟分户的情形。

2、户内成员变化。主要包括以下情形：出生、去世等户内人口增减；嫁入、嫁出等户口迁入、迁出；现役军人、武警、在校学生等户口暂时迁出等。

3、户口类型变化。主要为户内成员由农业户口转为非农业户口的情形。

4、房屋买卖、继承。具体分为：本集体经济组织成员、异地集体经济组织成员或城镇居民通过购买、继承取得地上房屋所有权而实际使用宅基地的情形。

（五）宅基地户权属证明材料缺失、遗失

宅基地审批材料、宅基地调查、登记材料均缺失或遗失。

（六）权属证明材料与现状不一致

具体包括以下情形：现状户成员与宅基地审批材料中的记载的立基人相比发生变化；宅基地实际位置、占地面积、房屋建筑面积等与审批材料或登记材料记载的信息不一致。

以上情形的具体原因包括：宅基地使用人变化；宅基地超占、房屋超建；未经批准擅自翻建、改建、扩建房屋等。

四、宅基地确权登记难点与处置措施

（一）宅基地户成员认定

由于“一户多宅”、宅基地现使用人与原立基人相差较大等问题的存在，户成员的认定成为了宅基地确权登记的关键问题。宅基地户成员认定包括以下两点：1、宅基地申请人（立基人）资格认定；2、宅基地现状户成员资格认定。根据“一户一宅”的标准，宅基地申请人须是本村集体经济组织成员，且申请人所在村民户的其他现状户成员均不得拥有宅基地（符合分户条件的可以先分户、后申请）。

但是，在国家上位法中，尚缺乏对于农村集体经济组织及其成员构成的准确解释。目前存在的几种集体经济组织成员资格界定的方法主要有：户籍标准界定法、复合标准界定法，借鉴成员权理论的界定方法、借助承包经营权的界定方法等。笔者建议综合户籍标准界定法和借鉴成员权理论的界定方法，将本村有常住户口的集体经济组织成员，包括户口暂时迁出的现役军人、武警、在校学生，服刑或者接受劳动教养的人员界定为现状户成员；将因合法婚嫁关系来到本村长期生活（例如：五年以上）的外地户籍农业人员，计入现状户成员；将已死亡、他处有宅基地或福利住房的，因他处宅基地拆迁已享受补偿安置的人员排除在现状户成员以外。

（二）关于宅基地合法面积标准的认定

由于宅基地超占以及宅基地新建、改建、扩建时点不一等问题，宅基地合法面积标准的认定亦成为了宅基地确权登记的关键问题。关于宅基地合法面积标准的认定，目前主要有以下两种思路。其一是，有审批、登记材料的，以审批、登记材料为准；不具备登记材料，且审批材料中未明确记载宅基地使用权面积的，采用对应历史时段地方规定中确定的合法用地面积标准。其二是，在宅基地实际使用面积的基础上，根据审批面积以及当前宅基地审批政策下由户成员数确定的宅基地合法面积标准进行综合认定，通常做法为取二者中的较大值。

关于上述两种思路，笔者认为前者相较于更为合理、合规。结合崇明县地方实际，建议在进行宅基地合法面积认定时，具体采用以下方法：

1、1983年3月前

对于1983年3月《上海市村镇建房管理实施细则》实施前农村村民建房占用的宅基地，在《上海市村镇建房管理实施细则》实施后至今未扩大用地面积的，可以将现有实际使用面积认定为合法宅基地面积。

2、1983年3月至1986年底

1983年3月17日《上海市村镇建房管理实施细则（试行）》施行之后至1987年1月《土地管理法》开始施行之前，农村村民建房占用的宅基地按以下原则确定宅基地合法面积：

凡办理建房用地批准手续的，并确定宅基地面积的，将批准面积认定为合法宅基地面积；只批建房间数不包括棚舍，没有明确用地面积的，以建房间数占地面积加1.2倍核定宅基地总面积，每户核定的宅基地总面积不得超过300平方米。

未办理建房用地批准手续的，在《上海市村镇建房管理实施细则（试行）》公布以后未经拆迁、翻建的宅基地，按现有宅基地面积核定，每户核定的宅基地总面积不得超过300平方米，差额不补。

3、1987年1月之后

1987年1月1日《土地管理法》颁布实施之后，将宅基地合法面积确定为宅基地审批材料或登记材料上记载的合法面积。不同材料记载的合法面积相互矛盾的，以最新的时点的材料为准。

（三）关于宅基地合法范围的解析

由于宅基地超占、房屋超建（含违规搭建辅房、棚舍）等问题的普遍存在，宅基地合法范围的解析成为了宅基地确权登记的最主要的难点问题。宅基地合法解析应当遵循以下原则：

1、面积合法性原则：宅基地合法界址范围的图形面积必须与认定的宅基地合法面积一致；

2、图形一致性原则：若建房用地审批材料或宅基地登记材料上记载宅基地图形信息（以崇明县为例，一般为平面布置图或草图，图上标注建构筑物及场院的边长），合法界址范围应当依据审批材料、登记材料上记载的宅基地范围信息确定。

具体做法如下：建房用地审批材料或宅基地登记材料上记载宅基地范围信息的，首先对其进行数字化，形成宅基地使用权宗地底板图形。根据外业实测获取的建构筑物图形以及宅基地调查中的建构筑物权属指认结果，按以下规则对宗地界址进行定位与解析。

（1）现场建构筑物占地总面积未超出宅基地合法面积标准，且未移位建设的，依据实测的建构筑物图形对底板图形进行定位，确保底板图形覆盖相应的地上建构筑物。

（2）现场建构筑物占地总面积未超出宅基地合法面积标准，但移位建设的，在排除宅基地改建、扩建等原因的情形下，适度调整底板图形的绝对位置与相对尺寸，优先确保底板图形范围覆盖相应的地上建构筑物，同时需确保底板图形面积与合法面积一致。

（3）现场建构筑物占地总面积超出宅基地合法面积标准。无论其是否移位建设，应当结合审批材料与外业调查结果，确定合法建构筑物的相对位置，依据实测图形对底板图形进行定位。通过适度调整优先保证合法建筑或其主体部位的实测图形位于底板图形内，同时结合地方建房习惯对底板图形进行微调，例如在满足前述要求的前提下，将轴线方向上的主房后墙界线向外平移1m后作为一条宅基地界址线。

（4）建房用地审批材料或宅基地登记材料缺失或未记载宅基地范围信息的，应当以地上建构筑物实测界线为底板图形，在测算现场建筑物、永久性构筑物占地总面积的基础上，基于面积一致性原则，对底板图形边界进行调整。按照主房、小屋、辅房、棚舍、天井、场院等建构筑物重要性依次递减的顺序，优先确保底板图形范围覆盖地上主要建构筑物。次要建筑物可以被图形界线局部或整体切割。属于局部切割的，尽量确保剩余部位功能相对完整。

（四）宅基地解析中地上房屋合法范围的认定

由于房屋超建的情形，按照前文口径解析生成的宅基地界址范围中，可能会包含不合法的地上房屋（建筑物、永久性构筑物），或者房屋超建部分。实际上，房屋超建情形的复杂程度，远远高于宅基地超占的情形。因此，笔者建议在开展宅基地确权登记时，只需要根据宅基地调查中地上建构筑物权属指认结果，确保宅基地界址范围内地上房屋的所有权人与宅基地权利主体一致即可。若房地统一登记、发证，则必须在宅基地调查工作基础上，进一步开展房屋调查工作。对宅基地界址范围内建构筑物的权属、四至、层高及其内部要素尺寸等进行调查测绘，确定其实际（合法）占地面积、建筑面积与权属界线等信息。

（五）关于房屋买卖、继承取得的确权

一方面，我国现行法律规定，基于身份关系无偿从村集体经济组织取得的宅基地使用权，不能进行买卖，不得作为遗产继承[6，7]。真正可以买卖、继承的是地上房屋的所有权。城镇居民不满足宅基地使用权的取得资格。宅基地使用权的处分权能，仅限于向符合条件的本集体经济组织成员进行转让。另一方面，由于宅基地及其地上房屋难以进行分割处分，根据“地随房走”的原则，对于异地（非房屋所在地）集体经济组织成员通过继承房屋取得所有权的情形，可以一并取得宅基地使用权。但是，宅基地使用权的取得必须以地上房屋存续为前提。此外，城镇居民（非农户口）继承房屋的情形，由于不具备申请、使用宅基地的资格，不予确定相应的宅基地使用权。

由于宅基地使用权的上述特征，笔者建议对于买卖、继承情形下的宅基地确权，采用以下规则：

1、通过买卖、继承取得房屋所有权的，若房屋所有权人属于房屋所在地的集体经济组织，具备宅基地权利人资格认定条件，且房屋未灭失、翻建、改建、扩建的，可以申请办理宅基地使用权变更登记。

2、通过买卖取得房屋所有权的，若房屋所有权人属于异地集体经济组织，具备宅基地权利人资格认定条件，且房屋未灭失、翻建、改建、扩建的，可以申请办理转移登记，但登记时应当备注：“XX户属于非本集体经济组织的农业户口”。

3、城镇居民通过买卖、继承取得房屋所有权的，或者异地集体经济组织成员通过买卖取得房屋所有权的，不可以申请宅基地使用权转移登记。在房地分开登记的前提下，可以申请房屋所有权转移登记。

五、小结

笔者结合崇明县宅基地使用现状与典型问题，从宅基地使用权的基本特征分析，剖析了宅基地确权登记的难点问题，并结合国家和上海地方宅基地管理有关政策法规，提出了相应的处置措施，从宅基地户成员认定、合法面积认定，宅基地下合法范围解析以及买卖、继承取房屋情形下的宅基地确权等方面，明确了宅基地确权、登记的具体口径。对于上海市开展农村地籍更新调查工作，并以此为基础推进农村宅基地确权、登记，深化农村产权制度改革具有一定的借鉴意义。（作者单位：1.上海市地质调查研究院；2.上海市国土资源调查研究院）

参考文献：

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[4]马娇.我国宅基地使用权问题研究[D].华东政法大学硕士学位论文，2012.

[5]马立新.农村宅基地若干问题探讨[J].中国国土资源经济，2010（8）：20-24，55.

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[7]吕琍，刘欢，王辛之.宅基地使用权确权登记发证工作的实践[J].地理空间信息，2013，11（6）：146-147，12.