农村土地登记制度的公示公信作用探讨

周梦蝶

摘 要：农村土地属于法律规定不动产的一种，其登记存在登记对抗主义与登记生效主义两种模式。但随着农村土地交易特点的改变，现存登记制度出现了不完善的地方，如登记性质不明确、登记查询制度不完善、缺乏登记错误纠纷赔偿机制、登记专业化程度低等问题，不适应时代的发展，也影响了登记的公示公信作用。应当明确登记性质，并完善配套制度，以配合农村土地流转新形势，保护农民利益。

关键词：土地承包经营权；登记；公示作用；公信力

长期以来，农民对农村土地缺乏交易自由，法律禁止农民进行土地的各项交易，这对土地资源效能的发挥是有害无益的，也无法让农民从土地得到更丰厚的收入。十七届三中全会以后，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》改变了这种局面。《决定》赋予了农民自主进行土地流转交易的权利，事实上将农民带入市场经济之中，让农民体会到了市场经济的自由灵活，打开了农村土地市场。农民因此有了更多生活方式的选择，不必因为土地无人耕种而被困在农村，可以去城市谋取另一种人生。

要达到激励农民进行土地流转，扩大流转规模，提高流转频率的目的，需要重视土地登记的地位。在我国，农村土地依据取得方式可以分为农户家庭承包的土地，以及通过拍卖等方式获得的四荒承包地，前者采用对抗主义登记方式，后者采用生效主义登记方式。虽然不动产物权变动应当采取登记生效主义，但采取两种登记方式并存的制度具有一定的现实意义。曾经农民处于乡村的熟人社会之中，土地流转范围较小，交易受到彼此之间信任的保障，采取登记对抗主义足以保障交易安全，并且可以免除进行登记的费用。随着市场经济的发展，农村人口流动性加强，熟人社会逐渐瓦解，土地交易的范围也逐渐增大，和集体成员以外的人交易的机会增多，登记对抗主义已经不足以发挥保障交易安全的作用。

登记制度的核心就是公示公信作用。公示作用即公示物权状态，告知第三人标的物的权利人，避免权利瑕疵纠纷。公信作用即利用登记机关的权威保障不动产物权信息的可信度。随着登记对抗主义效力的不足，现存的农村土地登记制度也渐渐在公示公信作用方面出现了以下缺失。

一、公示作用缺失

（一）登记的法律性质不明确

目前关于农村土地承包经营权登记属于公法性质还是私法性质存在许多不同的学说及理论观点。一些学者持前种观点，这样认为的理由是，目前农村土地登记是政府主导的行为，许多地区实行政府统一登记，因此登记并不是平等交易主体之间自发产生的意思表示，也就不具有私法性质。此外，政府进行土地登记的首要目的是将土地信息归档录入，便于政府的行政管理，因此甚至有学者称土地登记为行政登记。

另一些学者持反对观点。首先，《物权法》规定了登记的相关规定，其原则性指引要列入考虑范围，以保护物权体系的完整连贯。其次，公示的作用为明确产权，提示第三人，保护交易安全，这属于私法上的作用。最后，登记是依申请做出的行为，体现了私法上意思自治的原则。

笔者认为土地承包经营权登记结合了公法性与私法性，一方面起到了行政管理的作用，一方面起到了保护物权的作用，二者不可偏废。但是，在实际运用过程中，登记的公法作用得到了很好的实现，而私法作用，即公示公信作用，却未能得到很好的发挥。因此，应当对登记的私法作用做出补足，加强登记的公示作用，让土地承包经营权的物权性质得到体现，让登记在平等主体的交易之间发挥保护作用。

（二）查询制度不完善

登记私法作用缺失，公示作用不能得到实现的最主要表征为查询制度的不完善。登记能够保护交易安全的前提是第三人可以根据公示登记查询到不动产的产权状况和交易状态，保护交易安全，同时起到节约交易成本的作用。第三人通过查询公示信息能够更迅速地了解不动产信息，节约交易的时间成本，也避免了自己进行调查测量的金钱成本，促进交易顺利完成。

2008年《土地登记管理办法》出台，对土地登记查询做出了相关规定。《办法》第七十一条、第七十二条分别规定国土资源部门应当建立土地信息查询的电子信息库，并且能够公开查询制度，并且指出查询的过程依据《土地登记资料公开查询办法》的规定进行。但是，《土地登记资料公开查询办法》中没有详细对农村土地承包经营权的查询做出规定，其查询的法律法规仍然处于缺失状态，农民查询土地承包经营权登记信息无法可依。目前指导农民进行土地信息查询的法律法规有《土地登记资料公开查询办法》，建议参照其制定一部《土地承包经营权资料查询办法》，或者不另行制定，而将土地承包经营权登记信息的相关查询管理办法纳入《土地登记资料公开查询办法》之中，都能在很大程度上完善土地信息的查询，更好更规范地实现登记的公示作用。

二、公信作用缺失

（一）登机专业化程度较低

《土地登记办法》出台之后，土地登记程序得到了规范。《办法》规定，进行农村土地承包经营权登记的流程为：首先进行地籍调查，其次相对人提出申请，再次行政机关进行调查审核，注册登记，最后颁发证书或更换证书。《土地登记办法》对1989年《土地登记规则》进行了优化，体现在对登记流程规定的不同：地籍调查与登记申请二者的顺序不同。做出这个改动之后，地籍调查就由登记机关进行变为由权利人自己进行，并提供相关调查材料。地籍调查所包含的内容有土地位置、界限、面积、用途及权属等。以面积的测量为例，部分土地面积为不规则图形，且存在地势高低，一般人员难以自行测量，进行测量必须具备一定的专业知识，借助专业测量工具及系统。

采用行政机关进行地籍调查的情况下，登记机关要对以上项目进行调查，我国土地承包经营权登记人员通常按照行政要求来配置，未经过专门培训，进行地籍调查时存在专业性上的不足，登记错误时有发生。采用申请人自行提供登记资料的情况下，登记人需要支付一定的费用，寻找专业的第三方登记机构协助进行地籍调查，这就涉及第三方登记资质的问题。第三方机构本身的资质也需要受到审核审查，机构的业务能力决定了调查质量的高低，若由资质较差的机构进行地籍调查，而行政机构又无法发现其中的错误，土地登记的质量就会受到影响。此外，在一些边远地区，有时由村委会担任农村地籍调查的角色，甚至有农民自己进行测量的情况，这样提供的地籍调查信息，缺乏专业知识的登记人员必然会存在处理上的困难。

（二）缺乏登记错误赔偿机制

《物权法》第十二条规定了登记机关的形式审查职责。登记机关只需要审查材料的真伪，对材料记载事项无需进行实地勘验。进行土地登记的过程中，登记机关无需对地籍信息进行实地考察测量，只需验证权利人身份信息，权利人提供资料是否真实，证件是否经过时效等等。第二十一条规定了登记错误如何赔偿的问题。当事人提供虚假材料造成的损害由其自身负责，登记机关对自身登记中的失误负责，并可以向造成登记错误的人追偿。物权法仅仅规定了权利人对登记机关有索赔，弥补自身损失的权利，但如何行使权力，何时行使，通过何种程序实现救济都没有做出细化的解释。农民本身法律常识不够，维权存在困难，懂法主体没有法律文本支撑也无法维护合法权益。法律文本的缺失使得农民寻求正义的路途更加遥远。原则性规定的存在催生着细则的进一步诞生，立法主体应当重视需求，加紧立法步伐。

要讨论登记错误赔偿仍然无法避免对登记性质的讨论。由于农村土地承包经营权登记兼具公法性和私法性，对登记错误的赔偿问题也有不同看法。认为登记具有公法性质，则登记为公法行为，申请错误赔偿应经过行政复议、行政诉讼程序，申请国家赔偿。认为登记具有私法性质，则登记为私法行为，申请错误赔偿应通过民事诉讼，申请法院中间审判调停或是仲裁。

三、制度构想

（一）加强农村土地登记的私法性质

加强农村土地登记的私法性质有两点可以改进。

首先，立法层面应当确立全面登记生效主义。登记生效主义的存在严格来说是违背物权法定原则的。登记主要起到行政管理的作用，因此行政部门可以自主决定是否对所有种类的交易都规定登记管理，这是行政权对物权的干预。将土地登记全部规定为登记生效主义，则可以体现物权法定原则。权利人在进行交易的时候也能够意识到登记是土地交易不可或缺的一部分，从而强化权利人对土地承包经营权物权性质的意识。目前我国关于土地登记的法律对此所做的已然不够。为达到普及登记生效主义的目的，建议在其中修改、增加条款，将农村土地交易登记全面确定为登记生效模式，这将强化农民登记意识。一旦农民对登记的认同增加，登记私法性质也就能够得到巩固。

其次，调整登记机关。登记机关的性质对土地登记的性质无疑存在影响。政府部们与权利人之间存在隶属管辖关系，地位不平等，权利人在进行登记的时候自然会认为登记是一种行政管理行为。这是土地登记性质偏向公法性的一大原因。许多国家采取法院登记或专门公证机构登记的方式。法院独立于政府之外，能够调整仲裁平等民事主体之间的法律关系，且与权利人不存在管理关系，因此进行登记时能和权利人能够处于平等的地位。专门的公证机构同样能够与权利人处于平等地位，且能够弥补政府部门专业性不足的缺点。

（二）落实农村土地登记持证上岗制度

要改变登记专业程度低的现状，需提高登记人员的素质，可以通过落实登记人员持证上岗制度来实现对登记人员素质的把控。建议分等级设立资格准入考试，每个等级分派不同的登记权限。相关登记人员从事登记工作前需通过不同等级的考试，并取得资格凭据，才能进行登记工作。此外，建议规范登记人员组成。登记人员组成中需包括一定的法律工作人员、专业技术人员以及行政工作人员。法律工作人员具备专业法律知识，对登记过程中的法律程序，文件的法律效力，合同条款的审核具备专业的处理能力。专业技术人员能够专业准确地进行土地信息测量计算。土地信息测算与法律程序一样有较高的专业性要求，未经过专门培训难以准确完成此项工作，因此专业技术人员资格应当是三者之中要求最为严格的一项。最后，土地承包经营权登记作为公私结合性质的登记，公法性质难以从中剥离，进行一次完整的土地登记必须经过行政机关的权威认证，行政人员是进行登记不可或缺的部分。行政人员熟悉登记经过的行政流程，其业务能力与登记质量相关，提高行政人员的业务能力也是提高登记质量的一个重要因素。

（三）完善登记错误赔偿机制

目前国际主要的几种土地登记制度有以下几种。契据登记制又称为登记对抗制度，就是我国对家庭承包土地采取的登记方式。国家对土地登记没有强制性要求，对登记材料进行形式审核，没有错误赔偿机制。权利登记制下，国家强制对土地进行登记，对登记材料进行实质审核，因此登记完全由国家主导，与之一致地，错误赔偿由国家负责到底，实行国家赔偿。托伦斯登记主义下，国家完成对土地资源的总登记之后，不强制权利人进行登记，对登记材料进行实质审核，赔偿来源为保险基金。以我国台湾地区为例，其在土地登记时预留10%的费用成立储备金，一旦出现登记错误纠纷，就启用储备金对权利人的损失做出赔偿。我国不强制权利人对农村土地权利变更进行登记，目前大规模的土地确权进行也已经如火如荼地展开，并且在全国范围内卓有成效，类似于托伦斯登记。同时，考虑到我国对材料仅进行形式审核，因此我国登记模式也结合了少量契据登记制度的特点。所以，应当参照前者的错误赔偿机制，采取保险基金的方式作为赔偿来源。笔者认为随着市场经济的发展，农村土地交易已经不局限于熟人之间，因此熟人之间交易的信任福利也在渐渐消失，全面落实登记生效主义拥有极大的现实意义。

参考国际成熟的登记制度，建议我国登记赔偿机制采取国家赔偿或保险基金的形式。由于我国现阶段土地承包经营权登记的公法色彩更加强烈，采取与之配套的国家赔偿模式能够与现实情况相衔接，也体现出行政机关能够对登记事项贯彻负责的态度，提高了登记的公信力。另一种设想，我国登记模式更加接近托伦斯主义，登记的私法性质也在渐渐加强，参考托伦斯主义采取保险基金的损害赔偿模式也具有合理性。这对平衡公权与私权，加强土地承包经营权的物权性质有很大的促进作用。

四、结语

土地资源是一切生产活动的基础，也是农民赖以生存的最初和最重要生产资料，是解决“三农问题”的关键。然而，土地资源一直处于稀缺状态，为了能够更好利用有限的土地资源，土地交易从最初的禁止交易逐渐发展到了允许自由交易的过程，为提高土地资源利用效率起到了很大的作用，应当大力支持与促进土地交易的进行。登记制度是为交易者提供标的权利状态及相关信息的重要制度，起到了便捷提供交易信息，保障交易安全，促进土地流转交易进行的作用，需充分发挥土地登记的作用。现存的土地登记包括登记对抗主义和登记生效主义，随着具体情况的变化，现存的登记制度已逐渐不能满足实践的需要。为解决登记制度中登记行政色彩较强，物权性质较弱、查询制度不完善、登记专业程度低、登记错误赔偿机制缺乏的问题，亟须通过立法和登记机关调整来加强登记的私法性质，并落实持证上岗制度和完善错误赔偿机制，以增强登记的公式作用和公信力，发挥登记的作用，促进农村经济发展。

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