推进农业转移人口市民化的对策建议

付瑾

摘要：如今农业转移人口市民化的推进遇到了阻碍，农业转移人口落户城市造成的公共成本被过分高估，其市民化的经济收益则受到忽视。这使得农业转移人口难以获得城镇居民的身份和地位，不能完全融入城市公共服务体系，享受不到与城镇居民同等的福利和权利，处于城市生活的边缘。文章基于已有研究的结论基础，就有序推动农业转移人口市民化、更好激发市民化红利提出四条对策建议。

关键词：农业转移人口市民化;户口;补贴;职业教育

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，城镇化的提质成为推动高质量发展的重要途径，十八大用“农业转移人口”代替了原有的“农民工”，提出要“有序推进农业转移人口市民化”，此后国家政策也将农业转移人口市民化作为城镇化发展领域中的关注重点。《国家新型城镇化规划（2014年～2020年）》要求，要“有序推进符合条件的农业转移人口落户城镇、推进农业转移人口享有城镇基本公共服务、建立健全农业转移人口市民化推进机制，保障随迁子女享受平等的教育权利”。

然而，由于当前的地方政府不能认识到市民化的积极意义，担心市民化不能推动经济的整体发展，忽视农业转移人口落户城市带来的经济收益，而过高过重估计公共成本，因此推进市民化的积极性不高，内在动力不足，体制机制改革滞后。这就造成尽管如今的农业转移人口特别是新生代农民工的市民化意愿较为强烈，但实际上我国市民化的程度较低。

综合已有研究可知，农业转移人口市民化将带来巨大的经济收益。但是由于户籍制度的阻碍、社会保障福利的差距、人力资本的分化以及社会心理距离的阻隔等因素，农业转移人口市民化的意愿和能力被抑制，导致地方政府缺乏推动市民化的内在动力，极大延缓了市民化进程。因此针对性地提出对策建议，有助于推动市民化的进程，使得市民化能够真正为经济发展注入动力。

一、降低落户门槛，探索新型制度

农业转移人口与市民劳动力之间的差距根源就在于农业转移人口没有获得城镇户口，城乡二元的体制极大限制了其身份的转变，因此后续的人力资本、边际产出的转变等也就更加滞后，这造成了农业转移人口与市民劳动力的一系列差距。有效的农业转移人口市民化要求从制度方面减少对落户的限制，从而从根本上消除农业转移人口和市民劳动力的区别。

第一，降低农业转移人口进入城镇的落户门槛。建立起城乡一体的户籍管理制度，消除附加在户口上的权利不平等以及差异化的福利待遇，打破城乡分割、区域封闭。对于农业转移人口以省内和地级市内迁移为主的地区，要进一步放宽城镇落户条件;对于长期在城市有固定工作和稳定就业收入的农业转移人口，适当放宽其户口迁入的要求，积极促进农业转移人口向市民劳动力转变。2016年以来，各省市已出台户籍制度改革方案或意见，大多数城市已放开放宽落户限制，许多中小城市基本实现落户零门槛，农业转移人口市民化制度性通道基本畅通。同时，在人口流动家庭化的大趋势中，也要兼顾随迁人口等各类群体的意愿，推动实现落户服务对象由农业转移人口个体向流动家庭的转变。

第二，融合多种落户政策，积极探索积分落户、差别化落户制度。逐步调整积分落户细则，针对具有永久迁移意愿的农业转移人口设定灵活的积分细则，例如受教育程度指标，一般是市民化之后的农业转移人口才能享受到更好的教育，若是因果倒置，在门槛上就以设定受教育程度将农业转移人口排除在外，农业转移人口的市民化便無从谈起。另外，近年来部分学者寻找新路，开始研究差别化落户，取得了一些初步成果：一是根据城市规模进行分类，统筹区域间人口空间分布，实施差别化落户政策，提出合理确定大城市落户标准、有序放宽中小城市落户限制等举措;二是根据贡献大小进行分类，设置社保费缴纳情况、工作的年限、纳税情况等多项指标，在农业转移人口的落户顺序上体现一定差别;三是根据城市综合承载能力进行分类，引导农业转移人口群体优先在承载力强、潜力大的城镇落户。

二、加大政府投入，给予适当补贴

政府应当及早认识到农业转移人口市民化能带来的巨大经济收益，在制定政策的同时，加大保障和补贴方面的投入，建立为农业转移人口服务的财政转移支付专项项目。

第一，限制市民化进程的主要原因就是其享有的社会保障收益滞后，目前的社会保障制度主要限于城镇正规部门，针对城乡一体的社会保障制度建设也才刚刚起步，因此亟需把农业转移人口纳入城镇社会保障制度体系之内，制定统一管理的居民社会保障体系。积极为农业转移人口划拨公共服务和社会保障支出，扩大“五险一金”的覆盖面，让农业转移人口在就业、住房、医疗和教育等方面能够享受到更优质的公共服务，消除其与城镇居民之间的社会福利差异，加速其市民化进程。

例如，在保险方面，可以将重点放在解决农业转移人口最为需要的工伤保险的问题，基于农业转移人口的就业特征和就业环境，设立特殊行业或危险工种的强制性的意外伤害保险，并在此基础之上逐步落实好对农业转移人口的工伤保险。在教育方面，结合农业转移人口家庭化流动的特点，推动家庭社会保障的需求与供给之间的对称，通过提供入学保障，鼓励子女随父母迁移流动，提升助学力度，为随迁子女提供进入当地学校的平等权利，使城镇初级教育资源直至高等教育资源面向他们全面开放，消除录取过程和学校学习生活中可能存在的歧视，对随迁子女在城镇就学给予灵活政策支持。在住房方面，扩大限价房、经济适用房和廉租房等保障性住房的覆盖面，将农业转移人口全面纳入城市住房保障体系，不仅是鼓励农业转移人口带眷入城、提高市民化意愿的必要条件，而且是真正提高市民化水平的重要举措。

第二，一方面稳定物价，避免较高的通货膨胀水平是宏观经济的一大目标;另一方面降低消费品的价格有利于提高消费者的实际收入和实际工资，因此在农业转移人口的名义收入和名义工资不能立即提高的短期，政府对于价格的财政补贴也是推进市民化进展的一种措施。

从政府角度看，消费者补贴直接作用于消费者，具有终端补贴优势，对市场的扰动相对较小;从农业转移人口角度看，补贴意味着实际收入的增加，因此给予农业转移人口常用消费品一定的价格补贴，不仅能够保持市场销售价格的基本稳定，而且有助于优化消费结构，合理利用和开发非农部门资源，合理分配国民收入。在具体措施上，可以通过加快推进中央和省级层面的补贴制度法制化进程，抓住补贴的阶段性侧重点等，建立财政补贴同农业转移人口市民化的挂钩机制。

另外，即使市民化会带来更高的税收收入，政府也不应当在市民化的初期就对农业转移人口征收过多的税收，如果农业转移人口的收入和工资没有达到市民的程度，过高的税负只会抑制他们市民化的积极性。给予他们一定的工资补贴，对劳动收入进行税收减免，使他们不致一开始就承担较高的税负，从而在改善农业转移人口的生活水平的前提下，待市民化进行到一定的程度后，再采取进一步的措施增加税收收入。

三、扶持职业教育，完善就业市场

农业转移人口的人力资本与市民劳动力相比有一定差距，这导致农业转移人口的人均工资较低，也导致其对经济增长和税收收入的人均贡献较低。因此，提高农业转移人口的人力资本有助于大大提高其对促进经济增长和增加财政收入的贡献。

人力资本是对人的投资的积累，因此在人力资本的形成过程中，投资是非常关键的，人力资本投资与其他方面的投资相比，投资回报率较高。人力资本的投资一经使用，就会产生长期的影响，对一代农业转移人口人力资本的投资可以在较长的一段时期内带来经济收益;而如果继续保障对随迁子女的教育投资，将形成一种持续的人力资本投入的增加，从而形成整个经济社会中劳动投入要素的积累效应，在资本投入的边际报酬递减的情况下，保证经济增长的劳动要素投入存量。

要提高农业转移人口的人力资本，就需要加大投资，从职业教育的系统化、常态化和提高职业教育回报率两个方面发力。需要建立面向农业转移人口的职业教育体系，鼓励企业培训与社会培训的有机结合，鼓励在职、全职等多种形式的培训参与方式，形成制度化的终身培训体系。培养有实用技术的劳动力，建立完善的初、中、高级和继续教育体系，丰富适应市场需求的教育培训内容，拓宽农业转移人口接受技能培训的渠道。依托企业、行业的资源优势，强化企业培训责任，发挥行业组织作用，调动农业转移人口参加培训的积极性，经过考核鉴定，给予参加培训的农业转移人口培训合格证书、职业资格和能力证书，以培训选择职业、以技能促進就业。

另外，当农业转移人口自身的人力资本提高了之后，还需要消除就业市场的歧视，使其在就业方面也能达到真正的市民化，如此才能保障其工资收入的真正提高。通过政府政策的发力，推动企业消除歧视性工资差别。一方面提高职业教育成果的社会认可度，鼓励职业培训与技术资质、工资待遇挂钩，切实提高职业教育的回报率;另一方面深化就业制度改革，完善劳动就业市场，消除农业转移人口的市场准入限制、身份歧视和职业区隔的结构性障碍，逐步消除农业转移人口和市民劳动力就业差别。有效利用最低工资、工会和效率工资来提高劳动者的工资，保证同工同酬，例如通过就业指导办或工会，切实为农业转移人口提供就业指导，也可以通过补偿性工资，来补偿农业转移人口从事行业的枯燥和危险性。

工资收入的提高也会带来更高的生产率，从而进一步推动经济增长。当然，根据劳动市场的供求关系，实际工资与劳动需求是成反比的，因此为了保证劳动市场的相对稳定，实际工资也不可过高，否则会减少劳动的需求。这就需要政府宏观调控，进一步完善劳动就业市场，形成良好的市场机制。

四、拉近心理距离，构筑认同基础

除上述三条客观条件的影响之外，农业转移人口自身意识以及城镇居民主观意识的改变对于推进市民化也具有重要作用。

第一，拉近农业转移人口与城市的心理距离。缺乏认同感、归属感和安全感是农业转移人口市民化的最大心理障碍，因此他们往往具有自卑、被排斥的主观感受，市民化的意愿被抑制。因此，应当尊重农业转移人口的心理需求，通过强大的人文关怀增强农业转移人口的市民身份认同度，加强对他们的生活方式和思想观念的教育，引导其适应城市生活。可以通过建立社区公共服务平台，为农业转移人口提供文化生活、医疗卫生、心理咨询等各方面的服务，例如，开展社区互帮互助活动、设立同乡俱乐部、举办社区运动会等活动，拉近农业转移人口与城镇居民的社会距离和心理距离，使农业转移人口产生对城市生活的依恋。这一方面能够提升农业转移人口的市民化意愿，使其不断增强对城市的认同感，能够主动从心理上融入城市，从行为上不断提高自身素质，为融入城市做好准备;另一方面也能够提高在城市务工的农业转移人口的稳定性，为人口流动家庭化打下基础，增加市民化的经济收益。

第二，提升城镇居民对农业转移人口的身份和价值认同。即使农业转移人口在客观条件上完成了市民化，但若仍然因其曾经的身份被打上“特殊”的标签，而受到城镇居民的排斥，若这种现状无法得到改变，农业转移人口与城镇居民之间的鸿沟将永远不可逾越。因此，政府应从宣传方面发力，例如设置报纸专栏，大力宣传农业转移人口个人和集体先进事迹，或以省、市、县为单位评选“十大优秀农民工”等，使城镇居民认识到农业转移人口是城市经济建设的重要贡献者，理应得到平等的对待和理解尊重。从而消除城镇居民对农业转移人口的歧视和隔阂，增强城镇居民对农业转移人口的认同感。

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（作者单位：中国银行股份有限公司）