苏北农房改善项目规划建设中的问题及建议

房守海 李森 丁鹏

摘要：2018年9月，江苏省委书记在加快改善苏北地区农民群众住房条件工作会议上指出“尊重群众意愿，推进苏北地区农民群众按城镇化规律集中居住”。大力推进苏北地区农民群众住房条件改善工作，不仅是补短板顺应民生的惠民工程，也是江苏实施乡村振兴战略和苏北振兴工作的重要舉措和必然要求。文章对两个市农房改善的规划建设问题进行分析，总结经验教训，提出一些建议，供地方工作参考。

关键词：苏北农民群众住房条件改善;规划建设;问题分析;建议

一、背景

江苏省是全国经济最发达的省份之一，人口密度居全国之首，城镇化率也仅次于广东，人多地少矛盾突出。苏北地区地势以平原为主，占江苏一半的面积和人口。因战争、洪水等“天灾人祸”频发以及交通地位的衰落，经济发展、城市形象、社会文明等方面都历经了由盛转衰的过程，直到今天，即便苏北五市都已位列全国百强市，但在省内其欠发达、交通落后、形象差的印象仍根深蒂固，尤其苏北广大农村地区的发展速度、形象面貌更加落后。

2018年9月以来，省委省政府把改善苏北五市农民群众住房条件作为实施乡村振兴战略、促进城乡融合发展的重要抓手，出台了一系列政策，要求苏北五市紧密结合脱贫攻坚工作，科学优化城乡空间布局，采取“鼓励进城、引导入镇，尊重留村”的做法，积极引导有能力的农民进城入镇，因地制宜改善农村人居环境，稳妥推进农民按照城镇化规律集中居住，推动农民安居乐业、农业产业兴旺、农村乡风文明、新型社区管理有效，让农民群众过上与时代同步的现代生活。各地在开展该项工作一年多的时间里，摸着石头过河，出现了这样那样的问题。

二、存在问题

（一）顶层设计存在的问题

宿迁、淮安两市有关改善农民群众住房条件工作所执行的省、市级文件（属于主动公开）中，有的内容书面看似重视工作、细化工作，实质上有不妥之处。

1. 省级层面的导向性文件滞后

2018年8月31日，省委省政府《关于加快改善苏北地区农民群众住房条件推进城乡融合发展的意见》下达后，随即召开专题会议部署相关工作，苏北五市按照“自选动作”，立即热火朝天地开展了农民群众住房改善工作。此前至2018年底，徐州、宿迁和盐城三市因发展需求或自然灾害已经启动并建成了若干项目，方法路径各不相同。但是，省委省政府部署工作后，各市根据实际情况和自身理解仍然是在摸索着向前推进，而省级层面的有关设计指引、指导意见、考核验收标准等文件在2019年底才下发，未能及时有效地指导前期相关工作的开展，产生了后来一系列关于计划安排、土地利用、规划制定、建设施工、产权办理等问题。

2. 省级层面规定与其他政策存在矛盾

省《苏北地区农民群众住房条件改善项目考核验收标准》（以下简称《省考核验收标准》）中的有关规定，与《城乡规划法》、住建部《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》以及《江苏省城市规划管理技术规定》等存在矛盾，甚至内部的规定之间也存在矛盾。

《城乡规划法》要求镇应当编制控制性详细规划;住建部《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》规定：建筑高度是控制性详细规划基本内容之一。《省考核验收标准》规定城镇类农房改善项目建筑高度以多层为主，同时又要求符合镇的控制性详细规划，这种规定容易造成自相矛盾，也不符合江苏省人多地少的现状以及集约节约利用土地的要求。

《江苏省城市规划管理技术规定》中有关规定只适用于城市和县城的规划建设用地范围，其他规划建设用地范围只是参照执行;《城市居住区规划设计标准》也只适用于城市内的相关规划工作，而《省考核验收标准》在“评价标准”栏目中要求城镇社区项目需满足该两项技术标准的规定，显然不妥。

3. 各级政府之间体制机制不顺影响工作推进

市级文件把县区政府列为农房改善项目的规划编制和项目实施的责任主体，让县区政府代替履行乡镇政府和村民委员会的法定义务，与现行的法律法规以及基本建设程序等明显不符。这样的事权分配既增加了县区政府“不切实际、疲于应付工作”的工作量，打消了镇、村干部工作的积极性、主动性和创造性，也不利于基层自治能力的提升，导致了市县乡村的四级联动工作机制流于形式，直接影响农房改善工作的推进。

作者应邀参加过几个项目规划设计方案的论证会。会议上，在问及有关户型比例、“四类重点对象”（建档立卡低收入农户、低保户、农村分散供养特困人员和贫困残疾人家庭）户数以及村民代表对方案的意见等问题时，与会的乡镇领导（村干部没参会）基本不知晓，甚至论证会前一天镇政府盖章证明的事项，乡镇领导还要现场否定。

也应邀参加过多个项目多次的现场检查，在现场从未碰到过项目批文、规划和土地等法律文书中明确的主体--村委会干部或者村民代表，乡镇派到现场的人员对项目不甚了解，对检查人员所提问题也是支支吾吾，只有县（区）农房办的同志“前言不搭后语”、“东一榔头西一棒”地应付检查。

4. 前期规划条件内容要求雷同，缺乏个性化

规划条件是项目建设的决定性技术文件，是项目规划设计的主要依据。纵观主管部门出具的规划条件内容（实质是套用了城市项目的有关规划要求）及其附件图纸，无论是农村社区还是城镇社区，规划条件的内容基本是“千篇一律”。这些已经造就了千城一面的规划条件，估计再造就万镇一面、亿村一面肯定没有问题。另外，对农村社区项目还要套用城市的做法，提及绿地率、海绵城市等要求。

再看看规划条件的附件附图，在规划编制时比较规整的地块分割线，到了项目实施阶段，因“多规”尚未合一或迁就现状等因素，导致了地块中间开“天窗”、地块周边留茬等怪异红线图。目前，“三线”的管理权限已由三家归口到一家，是可以依法调整的，不能因为三线问题，把规划的统筹、综合和协调作用弄没了，把规划师变成了地道的裁缝师。

（二）农村社区项目规划设计水平不尽人意

可能是受规划条件、业主意志和设计费用的影响，但归根结底是受规划设计单位职业道德和技术水平的影响，使得农村社区项目规划设计水平普遍偏低。

一是建设规模的问题。苏北地区特别是广大农村地区，因第二产业不发达，人口外流量大，再加之义务教育资源向镇区、县城集聚，“空心”现象比较严重。在确定农村社区项目的规模时，应当充分考虑人口问题，充分利用已有的镇村布局规划成果，并对该规划中“看不清”的问题有所交待。同时，还要考虑农村地区的社会治理能力水平。

二是总平面规划问题。农村社区项目的总平面规划影响因素很多，除了要考虑日照、通风、安全、可达等所谓的科学问题，更要考虑农村的生活习惯和村规民约等。许多农村社区的总平面图，布局存在两个极端，规整的排兵布阵式，或一味地追求避免兵营式，将住宅建筑朝向七扭八拐，一个项目有多个朝向甚至出现明显南偏东、南偏西和东西向等，把一栋建筑的几个单元南北错前错后，这种做法既不符合“朝向选择是规划的节能手段”的科学法则，也不符合“东不向前，西不退后”的农村建房风俗，容易因一点点的琐事引起群众之间不可收拾的大问题。

三是建筑单体设计问题。户型设计必须征求群众意见，不能照搬城市居住小区户型设计，农村住宅的房间面积、窗户大小、阳台式样等等都跟城市有明显差别，不需要来自城市的或者对农村一无所知的设计师们挖空心思乱搭配，设计师就是群众的代笔人，要在了解农民生活习惯的基础上引导群众更美好的生活方式。还有建筑风格，群众不会过多介意，但是政府很介意，所以，对建筑使用的材质、色彩，屋面的坡度，屋脊的形式等等，要认真研究，体现地域特色，不能一味追求古典风格，或是东施效颦搞点不伦不类的风格。方案公示是要实实在在地征求农民意见。

四是景观环境问题。苏北地区是大平原，这次工作的重点是改善农民群众住房条件，也就是说，农民的房子是用来住的，大的环境要体现平原地区的田园风光，农田、水系、林地等要有乡愁，不需要人为地去堆砌所谓的“依山傍水”。农村社区除了公共开放空间可以适当用点园林手段，宅前景观不仅要乡土自然、田园化，还要便于农民自己后期维护，因为农村不太可能花多少资金修剪、治虫，且农民习惯于宅前种点蔬菜，所以景观营造的形式、绿化的品种都要实事求是，做到经济、易养护、少水景、满足生活需要等。

（三）项目施工管理职责履行不到位导致隐患多

安全重于泰山，质量是百年大计，这是许多施工现场作为口号、宣传标语在使用的，实际情况并非如此。作者不是以点概面，以下现象屡次发生在一个城市的多个项目中：

安全方面：塔吊未检测、脚手架搭设和安全网设置以及模板支撑不规范、临时用电一闸多接、安全通道不通、基坑积水、临边围护不到位等。

质量方面：原材料检测不到位、部分厨房卫生间未做反梁、砌体质量差、预制构件钢筋锈蚀严重、梁底板底以及柱体多处露筋、构造柱钢筋偏位较大、施工洞口没有留设拉结筋，预制过梁搁置长度偏短、基础回填土没有分层压实等。如此等等，真的希望有关主管部门认真履职，增加巡查频率，加大处罚力度，确保好事办好。

（四）项目交付后的有关问题

项目建成交付了，不能算是大功告成。据项目现场检查以及相关市级农房办考核记录，绝大部分以出让方式供应土地的城镇社区项目，其基本建设程序是比较完善的。而以划拨方式供应土地的农村社区项目，基本建设程序执行得不是很好，为赶进度未批先建情况非常普遍，即使有的阶段似乎符合程序，细究后也是程序颠倒。农房改善项目需要使用上级财政补助资金，要经得住上级的考核和验收，同时，还要为下一步房地一体的农村不动产权确权登记工作做好准备，基本建设程序必须完善。因此项目建成交付后，首要工作就是要完善相关手续，及时按照省委省政府的要求，“健全农村基础设施和公共服务设施长效管护机制，落实管护主体、人员和经费，不断提高管护水平和标准，确保长效运行”。

三、相关建议

苏北地区农房改善工作已进展近一年半时间，各地各级责任主体在推进过程中也已摸索出了一套基本适用于自身的政策规范、体制机制、方法路径，作者就此进行梳理，提出以下建议，供参考。

（一）完善顶层设计

省级层面文件要允许地方的个性化创造，不宜定得太死，特别是对城镇社区项目的规划建设要加强引导，对已有文件应适时修订。苏北五市要认真吃透《省考核验收标准（农村社区）》、《江苏省苏北地区农房设计指引（2019版）》的精神，对当地已有政策文件要进行修订完善，符合上级相关要求。

各地应当理顺工作体制机制，依法依规落实项目规划建设责任主体，进一步明确县区和镇村之间的事权关系，相互配合、形成合力。比如政策制定、群众工作、土地征收、规划调整、方案设计、手续办理、工程招投标、项目管理、基层治理等各个阶段、环节的工作都要明确责任，形成上下联动，充分发挥各级政府、群众的积极性、主动性和创造性，共同做好农房改善工作。

（二）提升项目设计水平

从项目的规划选址和规划条件开始，相关职能部门应该认真研究，选址时，要考虑方便就业，将居住区向加工产业附近安排;要用个性化的要求去引导农房项目特色风貌塑造;各地要制定适用的农房改善项目方案设计招投标政策，选择高水平设计团队，提升方案设计品质，对犯规的规划设计单位要列入诚信记录;各地要严格履行重大决策程序，加强群众意见征询、专家审查、县区审查等工作，确保设计出群众满意的精品方案。

（三）选择有良心的施工企业

无论项目大小，工程质量不能忽视。在遍地开花的项目建设中，选择建安企业尤为重要，违法分包的，要用严厉措施予以打击。要让村民代表参与施工质量管理。

（四）加强督查检查

一是加强督查力量。各级政府都要强化督查检查环节，在专门隊伍中充实专业的技术人员开展督查工作。二是健全督查机制。围绕工作目标，进一步细化督查检查内容和方法，加强工作进度、方案设计、项目管理、手续办理等各个环节的督查检查，确保督查工作无遗漏，并定期通报。三是加大督查力度。对重点项目、问题项目定期查、跟踪查、反复查、不定期复查。对整改不到位的单位及个人，纪委监委可以问责。

四、结语

改善苏北五市农民群众住房条件工作是省委省政府贯彻落实中央乡村振兴战略的切入点之一，是提高江苏城镇化水平的重要手段，各地各部门不要只盯着补助资金、土地整理和指标的城乡挂钩问题，而是要脚踏实地去做好农房改善工作，要把好事做到民心深处，让农民群众从这一工作中得到满足感和幸福感。项目参建各方要自觉地依法依规进行项目的规划建设，要保质保量完成项目建设任务。

（作者单位：房守海，淮安市东方建筑设计有限公司;李森，原淮安市规划局;丁鹏，淮安市淮阴区城市资产经营有限公司）