城市工业用地改造更新研究回顾与展望

钱冲

摘要：随着我国城镇化进程加快，当前产业结构和土地利用结构双调整双优化要求不断提高，城市工业用地更新改造成为新时期推动城市高质量发展的重要载体，是解决老工业区功能衰败、改善城市环境、提高生活品质的根本所在。文章梳理了近年来国内城市工业用地改造更新研究动态，从背景、意义、方向、瓶颈、路径政策等方面进行了详尽研究，并对未来发展及研究提出了展望，以期待为我国城市工业用地改造更新带来有益的指导和帮助。

关键词：工业用地;改造更新;模式路径;研究展望

改革开放以来，经济的高速发展推动着我国的城市化和工业化进程，势头至今未衰。当前，中国特色社会主义进入新时代，城市进入高质量发展阶段，对经济发展方式有了新的要求，过去长期依赖的高耗能、高污染的工业发展方式已不适应新的要求，创新驱动和经济转型升级成为各地发展的主要基调。2013年12月，中央新型城镇化会议明确提出：提高城镇建设用地利用效率，盘活存量、优化结构、提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。随后，中央出台一系列相关政策，通过优化用地结构，满足城市发展空间的需要，而存量工业用地的更新改造是目前我国城市提高土地集约度、促进产业转型升级的重要途径。

一、工业用地更新改造意义和方向

目前我国大多数城市尤其是沿海的大城市，建设用地供给日趋紧张，因而优化城市用地结构，提高用地效率成为驱动城市发展的重要动力。胡映洁、吕斌（2016）认为工业用地是城市存量用地的重要组成部分之一，长期存在粗放利用、闲置浪费等问题，工业用地的更新改造是提升城市土地集约度、促进产业转型升级和改善城市环境的重要途径。杨帆（2016）认为，自2013年后，国家出台一系列政策稳定经济增长、优化产业结构，城市发展由扩张型向内生型转变，从优化土地利用模式着手推动经济增长模式转型，形成城市土地内部挖潜的倒逼机制。贺晓燕等（2016）认为老旧工业区的改造，一方面可以改善居住区的生活条件、配套服务设施、外部环境，另一方面可以延续城市的宝贵记忆。夏青等（2009）认为城市工业用地更新改造不仅可以带来城市功能再生，还可以起到对工业遗产保护的重要作用。

改革开放后，在市场经济的作用下，我国工业用地更新改造变得更加复杂，出现很多问题，造成土地闲置、利用率低等浪费问题，甚至阻碍城市的发展进步。目前，中国特色社会主义进入新时代，习总书记强调“推动高质量发展，创造高品质生活”，高质量发展就要破解城市发展遇到的瓶颈和问题，加快城市更新的步伐。潘斌、彭震伟（2018）从全球城市与服务经济、城市产业转型趋势和城市产业空间重组三个角度探讨了工业集聚区的空间演化机制和内部空间变化机制。唐燕等（2016）提出要解决工业用地更新改造的制度困境，建立弹性的用地性质管控机制，探索多元合作的更新模式。冯立、唐子来等（2013）运用新制度经济学的交易成本、产权和制度变迁理论，论证了土地产权制度对工业用地更新改造的影响，提出要推动土地产权制度改革，降低制度变迁的交易成本。郑德高、卢弘旻（2015）认为工业用地更新是城市更新的一种，对于城市更新政策的变迁受到经济学中均衡理论的制约，只有制定合理更新政策，才能真正保障规划理念的落实。

二、工业用地更新改造存在的问题

学界对于工业用地更新改造遇到的问题和瓶颈看法相对一致，主要从产权制度、宏观政策、用地管控、产业结构、文化特色等方面进行剖析。阳建强（2008）认为忽视对更新改造目标的科学定位、缺乏对工业遗产价值的认识、更新改造模式单一等是目前制约我国城市工业用地更新改造进展的主要原因。唐燕等（2016）认为城市工业用地更新改造侧重于空间功能的优化，涉及到土地用途的转变，但在目前土地产权制度和土地管控的约束下，阻碍了更新改造的进程。杨帆（2016）认为工业用地更新改造相关理论研究暂不能完全适应客观需要：一是没有理清国内外城市更新的差异，注重借鉴国际经验，对我国工业用地受土地财政和乡村工业影响的特殊国情缺少了解;二是忽视城乡一体化发展和城乡结构互动，片面的重视局部更新研究;三是缺少对工业用地的综合性评价，片面重视经济层面的评价。罗超（2016）认为我国老工业区改造存在重经济目标、重短期效果、忽视环境风险、忽视遗产保护等认知缺陷，法规制度不健全、土地市场机制不完善等制度缺陷，城市规划、土地修复、环境评估等技术缺陷。

三、工业用地更新改造的模式和路径

（一）工业用地更新改造的模式

通过对现有研究整理发现，我国城市工业用地更新模式主要有三种：一是重建模式，对城市中心老工业地区进行拆除并作合理的使用，用于发展商业和住宅;二是重整模式，对仍能适应城市整体功能需求，但出现衰退迹象的老工业地区进行重新整合，改善提升环境，综合发展多种业态;三是保护模式，主要针对工业遗产和城市中环境状况良好的工业地区，充分予以保护和维修，加强基础设施建设，防止衰退现象发生。张京祥等（2013）认为城市工业用地更新存在综合整治、功能改变和拆除重建等三种类型，三种更新类型对应不同的改造对象和方式，政府应在市场机制下审慎选择，有序开展更新改造工作。翟斌庆（2014）认为社会资本参與到城市更新过程中，可以完善政府主导模式，有助于我国城市的综合保护开发，促进城市的可持续发展与更新。刘伯英（2006）认为城市工业地段更新的类型有工业遗产与旅游相结合模式、建设城市主题公园模式、营造城市公共景观空间模式、商业开发模式等。目前，学界对工业用地更新改造模式的研究多集中一线城市的探索，总体来讲，我国工业用地更新改造还是以政府主导为主，但越来越多的社会群体自下而上的主动参与其中，政府也要继续完善政策、理顺机制，鼓励更多的社会资本参与其中。

（二）工业用地更新改造的路径

从宏观政策角度看，潘斌（2017）认为我国地方政府在工业用地更新改造中扮演着重要角色，应当在更新改造过程中加强对规划、组织、资金等方面的支持和服务，出台针对性的政策支持。陆军（2011）总结了我国低效工业用地回购收储、功能转换、自主改造和市场流转四种退出模式，提出要加强制度环境建设，实施差异性更新改造支持政策，提高城市土地集约化程度。总体来看，随着我国城市建设用地日趋紧张，各地也十分重视工业用地的更新改造，因地制宜，支持对存量土地的挖潜与改造。例如浙江探索试点差别化征收土地使用税，通过税收手段促进企业节约用地，以“亩产论英雄”倒逼企业盘活存量，提高土地使用效率。

从产业经济角度看，潘斌、彭震伟（2015）研究了产城融合给工业用地更新改造带来的新动力，提出置换融合、渗透融合、延伸融合等制造业与服务业融合形式，推动工业集聚区优化内部结构、实现闲置工业用地二次开发。吴元君（2018）通过“产业集群”假说论证，提出提高存量工业用地利用率的关键在于科学定位产业在区域产业体系中的地位与作用。蔡建明等（2012）研究和梳理了产业集群在城市建设中的作用和特点，指出要加强对产业集群在空间和经济联系的认识，解决城市空间无序扩张和经济发展动力不足等问题。在我国产业升级转型的背景下，解决工业用地更新改造所出现的问题是推动城市高质量发展的重要任务。

从动力机制角度看，罗超（2015）认为在我国产业转型升级背景下，城市工业用地更新改造的动力机制可归结为：一是产业结构升级促使城市工业用地结构优化;二是在市场驱动下，用地功能在转变;三是在技术进步下，落后产能不断淘汰，新兴技术产业更加集聚;四是城市大事件加快更新改造的步伐。翟斌庆、伍美琴（2009）总结了西方城市更新的经验，提出建立多方参与机制、探索自下而上的更新模式、完善城市更新相关的法律法规、政府的积极作为是实现城市更新目标的根本路径。在不同历史时期，工业用地的更新改造始终是经济发展的重要载体和动力，是促进城市可持续发展的重要因素。

从工业遗产保护角度看，刘伯英（2016）认为工业遗产是工业文化的物质表现，当前工业遗产的保护与利用模式主要有博物馆模式、景观公园改造模式和创意园区开发模式等。工业用地更新改造要在可持续发展理念指导下，把握城市发展大局，充分利用工业遗产的价值，实现工业资源的二次开发利用，促进城市经济、文化、环境、服务的全面发展进步。徐苏斌等（2015）认为在当前环境下，工业用地更新改造的政策很大程度上决定着工业遗产的命运，工业遗产保护与再利用涉及到多方的利益博弈，提出政府要在用地更新过程中，通过优化土地税收、增值收益分配等措施，鼓励社会资本参与其中，为工业遗产的开发与再利用带来持续活力。工业文化是人类文化的重要组成部分，影响着人们的思维模式、社会行为及价值取向，伴随着工业化的进程而衍生、积淀和升华，体现了工业进步和发展，要在更新改造过程中重视对工业遗产的保护和利用。

四、城市工业用地更新改造的研究动态评价及展望

国外成熟的城市更新理论为工业用地更新改造奠定了理论基础，较早的城市复兴实践亦可为我国的老工业区转型升级提供借鉴，但与我国工业用地更新改造的背景和经济基础大有不同，需要因城制宜、因产制宜，审慎借鉴。国内研究主要集中在大城市的实践，探讨更多侧重于宏观政策、产业发展、存量土地开发、规划管理等方面，并且以定性研究为主，但我国学界还没有形成关于城市工业用地更新改造的系统性、指导性理论。随着城市工业用地更新改造的不断发展及研究的深入，学界可综合运用定量分析方法，做好用地更新的动态评价研究，不断总结探索方法和理论，推动用地更新研究的蓬勃发展。期待学界更好的为我国城市工业用地更新改造进行指导和帮助，期待我国城市实现高质量发展，期待我国人民过上高品质生活。

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*基金項目：2019年杭州市软科学研究项目“杭州城市工业用地亩产效益评价研究”（20190834M31-2）。

（作者单位：杭州师范大学）