基层法院构建民事专业合议庭的背景、样本与反思

杨 艺 红

(河南科技大学 法学院，河南 洛阳471023)

为建立符合司法规律的审判权运行模式，优化资源配置，2013年，最高人民法院发布了《审判权运行机制改革试点方案》，“科学设置审判组织”成为具体目标之一(1)就最高人民法院颁布的五个“五年改革纲要”中，审判权力配置与运行贯穿始终，其中，“四五改革纲要”更是作出详尽规定。。作为行使审判权的组织形式，相对于独任庭，合议庭运作涵盖审前准备、开庭审理直至裁判作出全部诉讼环节。在适用范围上，除简易程序外，民事一审、二审、再审案件均应组成合议庭，立法和相关司法解释对其也有更为系统、详细的规定(2)目前，针对合议庭已形成《人民法院组织法》《民事诉讼法》《民事诉讼法司法解释》以及最高人民法院《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》(2010年)、《关于完善院长、副院长、庭长、副庭长参加合议庭审理案件制度的若干意见》(2007年)、《关于人民法院合议庭工作的若干规定》(2002年)等体系化规定。。近年来，尽管“繁简分流”推进、简易程序完善、小额诉讼确立、独任制适用范围扩大对合议庭在案件审理中的“权重”产生了一定影响，但其基础性审判组织地位从未改变(3)最高人民法院《审判权运行机制改革试点方案》确定在上海市第二中级人民法院、重庆市第四中级人民法院等开展试点，试点法院属于中级人民法院，包括本院及其所辖范围指定基层法院。。最高人民法院在相关“试点”中也形成了“河南主审法官”“大连中院1411”“青岛中院即时合议、诉辩式合议”“深圳福田法院审判团队”“佛山中院审判长负责制”“东莞中院独立合议庭”等模式(4)民事审判方式改革发端于20世纪90年代“对抗制”理念引入下以“一步到庭”为代表的基层、中级人民法院“个性化”探索。期间，以公开审判为中心的合议庭庭审功能被不断强化。鉴于1991年民事诉讼法对原有计划经济下民事审判模式的大幅变革，为确保改革进程稳定，1996年7月，最高人民法院召开了第一次全国审判方式改革工作会议。之后，1998年6月，《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》颁布，形成了相对统一改革方案。。期间，专业化尝试成为亮点，并引发了人们对合议庭如何改革的思考。

一、基层法院构建民事专业合议庭的背景

(一)司法改革顶层设计的推动

20世纪90年代，经济发展带来了社会纠纷的持续增长，随之引发了公众对司法需求的激增。期间，《民事诉讼法》《人民法院组织法》以及一系列司法解释相继出台，以民事审判方式改革为主导的“试点”在全国推开(5)从另一角度，合议庭适用“权重”的下降也说明“案多人少”“资源失衡”“审案效率不高”等问题已使基层法院原有的合议庭模式无法适应民事诉讼发展新变化，并在一定程度转化为自我革新的内在动因。。受限于当时的司法管理体制，面对诉讼压力，期望通过扩大编制、增加人员的思路客观上无法成行。在不得已情况下，创新审判组织模式、提高办案数量成为稳妥、务实的路径选择。法院依据“大专业”划分，先后设立独立经济审判庭和民商事审判庭。1999年，“一五改革纲要”提出要强化合议庭和法官职责，推行审判长和独任审判员选任制，以充分发挥审判长和独任审判员在庭审中的指挥协调作用，但未对专业合议庭建设表示支持。2005年，“二五改革纲要”明确建立法官依法独立判案责任制，强化合议庭和独任法官审判职责。院长、副院长、庭长、副庭长参加合议分庭审理案件，逐步实现合议庭、独任法官负责制。自此，专业化合议庭有了可依托的依据。2009年，“三五改革纲要”要求进一步加强合议庭和主审法官职责。2014年，“四五改革纲要”首次强调加强专业合议庭建设基础。2019年，“五五改革纲要”重申强化合议庭法定审判组织地位，全面加强基层人民法院审判团队建设。可以看出，作为基本审判组织形式，合议庭不仅始终居于牵一发而动全身的“枢纽”地位，而且与司法责任制以及法官员额制的建立、完善、推进密不可分。不但如此，从审判方式改革到全面深化司法机制改革的数十年间，合议庭持续成为“焦点”，充分说明既有合议庭结构已经不适应诉讼变革的趋势和社会的现实需求。

作为正规化、专业化、职业化建设的三大任务之一，法官专业化建设贯穿民事司法改革始终，且最能体现其职业特征。1995年，《法官法》的颁布拉开了法官专业化序幕。其后，《法官法》于2001年、2019年进行了两次修订，对法官任职标准、工作年限、职前培训、考核方式与内容等作了更为细化的规定，从而固化了这一职业的专业属性。此外，最高人民法院“全国审判业务专家制度”的推进以及《全国法院人才队伍建设规划纲要(2010—2020)》(2011)(6)该《规划纲要》提出培养审判业务专家200名、专家型法官2000名。、《新形势下进一步加强人民法院队伍建设若干意见》(2013)(7)该《意见》提出至2018年，要培养3000名审判业务专家、专家型法官。的实施与基层人民法院构建专业合议庭内在需求形成“契合”，在彼此促进中转化为强烈的内在驱动。

就合议庭在民事司法改革中的制度定位而言，一是于顶层设计，着力资源优化配置，建立符合司法规律审判权运行机制，依靠强化办案责任提高司法公信，树立司法权威，通过“还权于庭”提升案件参与度，提高独立性，并期待实现“充实一线力量”“统一裁判尺度”“实现规模效应”“提高审案质效”“推进扁平化管理”效果。二是，案件审理要求体现法官素养、社会智识、生活经验的综合作用，尤其是需要司法技术对法律关系、争议焦点、事实认定、法律适用以论证、判断。由此，在寻求案件数量激增、类型日益多元背景下如何提升司法效能路径时，对同类纠纷实施专门化审理，乃至提升诉讼整体机制成为一种尝试(8)近年来，“家事案件”等类型化审理已反映出民事审判今后某种新的发展趋势。。

(二)法院面对自身问题的务实选择

1.缓解案多人少的矛盾

在我国，有限司法资源与日益扩张解纷需求之间的矛盾，伴随案件数量增长、类型多元将在较长时间难以有效缓解。而原有案件分配制度和“流水线”审理方式引发的个案庭审时间相对压缩下，如何在诉讼效率与审案质量间获得平衡愈发凸显，并导致庭审运行“粗放化”。而反观司法改革对审判为中心不断强化的目的，一方面是希望通过塑造遵循司法规律庭审程序，实现实体公正；另一方面期待借力强化庭审功能，使其切实发挥在事实查明、证据认定、诉权保护、公正裁判中的决定作用。这意味着今后案件审理的规范性、程序性将更为严格，并与审限一起对庭审质效提出更为严苛的“约束性”要求(9)本文样本法院通过制定《案件质量等级评定标准》和《案件效率等级评定标准》将案件审理划分为五个等级，针对庭前准备、庭审程序、庭审能力和庭审礼仪等设置详细评查项目与评分标准，将信息制度化反馈相关合议庭和法官，并限期整改。，这也在有形、无形中与设想的专业合议庭组成形式、运作特点以及预期达到“审案效果”不谋而合。

2.提升审案质效

面对民事纠纷类型多样化、更新化凸显趋势，如何快速、高效审理案件，并实现可能“规模效应”是基层人民法院改革举措设计和推进的重要考量。鉴于员额制下法官人数下降且固定，无法在既有制度内寻求额外补充资源。对此，提高审案效率的着眼点自然聚焦至内部挖潜，即创新审判机制和变革审判模式，而审判组织优化又成为前提。实践中，改革思路之一就是受理案件推行分类归口，人员配置采取专业组建，诉讼模式实施类型审理，目的旨在充分发挥司法技术最大效用，形成对某一类、某几类案件审理流程、举证特征、抗辩特点、事实认定与法律适用的稳定把控与操作，通过实现个案质效最优，拓展更多空间，推动诉讼机制整体效能提升。此外，保障程序权利下，以专业化事实分析、判断，精准法律适用，裁判结果翔实解析，促成当事人息诉服判，减少信访、判后答疑等继发性成本。同时，以合议庭形态合理架构、庭审规范运作和裁判统一适用促进司法责任制等其他改革措施落实。

3.统一裁判尺度

当下，司法在广度和深度两个层面不断介入社会生活。实践中，“同案不同判”往往引发当事人对裁判的不满，由此引发的上诉率、再审率攀升直接影响案件审理法律效果和社会效果，乃至司法公信力。尽管这一现象背后存在立法滞后、法律适用理解差异等众多原因，但法官裁判能力的“薄弱”是不可忽视的因素。作为对当事人诉讼权利保障最为充分的审判组织形式，合议庭在解决这一问题中承担着“标杆”作用。对此，两个条件必须具备：一是高素质法官。“和任何其他人一样，一位法官也是由有限知识和能力组成的一个选择有机体。”[1]110特别是在没有院长、庭长层层审核的员额制下，复杂且技术性要求较高裁判规则使承办法官、合议庭之间司法能力差异在事实认定、适用法律中时常凸显，需要通过制度设计以实现思维路径、职业素养和裁判方法一定层面的“同质化”加以解决，在对类似甚或潜在案件形成具有说服效力、预测效能先例或规则中转换为经验方法和标准“示范效应”，并以此促进法官经验积累，思维能力、逻辑判断能力、综合分析能力层级提高。二是典型案例指引。司法面对的是具体个案，“法院内部对于某些案件的裁判, 各主体之间常常有不同的看法和主张, 即便是共同经历案件审理全过程的合议庭成员, 也会有重大分歧”[2]。鉴于立法无法消弭期间个性，即便是内容详尽的司法解释、指导性文件也不能做到“对号入座”。如何解决不同合议庭、法官在法律解释、漏洞补充、法律拟制、法律推理等司法技术运用中的冲突，实现制度约束下裁判尺度规范与统一，将具有类似案情、规律证据种类、重复法律适用特征案件进行类型化审理成为制度层面的考量。

4.优化队伍素质

培养高素质法官既是我国司法改革目标，又为审判实践所急需。早在2002年，最高人民法院就颁布了《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》，提出大力加强法官职业化建设。2005年，法官职业化建设由局部突破进入全面推进阶段。近些年，最高人民法院更是陆续推出诸多政策、文件对其着力深化。伴随以法官为主体、审判为核心人民法院工作机制的不断完善，特别是司法责任制、员额制建立，合议庭中法官“主角”作用愈发固化，对专业要求不断提升更成为衡量职业化建设成效重要指标，并直接关涉上述改革举措的实施效果。作为体系性布局，法官专业化既需长时间、多层面、系统化培养，也离不开制度合理引导，平台充分搭建。从基层法院视角，构建专业合议庭，在人力资源层面有利于人才聚集，充分发挥特长，提升审案质效；在业务能力层面，可以使法官拥有相对充裕且集中的办案时间，通过总结审案规律和特点，归纳审判经验，提出符合司法规律且适合自身应用的方案、方式、方法。在队伍建设层面，有利于法官司法素养深层积淀和审判技巧提炼，促进专家型、知识型业务骨干培养。

5.降低转型成本

尽管制度设计可以促进审判权运行机制良性变革，但制度构建本身依旧需要成本，从建立到完全起作用还要付出新的成本。因此，针对合议庭改革，基层人民法院往往根据辖区经济发展、案件审理需求，在目标实现过程中保持既有组织结构整体稳定，尽量减少对审判体系冲击。同时，充分考虑成本因素，以期实现可操作。归结到一点，就是实现对既有人力、物力资源的充分利用。这就形成大多数法院专业合议庭形态结构、人员配置多依托原有审判庭设置。对审判长、合议庭组成人员的选任也着眼对某一类或几类案件审判经验，审案质效，尤其是个人专业特长、职业年限、庭审能力、裁判文书制作水平等长期考核结果的充分考量。

二、基层法院民事专业合议庭的样本分析

样本法院辖区位于H省L市经济发展中心区，多改制转型国企、商业中心、医疗机构、科研院所、城中村、复转军人，新类型、专业性、疑难、复杂案件较多，在一定时期类型化特征较为凸显(10)2015年，样本院受理案件中涉及民间借贷、企业融资和房地产纠纷明显增多。当年审结金融案件367件，同比上升160%；审结民间借贷案件658件，同比上升117%；审结房地产案件172件，同比上升200%。。近年，又恰处人员新老交替，“三多三少”、案件质效不高等问题突出(11)“三多三少”，即“管理人员多，办案法官少”“万能法官多，专业法官少”“老少法官多，中坚法官少”。。2014年，作为最高人民法院“审判权运行机制试点”，围绕专业合议庭出台了《审判权运行机制改革实施细则》等文件。

(一)组织构架、职权配置与实施效果

整体构架上，该院推行“1个合议庭即为1个审判庭”模式，全院共组建22个合议庭，由院长、副院长、审委会委员、庭长、副庭长、优秀资深法官分别担任审判长(12)制度层面，2005年最高人民法院下发的《关于增强司法能力、提高司法水平的若干意见》就要求建立和落实院、庭长办案制度，确定院、庭长每年参加合议庭办案数量指标，并列入岗位目标考核。。第1合议庭由院长、2名副院长组成，院长担任审判长，设审判长助理1名(审委会委员，40周岁以下)。审理新类型案件，重大、疑难、复杂案件，院长决定审理的案件。第2至第4合议庭，分别由3名审委会委员组成，设审判长助理1名(法官，35周岁以下)(13)第1至第4合议庭审判长助理的职责是协助完成庭前交换证据、委托鉴定、参与调解、文书草拟等庭前准备及庭后相关工作。。审理部分再审和部分发回重审刑事、民事、行政案件，重大、疑难、复杂刑事、民事、行政案件，院长指定审理的刑事、民事、行政案件以及涉及国家赔偿案件。第5至第22合议庭。按照“1+2+3”模式，即1名审判长，1名法官，1名人民陪审员组成合议庭，设审判长助理1名、审判辅助人员2名(14)样本法院所在省的其他试点基层法院多采用“1+X+X”合议庭模式，即1名主审法官加若干法官、法官助理、书记员。。运作实施分类归口，专业审理，其中民事案件涵盖交通事故、金融、房地产、物业、劳动者权益、婚姻家庭、妇女儿童保护、小额速裁等。此外，对于没有划入专业类型的民事案件，按照各合议庭审理案件总量平衡原则由立案庭分配。对具有重大社会影响的疑难、复杂案件，由3至7名审委会委员随机组成合议庭。

该院“1+2+3”专业合议庭运作模式核心是贯彻审判长负责制，即通过职权设置体现审判长对整个审判活动的责任。具体为：审判长负责接受案件任务，完成合议庭审判工作；严格按照审判流程管理节点规定有序开展案件审理；主持庭审活动和案件评议；签署合议庭裁判文书；对审理中发现的重大疑难复杂案件或问题决定是否提请副院长、庭长召集审判长联席会或者提交审判委员会讨论决定；及时总结审判经验、发现并上报典型案例等。合议庭其他成员职责为：开庭前阅读案件材料，参加庭审，按照庭审分工履行职责；参加合议庭评议并提出案件处理意见；共同签署参与审理案件裁判文书。审判辅助人员职责包括按照审判长、承办法官安排，负责完成案件审理的事务性与辅助性工作。可以看出，这一配置模式的目的，在于明确审判长在合议庭中的地位，使其实质性承担起业务工作。运作成效上，以2015年为例，一是通过出台《院长合议庭办理案件工作方案》，实现院长、副院长、审委会委员办案常态化，使审判资源回归一线，缓解审案压力(15)2015年，样本法院由院长、副院长组成合议庭审结案件356件，其中调解279件、当庭宣判36件。；二是经金融、房地产、物业、交通事故等专业合议庭审理案件的服判息诉率达到95%，一定程度减少了“同案不同判”现象；三是“1个合议庭即1个审判庭”模式打破了原有庭室结构，强化了办案责任，促进了扁平化管理。根据统计，2015至2018年，全院受理案件分别为9819件、9742件、15049件、11225件，审、执结案件分别为8304件、7624件、13651件、10361件，人均结案分别为134件、227件、359件、273件(16)数据包含民事、刑事和行政案件。。从以上数据看，专业合议庭的推行确实取得了一定成效。

(二)样本法院模式特点解析

1.分类遵循《案由规定》

一般理解，专业合议庭的特征是针对类型案件的专门审理。但鉴于最高人民法院对其缺乏统一标准，也没有更为具体的指导性文件。样本法院对交通事故、金融、房地产、物业、劳动者权益、婚姻家庭、妇女儿童保护等案件划分标准主要依据最高人民法院的《案由规定》，立案阶段由立案庭负责统一审查，按照专业分工和总量平衡分配至各合议庭，之后，由庭长根据案件繁简以及法官业务特长、承办案件量实施二次分配。

最高人民法院的《案由规定》颁布、更新是依据原有《民法总则》《物权法》《合同法》《侵权责任法》《民事诉讼法》等法律修订、完善，注重与民事审判实际结合。作为一般意义类型划分，特别是操作层面，简单明了，快捷有效。但将其直接适用到目的性很强的专业合议庭，却易于忽略对审案质效和诉讼效率有重大影响的难易程度区分这一环节。毕竟司法实践中，具备专业外观，但实际案情并不复杂，审理难度不大的纠纷依旧存在，此类案件由原有综合合议庭审理即可，如果“一刀切”交由专业合议庭，既无法实现对案件性质的精准识别，又不能达到司法资源的有效运用。此外，应注意的是，最高人民法院“四五纲要”中关于全面深化人民法院改革主要任务第18条规定：在加强专业化合议庭建设基础上，实行随机分案为主、指定分案为辅的案件分配制度。实际上，已经给案件区别化提供了一定依据。总之，专业合议庭审理案件的分配不应简单依据案由，其机制内涵应包括对案件性质和繁简一定的预先判断。

2.注重人员专业组合

基层法院实施员额制后，客观上造成具备办案资格法官数量下降，面对新一轮司法改革对庭审的强化以及立案登记引发案件数量激增等问题，样本法院推行审判业务岗位配备员额法官，审判管理、研究室少量配备法官员额，行政综合部门不配备法官员额。专业合议庭组建中，一是将审判力量全力向一线倾斜。院长、副院长、审委会委员全部编入合议庭，以此增加审案人员。二是强调知识结构。在原有合议庭框架基础上，采取“考试+考核”方式实施人员筛选，注重专业素质、办案能力、从业时间以及政治素养、廉洁自律、职业操守，对入选年龄要求为28周岁。三是注重履职经历。即司法经验、审案技能，特别是对复杂社会纠纷作出客观、准确性定性与分析的能力。其专业合议庭主审法官，大多为40周岁以上(17)截至2019年4月，样本法院在编人员106人，其中35—50周岁44人、51周岁以上24人。。四是注重审案质效。该院根据划分为五等级的《案件质量等级评定标准》《案件效率等级评定标准》以及附随案卷《案件质效跟踪监督卡》《廉洁办案跟踪监督卡》对合议庭组成人员办案质量、效果以综合衡量。五是注重辅助人员配备。该院在确定首批38名入额法官同时，公开招聘110名司法辅助人员，使法官、法官助理、书记员的配比达到1∶1∶1以上。

但应注意到，首先，样本法院法官数量与专业合议庭预期之需仍存在较大差距，所谓人员专业特长也是依据对某类或某几类案件长期审理经验作出的判断。因此，专业合议庭布局乃至构建模式和设置形态依旧受限于既有人员。其次，专业合议庭审判理念和运作模式要求法官实质参与庭审，但实践中“形合实独”，特别是行政领导“挂名办案”依然存在，而合议庭组成法官、陪审员庭审参与度不足也同样影响审判功能发挥。其三，在传统“审、书”搭配向“审、助、书”转型中，法官助理职责定位和运行方式如何在该模式下形成合力，仍需在制度层面加以解决。

3.组织形态趋于固化

样本法院通过稳定组织形态和人员组合，即推行1个合议庭即为1个审判庭模式，将类型案件归口，由对应专业合议庭审理。对此，一方面通过组织、人员固定，塑造稳定结构，使法官有相对集中的时间和精力从事案件审理，总结司法经验，形成类型化案件在事实认定、法律适用、裁判准则上的统一；另一方面也是希望借助专业合议庭，培养专家型法官。

不可否认，对案件类型化、集中化审理确有实际效用，但就基层法院在我国审判体系中层级设置和功能预设而言，这种固定并未充分体现立法所赋予其的司法定位以及在纠纷解决中应担当的角色。即面对一审多样繁杂案件，一味追求合议庭设置固定化不利于队伍整体建设和基层法官司法能力、综合素养的积累与形成，一定程度上也有违新一轮司法改革对法官晋级通道“层级设计、逐步晋升”的目标期待(18)2019年新修订的《法官法》对员额法官的总量控制和动态管理、任职、遴选、基层履历以进一步明确，这反映出我国法官培养模式和晋升通道设计的制度趋向。。

(三)样本法院的运作困境与后续转型

1.运作困境

一是专业合议庭与基层法院审案特点存在一定程度“错位”。专业化合议庭运作要求法官专司某一或某几类案件审理,熟知相关法律规定,准确把握审案规律,娴熟掌控庭审程序，准确进行事实认定和法律适用，并形成有别于其他案件的思维方式与审理方法,于解决案件“难点”中形成一定权威和示范效应。这使得专业合议庭法官更多专注于“点”，而不是“面”，这恰与基层法院审级定位和受案特点形成反差。在中国语境下的基层法院，仅熟知某一领域而对其他领域法律所知甚少，或在专业知识外缺乏社会、生活经验，乃至所在地风俗人情的了解都无法成为一名合格法官。从这一角度,全能型法官实际作用要优于专家型法官，前者更为“接地气”(19)这一点在与样本法院所在地中级人民法院法官访谈中也得到印证，其同样认为基层法院应当培养“全科大夫型”法官，而不是专业型法官。。

二是工作负荷失衡。专业化合议庭的设立是基于对受理案件的分类，一旦分类，就形成专属审理，这使得分案机制变得尤为重要。在样本法院，采取的是“各合议庭审判长根据案件繁简情况和办案法官的业务特长、案件多少，对案件进行分配”模式。由于始终缺乏精细化测算和规范化规则设置，各专业合议庭以及庭内各法官之间工作量差异颇大。这一方面不利于充分利用既有审判资源，另一方面也增加了法官心理负担，甚或负面情绪，如出现无人愿意审理家事案件现象。此外，鉴于“司法权行政化、工具化的传统使命不可避免将长期延续”[3]，尽管院、庭长编入合议庭，仍存在认识、理解不到位，而繁杂行政管理以及其他非审判事务使其在时间和精力上根本无法充分投入案件审理，加之审案指标“弹性”设置，其工作量无法进行实质性考核，“形式意义”依旧大于“实质意义”。

三是案件繁简识别机制难以建立。由于涉及案件实体判断，始终无法形成可供立案阶段对案件难易程度以准确预判的可操作性规则与标准。鉴于基层法院法官能力所限，苛求其准确判断确实勉为其难，加之司法责任刚性约束，也缺乏进行精准判断的内在动力。

四是法官素质跟不上设计预期。出现因人员不足，甚或法官知识储备与专业合议庭要求存在差距，进而导致个别专业合议庭无法组建的情况。此外，尽管保障制度涉及专业法官职业培养，但规划路径并不明确和清晰，未实现与审判业务专家培养推进的实质衔接。

2.后续转型

2015年9月，最高人民法院印发了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，作为落实司法责任制的重要组织形式以及新的审判权力运行机制，审判团队建设试点正式启动，并逐步推广至全国。2017年，样本法院在保持原核定编制和领导职数基础上，结合员额制，依照“精简效能、服务审判、扁平化管理、统筹推进”原则制定了《内设机构职能整合及审判权、执行权运行机制改革实施方案(试行)》，建立起“刑事审判业务部”“民事审判业务部”“综合审判业务部”“少年家事审判业务部”“执行警务工作部”“审判服务保障部”“审判管理局”的“六部一局”格局。其中，“民事审判业务部”由原民事审判一庭、民事审判二庭、民事审判三庭(部分)、环境资源庭整合，下设4个审判团队，配置14名员额法官，每名员额法官配备1名法官助理和1名书记员。

运行上，基于既有庭室构架，依托审判团队，通过明确合议庭内外部关系，案件任务量和难易程度采取审判长负责制和员额法官负责制。前者适用普通程序，推行“审判长+员额法官(1-2名)/人民陪审员(1-2名)+法官助理(1-2名)+书记员”模式，审判长由院、庭长或资深法官担任，并负责日常管理；后者适用简易程序，案件独任审判。

三、基层法院构建民事专业合议庭的反思

(一)遵循“因院制宜”原则

“一个富有活力的制度应该包含一种节俭使用诉讼资源的机制，以保证所利用的诉讼程序与特定案件需要相符合。”[4]475就审判功能而言，基层法院构建专门合议庭，既受制于方向选择，又存在路径依赖以及足够审判资源、辖区纠纷数量、案件多元性与可集中度等制度环境与客观因素制约。目前，立法和最高人民法院制定各种规则还“未能为法院内部的审判运行提供系统而明确的规范性依据”[2]。鉴于我国基层法院众多，分布广泛，且各地经济发展不均衡，区域特点各异，人员结构差异性突出。同时，就案件审理权重而言，基层法院本身承担80%一审案件，而社会快速转型、生活不断更新决定了其受理案件复杂性始终是常态。如果仅从解决审案压力、提高诉讼效率出发，不对自身情况以客观审视和条件分析，“一刀切”进行案件类型划分，必将脱离实际，造成既有资源低效配置乃至诉讼机制整体运作机能下降。对此，应认识到并不是所有基层法院都需设置专业合议庭，贯彻“因院制宜”更为契合。具体而言，在经济发达，人口集中地区，对于纠纷量大、员额法官多、专业案件比例高“大基层院”，可根据纠纷类型、人员结构组建专业合议庭，实施集中审理。但同时，应体现精细测算、规范设计与自身审判能力相匹配的数量设置，避免自由度过宽而出现任意设置，乃至不合理设置。在经济发展水平低地区，对于纠纷数量少、案件类型碎片化、简单案件多、专业性不强、员额法官少的“小基层院”，应坚持成熟一个建立一个，实施“综合合议庭+专业合议庭”模式，甚或继续保留原有综合合议庭，适时组合调配，以充分适应自身条件，有效利用既有资源。

此外，就队伍建设视角，基层法院仍应以培养法官综合能力为第一要务，不宜过早实施类型化。司法经验积累和沉淀乃至审案技巧形成，需经历一定时期对各类案件的审判实践。期间，法官也能够发现自己兴趣所在或者专研领域。这一点，在新一轮司法改革中实施法官逐级遴选，初任法官由高级人民法院统一招录，一律在基层法院任职，上级人民法院法官一般从下一级人民法院优秀法官中遴选的制度趋向中得以体现。这既为基层法官提供了符合司法规律的晋升通道，又能保证上级法院法官可以具备较丰富审判经验和较强司法能力，而这一点对今后大量承接专业能力、社会阅历尚浅大学毕业生的基层法院更具现实意义。

(二)具备成熟客观条件

1.案件数量、集中度和可分类

针对纠纷进行合理、有效类型划分是构建专业合议庭的基础。这一方面取决于辖区经济发展应具一定水平和层次，涵盖企业多、商事集中、交易频繁以及有相当规模人口等客观要素。因为就审判规律而言，这些因素往往与民事纠纷发生频率、规模、繁简直接关联，成为可以实施类型划分的前提条件。另一方面，专业合议庭设置结构和数量很大程度取决于纠纷的可集中度，并应体现一定时期的稳定性和规律性。也即如果纠纷呈“碎片化”分布而无法形成集中效应，就会导致专业合议庭设置的必要性和实施规模审理的合理性缺失。第三，在具备数量基础和集中度前提下，按照法律关系、案由等可以对受理案件进行准确类型区分，这是在结构上配置相对固定人员以及后续审理归类案件的依据。而上述均需要基层法院对辖区受理案件规律性和变化态势有着较为准确评测和预判。

2.充足司法资源支撑

尽管我国法官队伍正规化、专业化、职业化建设不断推进，以“国家统一法律职业资格考试”为准入资格、任职条件日渐规范和严格，逐步完善遴选程序也可以确保具备较好专业知识人员进入法院，但就区域分布而言，沿海与内陆，经济发达地区与不发达地区、城乡之间基层法院法官素质、审案能力、裁判水平以及年龄结构仍存差距。相比综合合议庭，专业合议庭对专业知识和审判经验有着更为严格的要求，是否拥有足够适合法官成为基层法院设置专业合议庭的基础，并在一定程度决定着合议庭的组成形态、规范化审理的展开以及预期效果的取得。这就要求在员额制背景下，专业合议庭人员配置与辖区受案总量相适应，法官素质体现对案件法律关系准确识别、分析、定性，庭审阶段对证据规则、事实认定、法律适用、裁判标准精准把握和运用，结案后对类型案件审理特点、规律的有效总结。

此外，司法辅助人员的数量和素质也是专业合议庭顺利运作支撑因素。如果无法获得这一支撑，将导致法官依旧纠缠于非审判事务，无法专注庭审、裁判，进而影响作为设置专业合议庭预期的提高运作效率和推进审案质效目标实现(20)在样本法院，审判辅助人员配置越充分，能力越强，合议庭审判效率就越高。。

3.案件识别机制与分案机制设置

设置专业合议庭的目的在于提高审案效率，达到规模处理，统一裁判标准，其实现必须建立有效案件识别与分案机制。案件识别作用在于把关源头，一是对纠纷性质和法律关系作出判断，以决定是否可以归类于专业合议庭。这需要注意与辖区案件特点相结合，使之既符合实际需求，又体现一定包容性。二是通过对案件起诉状、答辩状、提交证据的了解，对案件难易、影响范围以及繁简进行预测性识别。鉴于这一环节涉及案件实体审查和判断，操作难度大。为实现该目标，在配置丰富审判经验有能力作出预判的法官外，还需制定可具操作识别的规则。毕竟“法律的生命从来不是逻辑，而是经验”[5]169。但该项工作目前还是难题。

“法院如何分配案件给法官办理，并非简单的司法行政事务，而是重要的司法管理行为，因为它关系程序公正及实体公正，同时影响司法公信力。”[6]1案件分配机制是在确认案件适合专业审理的基础上，由对应专业合议庭进行再分配，目的在于做好与后续审理程序衔接。在考量人员专业背景、审案经验、庭审能力以及收案量、结案量、未结案量、司法辅助人员配置后，应遵循“以案定额”“量才办案”，实行“随机分配为主，指定分案为辅”原则。同时，为防止工作“负荷”失衡以及可能的“主观分案”“选择分案”，面对因案件分配引发的推诿扯皮，也应建立争议处理机制。

(三)拥有完备团队支撑

相对传统民庭的大专业划分，专业合议庭设置应体现精细化分工。按照“配置-组织-运行”原则，基层法院应组建若干与类型案件对应的审判团队。具体而言，审判团队是在合议制下，以案件审理为目标，以员额法官为主体，均衡配置审判辅助人员的常设性审判人员组成单元。其以法官为中心，遵循专业分类和权责明晰，充分考虑成员业务能力、知识素养、年龄结构、审案特长等因素，通过法官、法官助理、书记员三者间相对稳定配置，内设审判庭。其具有独立性，不实施科层管理，不是法定审判组织，不是审判权行使主体，不承担审判责任。其只有在被赋予合议庭“外观”、与具体案件审理结合的情形下方具有审判职能。

审判团队组建可以整合已有庭室、人员，结合辖区一定时期案件审理规律，灵活设立。团队中法官固定，即每个审判团队固定配备若干具有一类或几类专业案件审理特长法官，运作可采“1+1+1”“1+N+N”“3+N+N”“X+N+N”“固定合议庭+固定审判长”等模式(21)相关模式，在最高人民法院巡回法庭以及北京、广东、福建、浙江、福建、江苏等地中级、基层法院均有实施。。为消解法官参与审理不确定性，可制定“人案匹配”规则，由团队内法官依次组成合议庭，承办法官随案担任审判长，以杜绝“挂名办案”“选择办案”“象征性办案”等现象。此外，司法辅助人员同样遵循“因院制宜”。一是集约辅助，即作为整体，统一从事审判辅助工作，根据个案与合议庭协调搭配。二是固定辅助。即基于案件分类，特别是法官特长，固定配置司法辅助人员，在一定时期保持相对稳定。管理方式上，审判团队实行司法事务与审判事务相分离，由审判团队负责人协调分案、团队日常管理事务。一旦组成合议庭进入案件审理，则实施合议庭负责制。

(四)塑造灵活调整机制

专业合议庭设置应充分考虑辖区受案特点，结构上体现针对性、灵活性、预见性。具体而言，一方面在保持整体稳定基础上，根据一定时期(如3至5年)案件数量、工作负荷、审判特点以及针对某些类型案件趋势预测，适时进行结构调整。对于数量减少类案件，可撤销或合并对应专业合议庭，对于一段时期增长较快，适合类型化审理的案件，及时设置新的专业合议庭。另一方面，根据业务能力、专业特长、职业经历、结案数量、审案质效，对专业合议庭组成人员适时调整。这既凸显基层法院在提升法官综合素养，强化审案能力，积累裁判经验方面的作用，又可以针对情势变化，灵活调配，实现既有资源最佳配置，司法效用最大限度发挥。此外，为消解专业合议庭可能出现的裁判方法趋同下视野局限以及长期审理同类型案件导致的思维僵化，合议庭之间应定期进行沟通和交流，以促进法官能力持续提升以及人才发现、培养和流动。