习近平关于加强对“一把手”监督的重要论述

刘灵光，周伊辰

（右江民族医学院，广西 百色 533000）

关于加强对“一把手”的监督，习近平曾多次作出过重要论述。这些重要论述，为增强“一把手”监督质效、破解“一把手”监督难题，提供了明确方向和根本遵循。我们要深刻理解和把握，用以指导“一把手”监督的具体实践，切实提升新时代党内监督的质量和水平，大力推动全面从严治党向纵深发展。

一、加强对“一把手”监督的重要性

习近平指出：“要加强对一把手的监督”“保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私。”[1]只有切实加强对“一把手”的监督，才能保证位高权重的“一把手”正确行使职权，做到不擅权不谋私。

（一）“一把手”是贯彻党和国家路线方针政策的第一责任人

习近平指出：“‘一把手’是党政领导集体的‘班长’，是一个地方和部门贯彻中央大政方针、省委省政府重大决策的第一责任人。”[2]政治路线确定之后，干部就是决定的因素。干部队伍中的“一把手”，是贯彻执行党和国家路线方针政策和各级党委政府重大决策部署的第一责任人，在治国理政、行使公权力的过程中更是起着举足轻重的作用。党中央的重大决策部署能不能在一个地方、部门和单位得到有效贯彻落实，这个地方、部门和单位的“一把手”负有重大责任。

（二）“一把手”处于发挥各级领导班子整体功能的主导地位

习近平指出：“一把手是关键。一把手以身作则并有力推动班子切实贯彻中央精神很重要。”[3]“一把手”是领导集体的“班长”，负有推动班子履职尽责的重要职责，肩负着统帅全局的责任，处于发挥领导班子整体功能的主导地位。与普通群众、党员和一般领导干部相比，“一把手”的岗位更重要、责任更重大，主导着领导班子整体功能的发挥，带领一个单位甚至一个地方行使国家权力，维护着一个单位或者一个地方的稳定、团结，主导着这个单位或者这个地方的发展以及未来走向。

（三）“一把手”对地区和部门单位的政治生态有着重要影响

“一把手”的素质和形象，对一个地区、部门和单位的政治生态有着重要的影响。一个地区、一个部门、一个单位，其政治生态好不好，领导干部起到十分关键的作用，而“一把手”更是起到极为关键的作用。

“一把手”品高行端具有重要示范和引领作用。习近平指出：“营造良好从政环境，要从各级领导干部首先是高级干部做起。”[1]“主要领导干部也就是‘一把手’，把该负的责任负起来了，把自身管好了，很多事就好办多了。”[4]“一把手”的行为品德，对政治生态有着重要的影响。“一把手”品高行端，对一个地区、一个部门、一个单位良好政治生态的营造起到十分重要的示范和引领作用，能带动该地区、该部门、该单位营造纪律严明、风清气正的政治生态，反之，则可能给政治生态带来消极影响甚至巨大伤害。好的“一把手”会以自己的表率和模范作用影响整个单位甚至整个地区的政治生态不断向好，确保公权力在正确的轨道上运行。

“一把手”违纪违法极易导致塌方式腐败。习近平强调：“一把手违纪违法最易产生催化、连锁反应，甚至造成区域性、系统性、塌方式腐败。”[5]相比于其他领导而言，“一把手”位置关键。“一把手”若想腐败，其可掌握的资源和领域更为广泛、涉及的面更宽、负面影响更为恶劣。腐败窝案的根子往往在“一把手”的腐败，“一把手”违法乱纪，往往就会影响大局。“一把手”一旦监督不力，很容易产生因权力迷失本性、权力偏离方向的塌方式腐败等政治生态问题，问题一旦产生既需要耗费很大的成本纠正，也需要很长的恢复时间，警钟应长鸣。

二、现阶段对“一把手”监督不力的原因分析

党的十八大以来，党和国家针对“一把手”监督采取了许多措施，严惩了一些违法乱纪的“一把手”，但从总体上看，现阶段对“一把手”的监督仍是一个薄弱环节，还存在对“一把手”日常管理监督不力的问题。习近平指出：“许多违纪违法的一把手之所以从‘好干部’沦为‘阶下囚’，有理想信念动摇、外部‘围猎’的原因，更有日常管理监督不力的原因。”[5]“监督下级怕丢‘选票’，监督同级怕伤‘和气’，监督上级怕穿‘小鞋’。”[5]

（一）上级对“一把手”的监督虚化

习近平指出：“省委领导对地市一把手多是给政策，多是鼓励，而少有严格要求，少有监督。”[6]在实际工作中，由于受到主客观多种因素的影响，上级对下级“一把手”的监督普遍存在虚化的现象，即人们常说的“上级监督太远”的现象。上级对下级“一把手”监督虚化，主要体现在几个方面：一是对下级“一把手”重提拔轻管理、重表扬轻惩戒，平时对下级“一把手”的生活状况、思想状况等了解甚少；二是出于护犊子、爱面子或怕丢“选票”等心理，有的上级会对下级“一把手”睁一只眼闭一只眼，或疏于监管，或放任自流；三是时间、精力以及距离等成为上级监督下级“一把手”的重要制约因素，有的偏远地区“一把手”甚至一年都难得见几回上级，从而产生监督盲区。近年来，不少地市级领导干部违法乱纪行为均是被中央纪律检查部门查出来的，这一事实在一定程度上反映了上级对下级“一把手”监督虚化的现象。

（二）同级对“一把手”的监督无力

习近平指出：“大家在一口锅里吃饭，很难监督别人。”[6]监督同级“一把手”，主要指领导班子成员对“一把手”的监督、纪检监察机关对同级“一把手”的监督。长期以来，普遍存在对同级“一把手”监督无力的现象，即人们常说的“同级监督太软”的现象。

同级领导班子成员对“一把手”监督无力的现象之所以会普遍存在，原因是多方面的。从客观上讲，因为“一把手”是“班长”，地位高、权力大、威望高，同级领导班子成员对“一把手”精准有效的监督客观上就存在着许多困难。从主观上讲，同级领导班子成员因“一把手”地位和身份的特殊性而对其尊重有加，为避免伤“和气”，对“一把手”的监督往往是大事化小、小事化了。

纪检监察机关对同级“一把手”监督无力的现象之所以会产生，原因是多方面的，而受到体制机制因素的制约则是其中一个十分重要的原因。目前，我国的地方纪委和基层纪委，接受同级党委和上级纪委的双重领导。在“上级纪委加强对下级纪委领导”这一要求落实得不够到位的情况下，这种“双重领导”体制给纪检监察机关对同级“一把手”的监督带来许多问题和困难。首先，纪委往往“不愿”“不敢”监督同级“一把手”。在“双重领导”体制下，党委领导同级纪委，纪委的人事、财政等重要权力都受制于同级党政“一把手”。纪委对同级“一把手”的监督，往往是睁一只眼闭一只眼，而将主要的时间和精力用于监督下属单位和其他党员干部，从而在同级领导干部中造成新的“灯下黑”。其次，纪检监察机关监督同级“一把手”客观上存在不少困难。纪检监察机关在对同级“一把手”特别是党政“一把手”监督的过程中，由于是同级关系而不是上下级关系的原因，很难准确了解同级“一把手”特别是党政“一把手”的工作内容及工作情况，也没有权利对其工作进行过多的干预和管理，因而难以根据具体的实际情况制订出有针对性的监督制度和方法。这些往往导致监督工作流于形式，过程监督较少、结果监督较多，预防性监督较少、事务性监督较多等问题的产生。

（三）下级对“一把手”的监督艰难

习近平指出，监督上级怕穿“小鞋”。在现行干部体制下，下级对上级的监督，特别是对上级“一把手”的监督，仍然困难重重，十分艰难。一是下级对上级往往存在畏惧的心理。监督上级怕被“穿小鞋”，监督上级“一把手”尤其如此。下级对上级“一把手”往往不敢监督，选择“明哲保身”。久而久之，自下而上地对上级“一把手”进行监督缺乏可操作的措施和强有力的保障，监督十分艰难，监督的效果很不理想。二是下级的话语权有限。上级处于领导地位，权力重心在上级，上级决定下级的事务，相对来说下级的话语权有限。因此，下级对上级“一把手”监督的成效如何，很大程度上取决于上级“一把手”的态度。如果上级“一把手”能够虚心、自觉地接受下级的监督，监督会收到良好的成效；相反，如果上级“一把手”只能听进表扬的话，对下级的监督和批评选择闭目塞听，下级的监督就会既没有权威性也没有效果。

（四）监督力量与“一把手”权位不相匹配

习近平指出：“领导干部责任越重大、岗位越重要，就越要加强监督。”[5]“一把手”拥有很大的权力，如果没有受到与之相对应的约束，必然会导致腐败。英国著名的历史、政治学家约翰·阿克顿在阐述权力与腐败两者的辩证关系时，强调指出：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”[7]权力的大小应与接受监督的程度成正比，但在我国现行体制下，“一把手”的权力高度集中，对于他们来说，级别越高，权力越大，受到的监督反而越少。在失之于宽、失之于软的监督环境中，“一把手”的权力会逐渐失控，最后脱离正确的运行轨道。

（五）对“一把手”监督缺乏有效合力

习近平指出：“现行党内监督条例，监督主体比较分散，监督责任不够明晰，监督制度操作性和实效性不强。”[5]现阶段，并不缺少对“一把手”的监督方法和手段，党和国家的许多法律和法规都对监督“一把手”的方法和手段作出了明确的规定。同时，我国有许多部门和机关都拥有对党员和领导干部的监督、管理权力。既然在监督上既有制度又有主体，为何仍对“一把手”缺乏有效监督？主要原因是在监督过程中还存在“各自为政”的现象，没能形成十分有效的监督合力。尽管监督主体众多，但是由于各监督主体之间相互独立、互不沟通或沟通不够，监督主体分散且责任不明晰，导致监督机制无法发挥其应有效果。

（六）监督体系不完善

习近平指出：“我们的制度有些还不够健全，已经有的铁笼子门没关上，没上锁。或者栅栏太宽了，或者栅栏是用麻秆做的，那也不行。”[1]党的十八大以来，我国采取有力措施，加大监督制度改革力度，但目前党和国家监督体系还不够完善。正因为这样，现阶段对党员干部的监督还不可避免地存在一些“失灵”的现象，对各地区、各部门、各单位“一把手”的监督尤其如此。对于“一把手”来说，由于其地位高、权力大，本来就存在监督难的问题。加之，如果“一把手”不能做到严格要求自己，自觉接受监督，他们比其他领导干部和普通党员干部会有更多的机会和空间钻监督体系不完善的空子，钻制度机制不健全的空子。久而久之，对“一把手”的监督便成了干部监督工作中的“老大难”问题，成了当前急需破解的监督难题。

三、破解“一把手”监督难题的实践路径

习近平指出：“抓住‘关键少数’，破解一把手监督难题。”[5]破解“一把手”监督难题，是新时代强化党内监督，推动全面从严治党向纵深发展面临的重要课题。有效破解“一把手”监督难题，必须在“一把手”监督实践中充分发挥上级“一把手”的权威监督作用、党内政治生活准则的法规监督作用、巡视巡察工作的政治监督作用、纪检监察机关的专责监督作用、监督体制机制改革的高效监督作用、“一把手”常规监管制度的日常监督作用，形成强大的监督合力。

（一）充分发挥上级“一把手”的权威监督作用

习近平强调：“上级对下级尤其是上级一把手对下级一把手的监督最管用、最有效。”[5]上级“一把手”对下级“一把手”的监督，是最直接、最权威，也最有效的监督方式。要强化这一监督方式，须多设置一些监督“探头”。一是开展廉政家访。上级“一把手”每年应对下级“一把手”进行廉政家访，了解干部家境、掌握干部思想、体察家风家教，切实加强对下级“一把手”的监督。二是加强基层走访。上级“一把手”要不定期深入基层进行常态化走访，听取对下级“一把手”的意见和建议，收集对下级“一把手”方方面面的情况反映。三是畅通监督渠道。通过召开座谈会、发放问卷调查表、设置意见箱等形式，广泛听取对下级“一把手”的意见和建议。四是开展常态化、固定化的谈心谈话。通过谈心谈话，及时了解下级“一把手”的思想、学习、工作和生活等情况，及时掌握下级“一把手”出现的苗头性、倾向性问题，抓早抓小、防微杜渐。

（二）充分发挥党内政治生活准则的法规监督作用

习近平指出：“严肃党内政治生活是全面从严治党的基础。党要管党，首先要从党内政治生活管起；从严治党，首先要从党内政治生活严起。”[8]党内政治生活，既是各级党组织教育管理党员的主要平台，也是全体党员进行党性锻炼的主要平台。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，是十分重要的党内法规，对各级党员领导干部特别是其中的“一把手”，具有十分重要的法规监督作用。“关键少数”不是特殊少数，“一把手”要彻底摒弃“高高在上”的心理和行为，带头执行党内政治生活准则，带头严格要求自己。在实际工作中，注意做好几点：一要带头参加所在党支部的组织生活。“一把手”要以普通党员的身份，自觉接受所在党支部党员的监督，虚心听取普通党员的意见和建议。二要严格实行“一把手”末位表态制、无记名投票制。“一把手”要充分发扬民主，让领导班子成员在研究决定重大事项时，都能够畅所欲言、各抒己见。三要主动接受对权力运行的监督。“一把手”要带头接受监督，努力营造有权必有责、用权必担责、滥权必追责的良好氛围。以严肃党内政治生活为基础，在领导班子内部最大程度地限制“一把手”的权力，压缩“一把手”个人独断的空间，才能实现对“一把手”权力的有效监督。

（三）充分发挥巡视巡察工作的政治监督作用

习近平强调：“要强化党内监督，发挥巡视利剑作用。”[7]政治巡视，本质上是上级党组织对下级党组织的政治监督。巡视制度是一项非常有效的制度，它对我党的反腐斗争起到了关键性的作用。“一把手”地位重要、作用关键，必须将其作为巡视巡察的重点对象，从而加强对“一把手”的政治监督。开展巡视巡察工作时，要高度关注“一把手”这一重点对象，全面了解和掌握其履行职责、廉洁自律和工作作风等方面情况。巡视组、巡察组要深入广大干部群众之中，通过多种多样的工作方式，全面了解和准确掌握被巡视巡察单位“一把手”履行职责、廉洁自律、工作作风等各个方面的情况。对巡视巡察中发现的“一把手”的问题，要认真及时地处理。对存在苗头性、倾向性问题的，要及时批评教育；对存在轻微违纪问题的，要及时予以诫勉；对涉嫌违纪违法需追究纪律和法律责任的，要及时将问题线索移交有关部门认真查处。另外，对反映被巡视巡察党组织下一级领导班子“一把手”的重要问题，也要区分不同情况采取相应的措施，认真及时地进行处理。只有这样，才能充分发挥巡视巡察利剑作用，实现对“一把手”的有效监督。

（四）充分发挥纪检监察机关的专责监督作用

习近平指出：“纪委是党内监督的专门机关，是管党治党的重要力量。”[5]纪检监察机关是党内监督和国家监察的专责机关，要充分发挥监督的主体责任，切实做好监督、管理工作，尤其是针对“一把手”的监督管理，要守岗担责，以有效的监督保证全面从严治党主体责任落实，要真正做到敢监督、能监督、善监督。一要健全纪委书记与“一把手”谈心谈话制度。以此作为开展对“一把手”监督的一项重要抓手，按照主动监督、关口前移的原则，经常性开展纪委书记与“一把手”谈心谈话工作。二要聚焦“一把手”问题线索。做到初信初访必谈、反复举报必谈、函复不清必谈、不构成违纪或者免予处分必谈等“四个必谈”，相关谈话要由纪委监委主要负责人或其委托的纪委监委班子其他成员进行，强化谈话的权威性和实效性。三要建立“一把手”廉政档案。将建立和完善“一把手”廉政档案，与干部监督工作紧密结合起来，建立完善、归口管理、动态更新“一把手”廉政档案，为精准监督“一把手”提供全面准确的廉洁自律情况和信息。四要健全以案促改制度。以案促改，是一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的重要抓手，是务必高度重视并狠抓落实的重要工作。纪检监察机关要充分发挥典型案件，特别是“一把手”腐败案件的重要警示教育作用，强化对“一把手”的警示教育，有力提升治理“一把手”腐败的效能。五要发挥派驻机构监督作用。派驻监督是上级纪委对下级党委的一种重要监督机制，它是我国监督体制的重要组成部分，它既是一种政治监督，也是一种权利的监督。派驻纪检监察组要紧盯“一把手”履行管党治党责任、选人用人、廉洁自律等情况这一监督重点，按规定定期向上级纪检监察机关汇报工作，发现重要问题要及时报告。

（五）充分发挥监督体制机制改革的高效监督作用

习近平强调：“我们要健全权力运行制约和监督体系”。[5]当前和今后，要加大监督体制机制改革力度，通过改革实现对“一把手”的高效监督。一要健全监督制度增强监督合力。要促进党内监督与外部监督紧密结合，使之贯通融合、协调协同，形成强大监督合力，切实增强“一把手”监督质效，有效破解“一把手”监督难题。二要完善“一把手”权力运行制约机制。要围绕“一把手”权力运行各个环节出台有力举措，最大程度地限制权力设租寻租行为。三要构建一体推进“三不”体制机制。重点查处政治问题和经济问题交织的腐败案件，强化“一把手”不敢腐的震慑。推动重点领域监督机制改革和制度建设，扎牢“一把手”不能腐的笼子。统筹推进党性教育、法治教育和道德教育，切实增强“一把手”不想腐的自觉。

（六）充分发挥“一把手”常规监管制度的日常监督作用

习近平指出：“要健全对一把手的监督制度。”[1]“建章立制非常重要，要把笼子扎紧一点，牛栏关猫是关不住的，空隙太大，猫可以来去自如。”[5]制度是最好的“长效防腐剂”，常规监管制度是监督“一把手”的一剂良药。当前，要着力建立健全以下“一把手”常规监管制度。一是“一把手”权力清单和负面清单制度。制订权力清单，规范“一把手”“可以做什么”；制订负面清单，规范“一把手”“不可以做什么”。二是“一把手”问题直报制度。“一把手”问题直报制度，这里主要指纪委发现同级党委“一把手”的问题时，越过同级党委直接向上一级纪委汇报。建立“一把手”问题直报制度，可以有效减少行政干预，强化对“一把手”的监督实效。对直报中“一把手”的问题，若经查属实的，要及时进行严肃处理；若不属实，也应对“一把手”进行提醒谈话，让“一把手”时刻感受到监督的力量，自觉接受监督。三是“一把手”述责述廉制度。建立下级“一把手”在上级党委常委会（党组）扩大会议上述责述廉制度，让“一把手”在述责述廉中接受评议，其述责述廉报告要在一定范围内公开；建立下级“一把手”和本级各部门各单位“一把手”向纪委全会述责述廉制度，采取考、述、评、查的方式，对“一把手”述责述廉的情况进行评定，“一把手”评议中问题突出的，应予以约谈。四是“一把手”违规干预插手重大事项记录制度。“一把手”利用职权职务上的便利或影响，违规录用、选拔干部，违法干预工程建设，违纪以权谋私等，一经发现应如实记录、及时上报。应记录、报告而不记录、不报告，造成严重后果的，对相关责任人依纪依规严肃处理。这一制度的健全和完善，对公权力运行起到约束作用，能够防止“一把手”干预插手重大事项，确保“一把手”公正行使职权。