襄阳市襄城区新建小区配套幼儿园建设情况调查研究

郭韵琳

(湖北文理学院教育学院，湖北襄阳，441053)

一、绪论

(一)问题的提出

2019年，国家出台了《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》(以下简称《通知》)，[1]随后，襄阳市于2019年2月18日将2014年发布的《襄阳市市区新建居住小区配套建设中小学校、幼儿园管理办法》重新修改公布并实施。2019年10月，教育部基础教育司司长吕玉刚表示，城镇小区配套幼儿园治理工作已被国务院教育督导委员会纳入省级政府职责督导内容，年底前将对各省进行督查通报。2020年4月，教育部办公厅、住房和城乡建设部办公厅联合印发《关于进一步做好城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》，全面部署2020年城镇小区配套幼儿园治理工作。[2]由此可见，小区配套幼儿园建设是一个备受国家重视的社会问题，那么，襄阳市目前的小区配套幼儿园建设情况如何呢？

(二)小区配套幼儿园的规定

国务院办公厅印发《通知》规定：“城镇小区没有规划配套幼儿园或规划不足，或者有完整规划但建设不到位的，要依据国家和地方配建标准，通过补建、改建或就近新建、置换、购置等方式予以解决……已建成的小区配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育行政部门，未移交当地教育行政部门的应按限期完成移交，对已挪作他用的要采取有效措施予以收回……小区配套幼儿园移交当地教育行政部门后，应由教育行政部门办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。”[1]

(三)调查目的与意义

1.调查目的

城镇小区建设小区配套幼儿园是建设城镇公共服务设施的重要组成部分，是增加普惠性学前教育资源的重要方式，有利于政府保障和改善民生。但是，现在的小区配套幼儿园建设中，各工作环节尚存在一些不足，想要进一步扩大学前教育普惠性，落实学前教育工作，满足人民群众对幼有所育的需求，就得做好建设小区配套幼儿园这项工作。

2.调查意义

从理论上来说，目前有关小区配套幼儿园建设方面的研究较少，尤其是小城市。本调查着眼于襄阳市襄城区新建小区配套幼儿园的建设，探讨小区配套幼儿园建设存在的问题和形成的原因，将在一定程度上丰富该领域的研究。

从实践方面来说，小区配套幼儿园的基本情况不管是在学前教育发展、城镇公共服务设施建设领域，还是社会上都是一个值得关注的问题，研究分析小区配套幼儿园基本情况，对社会、家庭、幼儿园及幼儿个体的发展都具有重要意义，能在一定程度上为襄阳市政府制定相关政策提供参考，从而解决幼儿入园难、入园贵的社会问题。

二、调查对象、方法与过程

(一)调查对象

本调查选取的调查对象为襄阳市襄城区近五年的所有新建小区。

(二)调查方法

本调查针对襄阳市襄城区的新建小区工作人员，采取系统抽样的方式进行半结构式问卷调查。问卷主要收集了小区基本情况(名称、地址、建设和完工时间)、小区附属幼儿园建设情况(数量、规划、原因)、小区附近幼儿园建设情况以及对于《襄阳市市区新建居住小区配套建设中小学校、幼儿园管理办法》政策的了解情况四个维度的调查数据信息，并对结果进行了定量和定性分析。

(三)调查过程

首先确定襄阳市襄城区五年内建设的小区具体有哪些，然后针对小区配套幼儿园建设情况进行进一步调查。为了确保问卷回答的真实性，我们在每个小区随机选择了五位工作人员发放问卷，由于新建小区数量有限，问卷回收较顺利，总共发放问卷115份，有效问卷98份，问卷有效率为85%，具有一定代表性，可以反映襄阳市襄城区新建小区附属幼儿园建设基本情况。

三、现状调查

本研究总共调查了23个小区，其中有6个建设了配套幼儿园，17个没有建设配套幼儿园(表1)。

表1 新建小区配套幼儿园建设情况

(一)建设有配套幼儿园

6个建设有配套幼儿园的小区中，富春山居幼儿园属于2019年确定新建改扩建的普惠性幼儿园且已完成竣工验收，骧龙国际小区拥有两所幼儿园，分别为普通幼儿园和贵族幼儿园，帝花溪谷小区则仅建设了一所贵族幼儿园，其他三个小区建设的是普通私立园。

设立贵族幼儿园会产生一些问题，首先是幼儿教育资源分配公平的问题。家长在送孩子上幼儿园前都会提前了解相应的幼儿园信息，贵族幼儿园的存在会产生择园现象，同在一个小区，自己的孩子却不能上更好的幼儿园，这种情况势必会让家长心理失衡，而让幼儿从小就直面不公平现象，会对幼儿心理造成影响。[3]

其次，目前襄阳建设的一些贵族幼儿园也存在着一些问题，贵族幼儿园的“贵”体现在高级的装潢、昂贵的设备等硬件设施上，但幼儿园环境创设要求符合经济性原则和参与性原则，贵族幼儿园的硬件设施虽然很完备，但往往少了些人情味，很多幼儿园中，由教师和幼儿用废弃物品亲手创设的环境反而更能够给幼儿亲切感。只有贴近生活的、幼儿熟悉的环境才是适合幼儿学习和生活的环境。

(二)未建设配套幼儿园

17个未建设配套幼儿园的小区中，有16个附近都有一所以上的幼儿园，只有九州岛水岸国际城这个小区附近没有幼儿园。

但是，国家设置小区附属幼儿园的一部分原因就是解决目前入园难、入园贵的问题，如果所有小区在建立的时候都选择在已有幼儿园附近，恐怕只会造成该幼儿园人员饱和。而且，通过对周围设施的调查发现，有至少3个小区建立在同一所幼儿园附近，且这3个小区都未建设配套幼儿园，这一情况充分说明新建小区依傍已有幼儿园的不合理性。

17个小区中，还有两个新建小区表示他们的小区定位不需要建设幼儿园：恒大御景小区工作人员表示他们的小区是专门建设的养老型小区，是给老人养老用的，不需要幼儿园；龙堤滨江园小区的工作人员则说他们是公务员小区，也不需要建设幼儿园。可是，据国家在《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》中所言，幼儿园是小区必备的配套设施，小区以购买人不需要的理由不去建设幼儿园是不对的，而且小区建设完成后的购买人是否真的只有老人也不能轻易断定。根据襄阳的现实情况，大部分老人会帮自己的子女带孩子，这么一来该小区没有配套幼儿园的情况就严重影响了业主的生活便利，也给小区业主带来了孩子入园的问题。因此，借口受众不需要幼儿园便不建设是不合适的。

四、原因分析

(一)借势周边环境

经过对相关人员的询问，笔者了解到，部分小区未建设附属幼儿园的理由是小区附近已经有幼儿园。如表2表可见，16个未建设附属幼儿园的小区中有14个未建设原因都是小区附近已有幼儿园。

表2 小区未建设附属幼儿园的原因

工作人员着重强调了这些幼儿园离该小区非常近，走路在十分钟内，幼儿园条件和设施也都很好等情况。从工作人员对周边幼儿园的了解程度和介绍时的刻意程度上来看，小区开发人员十分清楚幼儿园对于一个小区的重要性，知道幼儿园的重要性却没有建设幼儿园的原因，可能是建设幼儿园后的管理和收费问题。建设幼儿园无法给小区开发商带来经济效益，而小区建设地周边又存在不少已经开始运营的幼儿园，这样一来小区购买人就不会因为孩子入学不便而放弃购买住房，小区开发商也不必浪费财力、物力、人力去建设幼儿园。所以，在所调查的17个未建设配套幼儿园的小区中，16个新建小区周围都有幼儿园，而且很多小区都在同一所幼儿园附近，原因便是开发商选择了借助周边的完善环境来弥补自身没有配套幼儿园的缺陷。

(二)受众人群心理

1.民众对小区配套设施要求不了解

调查中，61%的小区都打着周边有幼儿园，孩子上学方便的宣传语，而这些小区也确实吸引了不少住户，这说明民众认为只要小区周边有幼儿园就足够方便了。由此可见，大部分民众都不了解国家下发的有关建设小区配套幼儿园的规定，而小区开发商正是抓住了这个漏洞，才能心安理得地不去建设幼儿园。

2.民众对优质教育资源的推崇

“当初买这里，就是看中了这里有配套的高端幼儿园，我希望女儿从小就能接受国际化的教育。”玉东某小区的业主何小姐表示。打上了国际化、某知名品牌等标记的幼儿园，如今已经成为高档小区的标配。[4]“名校附属幼儿园”“国际连锁幼儿园”等字眼看花了家长的眼。从何小姐的话中可以看到家长对优质教育资源的需求和推崇，小区开发商抓住受众的心理，也开始打着贵族幼儿园的名号吸引住户，笔者所调查的帝花溪谷小区的广告词也表现出这一点：“贵族双语幼儿园：传承家族希望，塑造贵族品位。”

(三)政府监管力度不够

目前调查的23个新建小区中，17个没有建设幼儿园，建设幼儿园的6个小区中也有不少幼儿园不合规，根据调查可见(表3)，115名工作人员中56%表示没听说过《襄阳市市区新建居住小区配套建设中小学校、幼儿园管理办法》，20%表示听说过但不够了解，16%表示比较了解，仅有8%表示非常了解。这说明国家政策对小区配套幼儿园的建设以及小区配套幼儿园的性质还没有落实到位，推行小区配套幼儿园，落实普惠性幼儿园还需加大监管力度。

表3 小区工作人员对《襄阳市市区新建居住小区配套建设中小学校、幼儿园管理办法》政策的了解情况

五、对策与建议

(一)提高大众对政策的知悉度

从上文对于小区未建设幼儿园的原因分析中可看出，民众对小区配套幼儿园建设的政策并不了解，如果能够加强相关政策的宣传力度，让民众了解到自己拥有的权益，由民众自发抵制没有幼儿园的小区，这样一来，开发商的客户流失，利益受损，他们自然会选择建设幼儿园来吸引客源。

(二)政府担责出力

通过对重庆市、长沙市、赣州市等城市城镇住宅小区配套幼儿园治理的成果和过程进行分析，政府担责出力在小区配套幼儿园治理中起到了至关重要的作用。

1.政府主动担责

政府作为公众社会利益的代表需要做到主动担责，为民谋福祉。

2019年2月，《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》刚下发，赣州市教育局局长邓明就第一时间向赣州市委、市政府递交了专题报告和治理方案，并建议成立由市长担任组长的工作领导小组。[5]而该市市长也在第一时间承担起这个任务，且调度各部门将赣州市的普惠性幼儿园建设推向新篇章：截至2019年9月底，该市增加公办园学位3.3万个，新建公办普惠性幼儿园1000多所，公办园在园幼儿占比提高了10个百分点。[5]

而截至2017年初，襄阳市试点建设民办普惠性幼儿园23所，截至2020年1月2日，新建、改建、扩建的18所普惠性幼儿园主体已全部完工，其中10所已竣工验收(3所已开始招生)，8所正在装修，截至2020年6月1日，襄阳市首家小区配建公办幼儿园正式移交。这所完成移交的幼儿园是襄州区的幼儿园，而襄城区仅有富春山居小区在新建、改建、扩建名单中。根据调查，襄城区近五年的新建小区足足有二十多个，由此看来，襄阳市政府在相应小区配套幼儿园的移交工作上仍有不足。政府应当加快脚步，贯彻落实小区配套幼儿园的相关政策，监督新建小区配套幼儿园的建设，大力推进清查和回收的工作，主动担责，让襄阳市幼儿能够早日享受入园易、学费低的社会服务。

2.政府牵头各部门联合执法

城镇小区配套幼儿园的建设和治理不仅仅是教育系统内部的事情，还在国土、规划、建设等方面都有涉及，涵盖了多个部门的职能和多个单位的工作，需要社会各部门密切配合。

而想要做到各部门配合统一就得由市政府牵头统筹，明确各部门的职能。各区县教育主管部门要发挥组织协调和跟踪跟进的作用：各区县教育局首先要对全区规划建设的幼儿园进行摸底排查，并对新建小区的幼儿园建设工作进行监管，确认其规划是否合理；在建设过程中，要注意跟进工作，并与有关部门和房地产开发商积极沟通小区配套幼儿园的具体移交工作，确保其建设完成和移交收回的具体时间；在建设完成后，督促建设单位尽快办理相关移交手续，确保幼儿园的归属和性质问题。

3.政府合理使用资源

襄阳市内有很多商铺闲置，没有商户入驻，很多入驻的商户也没有什么生意。襄阳市不妨学习一下赣州市的做法：挖潜盘活一批适宜房产，改(扩)建成公办幼儿园，其中包括腾退的办公楼、闲置厂房、售楼中心、商铺等，增加3600个公办园学位。[5]襄阳市政府可以低价回收商铺，再将商铺委托给开发商，再由开发商购买投资住宅楼，并提前签订好配套幼儿园建设和使用的相关合同，将商户购买土地的钱用来支持幼儿园后期的投入。

也可以学习武汉市“公有民办”的模式，由政府提供办园场所和房舍，承办者投入装修费和设施设备费用，减轻政府的财政投入压力。

政府还可以引导新建小区幼儿园同周边商户、公园、博物馆等大型设施合作，为幼儿提供相关的教育教学地点和资源。

(三)强化小区配套幼儿园师资队伍建设

1.落实教师工资待遇

2020年2月，教育部下达《教育部关于印发〈县域学前教育普及普惠督导评估办法〉的通知》，通知中提到，要落实公办园教师工资待遇保障政策，确保教师工资及时足额发放、同工同酬；参照公办园教师工资收入水平，合理确定民办园相应教师工资收入。[6]

襄阳市幼儿园目前存在编制少、教师水平普遍不高、教师流动性强等问题。而解决这些问题首先要加大对学前教育行业的资金投入。

没有编制的幼儿教师只能由幼儿园发放工资，而非营利性幼儿园又缺乏资金来源，只能压低幼儿教师工资，而工资待遇不好便会导致好的幼儿教师流失，如此恶性循环之下，襄阳市的幼教环境便难以向好。

政府可以加大编制投放，或者将中小学的职称制度引入幼儿园，根据职称高低，每年由政府向幼儿园教师发放一定的补贴，这样由政府和幼儿园共同发放教师工资，可以更好地提高幼儿园教师的工资待遇。

2.提升幼儿教师专业能力

每一个小区都建设配套幼儿园、每所幼儿园都建设为普惠性幼儿园，这保证了幼儿能在学费低的幼儿园接受学前教育，但这就要求幼儿教师的能力素质也需要得到相应保障。

保障工资待遇，可以保证幼儿教师数量，但有了数量保证还要有质量保证。因此，对幼儿教师开展定期的培训和考查也是十分必要的。可以和当地高校合作，邀请相关高校教师给幼儿园教师提供一些专业上的帮助。政府要每隔一段时间对幼儿教师进行考查，保证教师教学质量。

3.完善幼儿园教师补充机制

由于专业的幼儿教师稀缺，而需要接受幼儿教育的幼儿不断增多，对未来幼教队伍的培养便迫在眉睫。目前的情况是当地无法留住优秀的幼儿园教师，因此，政府可以设置一些公费师范生，要求这些师范生毕业后就在本地幼儿园工作。当然，随着襄阳市学前教育事业的发展，相信不久之后政府和幼儿园就不必想方设法留住优秀毕业生，而是可以有选择、有余地地挑选幼儿教师。

(四)做好后期监管防控工作

《县域学前教育普及普惠督导评估办法》中要求健全安全风险防控机制，落实教育、公安、生态环境、交通、住房城乡建设、卫生健康、市场监管、应急等部门对幼园园所、食品、卫生、校车、消防等各方面的安全监管责任。督导评估认定前2年内无较大社会影响的安全责任事故的幼儿园为符合标准的幼儿园。[6]

《幼儿园教育指导纲要(试行)》指出：“幼儿园必须把保护幼儿的生命和促进幼儿的健康放在工作的首位。”因此，幼儿园的安全防控工作十分必要。

做好安全防控的同时，对幼儿园建设移交后期的运行监管也要勤且详细，避免幼儿园后期乱收费，增加班额等现象的发生。