青海省科技创新效率评价与存在问题原因解析

（中铁第一勘察设计院集团有限公司，陕西西安 710043）

1 研究背景

党的十九大报告提出创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。近年来，青海省高度重视科技创新工作，作出了加快创新型省份建设的一系列决策部署，科技创新水平不断提升。根据中国科技发展战略研究院［1］发布的《中国区域科技创新评价报告2018》，2015 年和2016年青海省综合科技创新水平指数分别为42.25 和43.95，处于稳步增长态势。但是，青海省区域创新能力仍有待提升。根据中国科技发展战略研究小组和中国科学院大学中国创新创业管理研究中心［2］联合发布的《中国区域创新能力评价报告2019》，2019 年青海省创新能力的全国排名从2018 年的第23 位下降到第24 位，区域创新能力综合效用值从2018 年的20.97 下降至20.11。

当前国内外文献对科技创新绩效进行了大量研究，涉及国家、区域、行业以及企业科技创新绩效的测度分析，其中对青海省的科技发展情况也展开了细分研究，主要集中在科技发展战略、区域科技创新能力、产业科技创新发展等方面［3-11］。在青海省科技发展战略研究方面，苏海红［7］探讨了构建生态功能区的科技创新体系对青海省绿色发展的重要性及挑战，并提出了相应的政策建议。在青海省区域科技创新能力研究方面，孙秀珊等［8］运用因子分析法对青海省2005—2013 年科技发展水平进行了动态评价，发现科技投入结构不合理、科技产出效率低以及科技支撑环境欠佳是制约青海省科技发展水平的重要因素；徐尚荣［9］认为改善青海省科技与经济的良性互动需要加大人才投入、增强技术产业化强度以及打造与维护良好的科技创新环境；丁生喜等［10］对青海省区域创新环境与创新绩效进行相关性分析，结果表明区域创新环境与创新绩效存在显著相关性。在青海产业科技创新发展研究方面，秦真凤等［11］使用数据包络分析（DEA）方法对青海省主导产业的技术创新效率进行了评价，发现青海省主导产业的技术创新效率较低，存在投入冗余和产出不足的问题；此外还有研究分析了青海省绿色矿业、藏药产业的科技创新情况等［12-13］。

通过对现有文献的梳理可以发现，关于青海省科技创新效率问题研究较少，且现有研究多从单一静态视角考察，不足以反映青海省科技创新能力全貌，尤其是现有研究较少深刻剖析青海省创新能力存在问题的根本性原因。当前，青海省正在深入实施“五四战略”，奋力推进“一优两高”，加快创新型省份建设。提高科技创新效率是创新型省份建设的必然要求。本文从静态和动态视角对青海省科技创新效率进行定量评价，分析青海省科技创新效率演变趋势，指出其在西北5 省区中的地位，且从经济发展历史、经济发展水平、产业发展需求、科技投入管理和科技创新体系等角度剖析其科技创新效率偏低的根本性原因，最后有针对性地提出若干对策建议。

2 模型选择与变量说明

2.1 效率概念界定与测度方法选择

虽然不同经济理论对效率有不同的定义，但它们的本质是相同的，即如何最有效地利用投入实现产出［12］。本研究涉及的青海省科技创新效率，指的是科技创新的技术效率。“技术效率”的概念最早是由Farrell［13］于1957 年提出来的，他从投入角度认为技术效率是指在相同的产出下生产单元理想的最小可能性投入与实际投入的比率。Leibenstein［14］从产出角度认为，技术效率是指在相同的投入下生产单元实际产出与理想的最大可能性产出的比率。本研究从投入角度分析青海省科技创新效率问题。

技术效率估算方法的发展有两个主要思路：一是如何准确估计生产函数，即技术效率理论中的参数方法，其中代表性的是随机前沿分析（SFA）方法；二是不用生产函数的概念直接寻找估计生产前沿的方法，即技术效率理论中的非参数方法，是一种借助纯粹的数学规划的方法，其中代表性的是数据包络分析方法。可见，SFA 和DEA 是测算技术效率的基本方法，但两种方法各有利弊，且有各自的适用范围。由于本研究测算青海省科技创新效率时，青海省所辖的2 市6 州的科技创新投入产出数据缺失，只能从全国层面上测算青海省整个区域的科技创新效率，从而分析青海省科技创新效率在全国尤其是在西北5 省区中的位置，这适合选择数据包络分析方法来测算青海省科技创新效率。

在确定选择数据包络分析方法来测算青海省科技创新效率之后，本研究将构建CCR 模型和Malmquist 生产率指数模型分别进行测算分析。具体而言，构建CCR 模型测算青海省科技创新的总体效率、规模效率、纯技术效率等静态效率；构建Malmquist 生产率指数模型测算青海省科技创新的动态效率，并对此进行分解。关于CCR 模型和Malmquist 生产率指数模型的分析较多也已经很成熟，在此不赘述。

2.2 数据与变量说明

测算青海省科技创新效率需要构建投入产出指标体系。本研究采用R&D 人员全时当量和R&D 资本存量表示投入变量，采用科技论文数、发明专利申请量和技术市场交易成交额表示产出变量。因为科技创新对知识生产的影响不仅反映在当期，对以后的知识生产也将产生影响，因此，采用R&D 资本存量指标衡量R&D 经费支出，并选择2 年滞后期。具体而言，本研究采用永续盘存法估算R&D 资本存量［15］。

需要说明的是，由于青海省各市州科技创新数据缺失，只能从全国范围测算青海省科技创新效率，这样的好处是不仅能够观测青海省自身科技创新效率的纵向发展情况，还能通过青海省与其他兄弟省份的横向比较分析，摸清青海省科技创新效率在全国的位置，找出青海省与其他兄弟省份尤其是西北其他4 省区的差距和不足。

考虑到西藏和港澳台地区数据缺失严重，因此，本文研究2000—2017 年我国30 个省份（不含西藏和港澳台地区）的科技创新效率，基础数据来源于1989—2017 年《中国统计年鉴》和《中国科技统计年鉴》。

3 青海省科技创新效率的实证分析

3.1 青海省科技创新效率评价

3.1.1 静态效率分析

2000—2017 年间，从综合效率看，青海省科技创新有16 年处于DEA 无效状态，并且2012 年以来呈快速下降态势，2017 年有所提高，综合效率在西北5 省区及国内处于下游水平；从纯技术效率看，青海省纯技术效率处于相对有效状态，2000—2015年和2017 年的纯技术效率都是1，仅2016 年处于无效状态，纯技术效率为0.928，需要引起重视，关注管理创新和制度创新，提高管理水平，深化制度改革；从规模效率看，只有2004 年和2011 年是规模有效，其余16 个年份均处于无效状态，青海省规模效率在西北5 省区及国内也处于下游水平；从规模收益变化情况看，只有2004 年和2011 年的规模收益不变，其余年份是规模收益递增，意味着青海省需要提高科技创新投入以增加产出。此外，从各个年度的投入和产出变量看，青海省的投入和产出均没有冗余。

3.1.2 动态效率分析

2001—2017 年间，青海省科技创新的Malmquist生产率指数平均为0.891，在全国位居第22 名，低于30 省份平均水平（0.930），在西北5 省区中排名第三，低于宁夏和新疆，高于陕西和甘肃；技术效率平均为0.992，在30 省份中位居第19 名，低于30 省份平均水平（1.008），在西北5 省区中排名第三，低于宁夏和新疆，高于陕西和甘肃；技术进步平均为0.898，在30 省份中位居第23 名，低于30 省份平均水平（0.922），在西北5 省区中排名第四，低于陕西、甘肃和宁夏，高于新疆；纯技术效率平均为1，在30 省份中位居第22 名，低于30 省份平均水平（1.016），在西北5 省区中排名第三，低于宁夏和新疆，高于陕西和甘肃；规模效率平均为0.992，在30 省份中位居第9 名，与30 省份平均水平持平，在西北5 省区中排名第四，低于甘肃、宁夏和新疆，高于陕西。

总体来看，青海省科技创新的Malmquist 生产率指数、技术进步、技术效率、纯技术效率在30 省份内排名偏低，全部低于30 省份平均水平；规模效率与30 省份平均水平持平。从西北5 省区看，青海省科技创新的Malmquist 生产率指数、技术效率、纯技术效率位于第三，处于中间位置，技术进步和规模效率排名第四，属于偏下水平。也就是说，无论从全国或区域来比较，青海省科技创新的Malmquist 生产率指数、技术进步、技术效率、纯技术效率和规模效率均是处于偏低水平，

3.2 青海省科技创新效率趋势分析

总体来说，2001—2017 年青海省科技创新的静态效率（即综合效率）和动态效率（即生产率指数）的变化趋势基本一致，呈现“上升-下降-上升”趋势，其中2001—2006 年整体呈现上升态势，2006—2013年整体呈现下降态势，2013—2017 年整体又呈现上升态势，如图1 所示。

图1 青海省科技创新的生产率指数和综合效率变化趋势

3.2.1 2001—2006 年呈现上升趋势

2001—2006 年，青海省科技创新的综合效率和生产率指数整体呈现上升趋势，综合效率从0.525提高到0.879，生产率指数从0.870 提高到1.289。但是，2005 年青海省科技创新的投入效率出现了异常波动，综合效率和生产率指数均呈现双双下降态势，这是由于当年青海省科技创新投入和产出均下降导致的。2005 年，青海省的R&D 经费内部支出额下降为29 554 万元，比2004 年减少了810 万元；R&D 人员全时当量下降为2 590 人年，比2004 年下降了59 人年；技术市场成交额为11 812 万元，比2004 年下降了982 万元。这一时期青海省科技创新效率呈现上升趋势，与青海省深化科技体制改革、促进高新技术企业发展、注重科技型企业培育和人才培养等科技政策陆续出台实施有关。

3.2.2 2006—2013 年呈现下降趋势

2006—2013 年，青海省科技创新的综合效率和生产率指数整体呈现下降趋势，综合效率从0.879 下降到0.502，生产率指数从1.289 下降到0.571。这一时期《青海省科学普及条例》《青海省关于增强科技创新能力若干政策措施》等一系列科技政策规划文件颁布，青海省在促进科技发展方面做了大量工作，但仍存在科技体制改革不够深入、政府科技投入带动效应不显著、企业R&D 投入呈下降趋势、科技创新平台建设不能满足经济社会发展需要等问题，导致该时期青海省科技创新效率呈现下降趋势。

3.2.3 2013—2017 年呈现上升趋势

2013—2017 年，青海省科技创新的综合效率和生产率指数虽有波动，但总体呈现上升趋势，综合效率从0.502 上升至0.529，生产率指数从0.571 上升至1.800。这与这一时期内青海省在科技体制创新、科技经费管理、知识产权与科技成果转化、科技创新平台建设、高新技术企业、人才培养等领域出台了一系列相关科技政策有关。

4 青海省科技创新效率偏低的原因解析

上述研究发现，青海省科技创新效率偏低，在西北5 省区中处于下游水平，本研究认为，这与青海省经济发展历史、经济发展水平、产业发展需求、科技投入管理和科技创新体系等因素有关。

4.1 肩负生态屏障和维护稳定的历史使命，经济科技基础薄弱

青海省位于青藏高原和长江、黄河、澜沧江三江源头，肩负着保护中华水塔、筑牢中华民族生态屏障的重大历史使命。正是基于这样的历史使命，青海省在我国经济高速发展阶段并没有走上一条“先污染、后治理”的粗放发展道路，而是试图协调好生态环境保护与经济发展的关系。此外，青海省还是联结西藏、新疆与内地的纽带，是我国多民族聚居的地区之一，也是我国北方少数民族发祥地之一，省内少数民族人口超过全省总人口的一半。因此，青海省还肩负着维护社会稳定、促进民族团结的重大历史使命。一直以来，青海省非常注重社会和谐稳定，坚持把维护祖国统一、加强民族团结作为着眼点和着力点，积极凝聚正能量，防范、化解和掌控各类社会风险，力图实现各民族共同团结奋斗和共同繁荣发展。青海省在国家发展中具有战略性的地理位置，拥有丰富的矿产资源，但是青海省经济基础先天不足，地广人稀，技术力量薄弱。近代以来，青海省的经济主要以传统农业和畜牧业为主，手工业生产规模不大，且生产技术落后。新中国成立以前，青海省的现代工业基本上一片空白；随着“三线建设”的布局，“三线建设”给青海省现代工业奠定了一定基础；但是随着“三线建设”的结束，大批高端技术人才涌回原籍所在地区，导致青海省工业经济基础以及高端科技人才积淀不足，面临人力资源质量过低问题，尤其是在农村和牧区，居民受教育水平依然较低。因此，肩负生态屏障和维护社会稳定的特殊历史使命，加之经济科技基础薄弱，是导致青海省科技投入不足以及科技创新效率偏低的历史原因。

4.2 经济发展水平较低，财政收入紧张造成科技支出供给不足

虽然青海省经济科技基础薄弱，存在先天不足，但是青海省抢抓各种机遇，充分发挥后发优势和资源优势，经济发展水平显著提升，尤其是党的十八大以来，青海省的经济规模不断扩大，经济质量显著提高。2012—2017 年，青海省生产总值（GDP）从1 893.5 亿元增长至2 624.8 亿元，人均GDP 从33 181 元提高至44 047 元。尽管如此，青海省经济发展水平依旧较低，在西北5 省区中排在后位。从经济总量来看，青海省在西北5 省区中是最低的；从人均GDP 来看，青海省在西北5 省区中也是中等偏下的。较低的经济发展水平导致青海省财政收入较少。青海省的财政收入无论从绝对规模还是相对占比来看，在西北5 省区中都处于倒数。财政收入不足直接导致政府用于科技投入的财政资金不足。虽然青海省的财政科技投入不断提高，但投入规模和强度在西北5 省区中也是最低的。从地区财政科技投入规模来看，2017 年青海省为11.9 亿元，相当于宁夏的46.5%、甘肃的46.1%、新疆的27.8%，陕西的15.0%；从地区财政科技投入强度来看，2017年青海省仅为0.8%，与甘肃和新疆相当，但明显低于宁夏和陕西，比宁夏少1.1 个百分点，比陕西少0.8个百分点。因此，从供给端来看，青海省较低的经济发展水平严重制约了其政府财政科技投入的供给，亟待扩大经济规模、提高经济发展水平，才能稳步增加财政科技投入的供给水平。

4.3 工业发展水平不高，产业对科技创新活动的需求不旺盛

科技创新活动必须建立在一定的产业规模基础之上，产业规模越大，尤其是新兴产业越发达，则对科技创新活动的需求越强烈，如果一个地区没有一定规模的产业，尤其是工业的支撑，就难以激发企业对科技创新活动的需求。受历史因素影响，青海省的工业发展呈现产业基础薄弱、工业总量偏小、结构层次不高、产业竞争力不强等问题。基于特色资源和低电价优势，青海省的工业得到了快速发展，工业结构不断升级，但是工业规模依然偏小，且工业占比下滑速度过快。不仅如此，青海省的新技术、新产业、新业态、新模式发展势头虽然较好，但依然存在体量小、占比低、牵动性弱等问题，短期内仍难以形成有效支撑，新旧动能“青黄不接”、产业发展后继乏力。通过多年培育发展，青海省已形成了新能源、新材料、盐湖化工、有色金属、油气化工、煤化工、装备制造业、钢铁、轻工纺织、生物等十大优势产业，但这些产业大多属于资源密集型产业，创新动力活力不足，产业创新能力较弱。企业是技术创新的主体，但青海省不仅面临规模以上企业少的问题，且还面临企业创新动力活力不足问题。从企业创新活动来看，青海省企业也存在创新动力不足问题。可见，一方面青海省传统工业规模偏小且占比加速下滑，而新兴产业在短期内难以形成有效经济支撑，导致产业发展对青海省科技创新需求无法得到有效激发，另一方面青海省还面临规模以上工业企业少、企业创新活力不足问题，产业发展水平不高和企业创新活力不足导致青海省对科技创新活动的需求不足，青海省迫切需要提高产业发展水平，增强企业对科技创新需求。

4.4 政府资金导向作用发挥不足，科技经费管理不够集约化

长期以来，在青海省的科技投入结构中，政府投入比例严重偏高，非政府机构投入偏少，尤其是国外资金、金融机构和民营企业的科技投入严重不足，企业科技投入主体地位尚未完全凸显，政府在科技经费投入中的导向带动作用尚未充分发挥。尽管青海省出台了一系列与科技投入相关的科技创新政策举措，但是由于存在政府干预过多、政策执行难落地等问题，加之青海省科技金融发展水平严重不足，风投等非银行金融机构发展相对滞后，对科技创新活动的支持力度较弱，导致相关科技创新政策未能有效拉动科技投入，尤其是企业的科技投入。科技经费管理水平决定了在有限科技经费投入条件下科技活动产出的数量和质量，因而直接影响科技投入效率。当前，青海省的科技投入非常有限，但科技经费管理仍不够集约化，管理水平离高质量发展要求还有一定距离。一是在科技经费预算分配方面仍存在“多龙治水”现象，各部门之间经常各自为政，协调较为困难，使得全省有限科技经费投入缺乏统一的整合和协调，不仅不利于提高有限科技资金的使用效率和成果管理，还制约政府对社会资金引导作用的发挥。二是在科技经费使用和科研评价中“八重八轻”现象依然普遍存在，尤其是在项目验收时在一定程度上忽视了市场检验和成果产业化的结果，导致高新技术产业对经济发展的拉动作用不强。

4.5 协同高效的科技创新体系尚未建立，科技成果转化水平偏低

经过长期努力，青海省在科技创新投入、科技创新人才、科技创新平台和科技创新产出等方面取得了长足进步，初步建立了具有青海特色的开放型区域创新体系，但是与建设创新型省份的要求相比，青海省在协同高效科技创新体系建设方面还存在诸多问题。一是科技体制机制改革有待进一步深化，具有青海特色的高效协同的开放型区域创新体系尚未完全建立，市场在科技资源配置中的决定性作用尚未得到充分有效发挥；二是科技创新基础条件依然薄弱，科技创新要素聚集度仍然较低，科技经费、科技人才等科技资源在领域、区域和产业等层面有待进一步优化配置，科技创新平台建设依然相对滞后；三是高校院所科研机构闭环性强，与外界交流相对较少，激发产生创新的质变浓度不高，高校院所乃至企业的创新活动大多局限于青海省内，缺乏全国性尤其是世界性眼光，产学研结合仍不够紧密，且对风投等社会资本吸引力不足；四是与科技部、工信部等国家相关部门缺乏常态化沟通机制，对国家科技创新支持政策争取力度也有待加强；五是全社会鼓励创新、宽容失败的创新环境也尚未形成。此外，科技成果转化与市场化程度较低也是导致青海省科技创新投入效率偏低的主要因素。长期以来，青海省的科研体制基本上仍以政府为主导，沿袭政府立项、科研攻关、项目试验、专家鉴定、部门评奖的科研模式，高校和科研院所由于缺乏以市场为导向的考核机制，其科研活动与市场需求之间存在严重脱节，导致科技成果难以产业化，大多数科技成果只能作为论文发表，基本停留在实验室实验成功，或制造出原理样机的阶段，难以推广应用。

5 结论与建议

本研究基于DEA 的CCR 模型和Malmquist 生产率指数，从静态和动态两个视角对2000—2017 年青海省科技创新效率进行了定量评价。研究发现，考察期内青海省科技创新效率呈现“上升-下降-上升”趋势，但科技创新效率总体偏低，在西北5 省区中处于下游水平，这与青海省经济发展历史、经济发展水平、产业发展需求、科技投入管理和科技创新体系等因素有关。

本研究对青海省科技发展的政策含义如下：一是要优化财政投入支持方式，增强有效科技供给水平。针对目前青海省财政收入紧张造成科技支出供给不足问题，要进一步优化财政投入对科技的支持。二是要夯实科技基础设施建设，实现科技经济良性互动。针对青海省经济发展水平相对滞后、科研基础设施比较薄弱的现状，要推动科技创新和经济社会发展深度融合，实现科技基础设施建设与青海经济发展形成良性互动。三是要深度挖掘产业科技需求，推动科技成果靶向对接。科学把握全球科技发展和产业发展的大趋势，抓住科技高度赋能产业发展的时代机遇，深度挖掘产业科技创新需求，持续推进青海省的产业转型升级。四是要深化科技管理体制改革，提高科研经费使用效率。青海省要加强财政科技投入的预算绩效管理，构建科技经费使用动态跟踪管理体系，完善科技经费投入的绩效评价体系，建立健全财政科技投入监管机制。五是要构建科技创新治理体系，不断优化科技创新环境。要把科技创新置于青海发展全局的核心位置，置于构建具有青海特点的绿色生态产业体系的大格局下，加强科技体制改革的顶层设计，建立健全适应青海省发展的科技创新治理体系，充分调动各方面积极性，不断提高科技创新治理效能。