创新驱动发展战略背景下科技计划项目监督立法研究——以《广东省科技计划项目监督规定》为例

徐 磊，李金惠，黄 何

(1.吉林大学法学院，吉林长春 130012；2.广东省技术经济研究发展中心，广东广州 510070）

党的十八大明确提出科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须将科技创新摆在国家发展全局的核心位置。近年来，国家及各省区市高度重视科技计划项目监督管理工作，出台了一系列相关政策文件对此进行明确规定。2016 年,中共中央、国务院出台的《国家创新驱动发展战略纲要》明确指出要构建覆盖全过程的监督和评估制度，北京、福建、安徽等省市通过制定规范性文件对科技计划项目监督管理进行了规范。2020 年，广东省率先出台省政府规章《广东省科技计划项目监督规定》。尽管国家及各省区市已陆续出台科技计划项目监督管理相关政策文件，但依然存在不少问题，比如专门立法缺位、政策文件分散不集中等。本研究以加强科技计划项目监督立法为着眼点，梳理国内外及我国各省区市科技计划项目监督立法情况，总结分析广东省科技计划项目监督地方立法的实践价值，在此基础上对创新驱动发展战略背景下我国科技计划项目监督立法体系完善提出意见和建议。

1 科技计划项目监督相关概念界定

1.1 科技计划与科技计划项目

科技计划是组织实施科技创新的政策性工具，是通过财政资金支持和保障来实现科技资源有效配置，实施重大科研活动的组织形式［1］。科技计划一般是指由政府或者相关业务部门组织实施，为支持科技事业发展而设立的专项计划，目的是解决国民经济和社会发展中的热点、难点、重大科学问题或重大关键技术难题等，最终实现科技创新战略部署。科技计划从时间上，一般分为短期计划、中期计划和长期计划3 个层次；从类型上，一般分为重点基础研究发展计划、高技术研究发展计划、科技支撑计划、科技基础条件平台建设计划、政策引导类科技计划。如1986 年国家863 计划，定位于跟踪国际高技术领域发展、在中国优势领域有所突破；1997年国家973 计划，定位于解决国民经济和社会发展中的重大科学问题［2］。

科技计划项目是指在科技计划中实施安排，由单位或个人承担，并在一定时间周期内进行的科学技术研究开发活动。因此，科技计划项目是科技计划的具体实施形式，具有明确的承担主体、实施期限、实施目标等，是一项具体的科学技术研究开发活动。可以说，项目是科技发展战略的基础，任何国家和地区层面的科技战略规划实施和科技创新活动，都是以项目为载体形式进行的［3］。

1.2 科技计划项目管理与科技计划项目监督

科技计划项目管理是指政府科技管理部门对于科技计划项目进行计划、组织、指挥、协调和控制的过程，以实现预期的目标［4］。随着科技创新发展需求的变化，科技计划项目管理制度也在不断改革和完善。2014 年12 月，国务院印发《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》，提出了政府不再直接管理具体项目，由依托专业机构来管理科技计划项目。有管理必有监督，监督是管理的方法之一。按照汉语词典的释义，“监督”的含义之一是“监察督促”，是对现场或某一特定环节、过程进行监视、督促和管理，使其结果能达到预定的目标。从客体上看，管理是对管理对象所有过程性活动采取较为全面、系统的行为的一种工作，是为项目预期目标的实现；监督是对特定监督对象特定活动进行检查、督导、评价和问责的行为，其最直接的目的是保证项目的高效、规范、廉洁等。本研究所指的科技计划项目监督，是指为了实现科技计划项目目标而由相关项目主管部门对项目的组织实施、资金管理等情况开展的检查、督导、评价和问责等活动。从对象上分，包括对科技计划、项目、科技人员、科研机构、专家、管理部门等的监督；从性质上分，包括内部监督、外部监督等；从方法上分，包括专项监督、日常监督等；从执行主体上分，包括政府监督、公众监督、第三方监督等［5］。

2 国内外科技计划项目监督立法主要情况

2.1 我国立法总体情况

目前，我国并无直接关于科技计划项目监督的专门立法（含法律、行政法规），关于“科技计划项目”这一主题，在国家层面仅有部门规章和规范性文件规定，且相关内容并未直接指向科技计划项目的监督。比如，《国家科技计划项目管理暂行办法》，主要从国家科技计划项目的立项、实施管理、项目验收、专家咨询等角度进行规范，集中在科技计划项目的前端环节，而在科技计划项目立项后的监督管理环节未体现出具体明确的监管措施和手段。2020 年6 月8 日，笔者通过北大法宝软件检索了解我国科技计划项目监督的国家立法情况，在“中央法规司法解释”栏目中，通过搜索“题目”输入关键词“科技计划项目”和“科技计划项目监督”分别进行精准搜索和模糊搜索，得到相关数据情况如表1 所示。

表1 我国国家层面有关科技计划项目立法情况检索结果

地方立法是指特定的地方国家政权机关依法制定和变动效力不超出本行政区域范围内的规范性法律文件活动的总称［6］。目前，我国地方关于科技计划项目或科技计划项目监督的立法仅有1 项政府规章，其余均为规范性文件或者一般策政文件。2020年6 月8 日，笔者通过北大法宝软件检索了解我国科技计划项目监督的地方立法情况，在“地方法规规章”栏目中，通过搜索“题目”输入关键词“科技计划项目”和“科技计划项目监督”分别进行精准搜索和模糊搜索，得到相关数据情况如表2 所示。

表2 我国地方层面有关科技计划项目立法情况检索结果

此外，无论是国家层面还是各省区市层面，我国专门对科技计划项目监督管理进行规定的文件数量并不多。从笔者以上检索数据来看，以“科技计划项目监督”作为主题的地方规范性文件数量仅有11 份。国家层面，2015 年科技部、财政部出台《中央财政科技计划（专项、基金等）监督工作暂行规定》，对科技计划、项目、资金的管理和执行情况开展检查、督导和问责；2018 年以来，国家陆续出台《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》《关于进一步弘扬科学家精神加强作风和学风建设的意见》等政策文件，要求建立以信任为前提、以评价为导向、以诚信为底线、以作风学风为保障的科技监督体系，但关于科技计划项目监督管理的相关规定都是在政策文件层面有所提及，尚未出台专门性的、系统性的法律法规，效力层级并不高(见表3)。地方层面，据不完全统计，北京市、福建省、安徽省等少数省市通过制定规范性文件对科技计划项目监督管理进行了专门规定，如2020 年北京市科委出台《关于落实“放管服”要求进一步完善北京市科技计划项目经费监督管理的若干措施》；2018 年陕西省科技厅出台《陕西省科技计划项目经费监督管理办法》。上述规定一方面仅为文件规定，在制度的稳定性和刚性约束方面存在不足；另一方面，部分规定偏重于经费的监管，对科技计划项目监管未作更为全面系统的规范。2020 年3 月20 日，广东省出台《广东省科技计划项目监督规定》，从监督职责、监督方式和诚信管理等方面对科技计划项目的监督工作进行规范，该规定作为政府规章，其效力高于规范性文件等政策。

表3 我国国家及地方出台的科技计划项目监督管理相关文件

2.2 国外立法相关情况

纵观一些科技较为发达的国家，往往都建立了层次分明、体系完备的科技项目监督体系。其表现之一是构建了较为完备的法律监督体系，并制定了较为成熟的配套措施。以美国为例，一是法律层面，美国1978年制定的《监察长法案》、1993年制定的《政府绩效和成果法》、1994年制定的《政府管理改革法》、1996 年制定的《联邦会计和审计法》《单一审计法》，2006 年制定的《联邦资金问责与透明法案》等法律，从财政、审计、预算、项目管理等各方面对科技计划项目进行立法规制，确保监督行为的有法可依；二是政府规章层面，美国审计总署1983 年制定并经两次修改的《联邦政府内部控制准则》、1988 年制定的《政府审计标准》以及美国联邦预算管理局制定的《内部控制的管理责任》(A-123)等行政规章，为政府机构对科技计划项目开展经费监督、审计提供重要法律依据；三是项目资助文件层面，科技计划管理机构发布资助指南、政策声明、合同等文件，对科技项目立项、实施过程到项目结束各个环节和流程的监督管理工作进行规定［7］。

日本政府1995 年制定《科学技术基本法》后，每5 年制定《科学技术基本计划》，确定未来一段时期内的重大科研计划并规定了预算额度，各地区、各单位必须严格按照《科学技术基本计划》执行，并规定未经有关部门审批不得调整额度。为加强对科技计划项目的监管，日本政府1999 年制定了《独立行政法人通则法》，规定法人机构必须将每年的借贷、盈亏等情况上报主管部门，政府向独立行政法人派遣监事，聘请专业机构进行审计并每年公布《独立行政法人白皮书》。为加强配套管理，1993年日本修订了《关于合理使用补助金等相关预算的法律》，2006 年制定了《关于防止公共研究经费非不正当使用的措施》(共同指南)，并制定了《研究机构公共研究费管理监督指南》等等，对科研经费的使用进行了严格的规定。

韩国政府历来十分重视科技立法，相关科技方面的立法已经超过200 部，几乎涵盖科技活动的每个方面［8］。作为韩国科技立法的根本法，2001 年《科学技术基本法》颁布后先后修订了28 次，以不断契合韩国科技发展战略。同时，韩国制定了《科学技术领域政府出资研究机构设立、运营及培育法》《国家科学技术审议会议法》《生命伦理与安全法》等相关配套法律法规，并附带相关的实施细则，不断根据国家科技政策和需求修改法律条文以增强法律的指导性，加强对科研项目的监管。

3 目前我国科技计划项目监督立法存在的问题

完整的科技监督立法体系应当包含法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章等一系列不同位阶的立法，但从我国的科技监督立法现状来看，位阶越高的立法数量越少［9］。

3.1 国家层面专门立法缺位、规章制度陈旧、政策文件分散不集中

目前我国在国家层面尚未出台关于科技计划项目监督专门的法律、行政法规，科技计划项目监督的相关内容散见于部分部门规章中，而且制定出台的年份比较早，存在管理制度不健全、内容陈旧、缺乏可操作性等问题。比如，2000 年，科技部出台《国家科技计划项目管理暂行办法》，对科技计划项目实施管理、验收等进行规定，但没有就监督内容进行专门规定；2003 年，科技部出台《国家科技计划项目评估评审行为准则与督查办法》，仅就科技计划项目评估评审活动进行监督检查；2006 年，科技部出台《国家科技计划实施中科研不端行为处理办法(试行)》，仅规定科研不端行为的调查、处罚、申诉等相关内容。近年来，国家高度重视科技计划项目监督管理工作，2015 年科技部、财政部联合出台《中央财政科技计划（专项、基金等）监督工作暂行规定》，这是国家层面出台的唯一一个关于科技计划监督管理的专门政策文件，但该文件的效力级别属于部门规范性文件，其法律效力仍然相对较低。2018 年以后，国家相继出台《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》《关于进一步弘扬科学家精神加强作风和学风建设的意见》等政策文件，但这些文件都是从科研诚信、科技评估、作风学风建设等不同角度对科技创新进行监督管理，缺乏系统性、体系性、全面性等。另外，现有科技计划项目监督政策在实操层面也存在一些问题，如政策执行过程中涉及到财政、审计、纪检、司法等仍按各部门原有政策执行，部分政策难以真正落地［10］；监管部门在履行监督执纪问责上力度不够、着力点不准，监管部门的监督管理不到位，监管检查趋于形式化等问题［11］。

3.2 地方层面专项立法仅广东省1 项，以部门规范性文件规范为主，效力层级较低且针对性不足

目前我国关于科技计划项目或者科技计划项目监督的地方专项立法只有《广东省科技计划项目监督规定》1 部地方政府规章。从地方科技监督政策实践来看，除了广东省以地方规章的形式出台相关政策文件，其他省区市出台的都是部门规范性文件，甚至有些省市是以工作通知方式出台，其法律效力层级非常之低，制度的刚性约束较差，相关政策文件的监督作用不能显现。同时，也仅有少数省份以及地市出台专门的规范性文件对科技创新进行监督管理，如《北京市关于落实“放管服”要求进一步完善北京市科技计划项目经费监督管理的若干措施》《山东省科技计划和专项经费监督管理暂行办法》《陕西省科技计划项目经费监督管理办法》《哈尔滨市科技计划（专项、基金等）管理监督工作规程（施行）》等，多数省份没有制定出台专门的监督管理文件，而是在科技计划项目管理办法中简单地进行规范，将监督作为管理措施的一种方式，大大弱化了监督对科技创新活动的促进、保护、督促等作用，如《福建省科技计划项目验收管理办法》关于监督方面的表述仅出现6 处，没有专门成章节，而是散落在项目流程管理的过程中；《苏州市科技计划项目管理办法》中专设“监督保障”一章，关于监督方面的表述出现11 处，虽然单列了“监督保障”一章，但监督管理的内容依然散落在各流程和各部门职责之中，缺乏系统性、完整性，针对性不足。

4 广东省科技计划项目监督立法实践研究

近年来，广东省深入贯彻习近平总书记对广东重要讲话和重要指示批示精神，全面实施创新驱动发展战略，充分发挥先行先试的首创精神，通过地方立法着力提升科技创新治理能力，已形成覆盖创新全链条,具备纲领性、普惠性、激励性、保障性的政策法规体系。2020 年，广东省出台全国第一部关于科技计划项目监督的政府规章——《广东省科技计划项目监督规定》（以下称《规定》），这也是目前国内首次在地方立法层面对科技计划项目监督管理进行规范，具有先行先试的重要典范意义。

4.1 《规定》的主要内容

“有决策、有选择就要有评估，有授权、有委托就要有监管”，监督评估是促进国家科技计划项目科学、有序、高效推进的制度保证［12］。从科技计划项目管理到科技计划项目管理监督，不断加强科技计划项目管理的整个体系建设，是科技计划管理组织活动成熟的标志，也是科技计划项目管理规范化、法治化、系统化的必然选择。《规定》共八章四十二条，围绕科技计划项目监督工作的总体要求、监督职责、监督方式、监督程序、结果运用、诚信管理、责任追究等方面进行监管制度设计，进一步健全完善科技计划监督体系，充分发挥监督和诚信建设的基础防线作用。主要内容具体如表4 所示。

表4 《规定》主要内容及亮点

4.2 《规定》的立法特色

科技计划（项目）监督评估体系的建立完善，不仅是完成新一轮国家科技计划管理改革的主要环节，也是促进科技计划和专项科学、有序、高效推进的制度保证，更是完善科技治理体系的重要支撑［13］。《规定》充分总结了近年广东省科技立法、科技政策的有效经验，大胆借鉴国家及各省份探索试行的先进做法，将成熟的、可行的制度通过地方立法予以固化，凸显了广东科技立法的特色。一是《规定》以构建纵横联动的“大监管”机制为核心目标。根据“放管服”的改革理念和“责、权、利相统一”的基本要求，按照谁主责谁接受监督、权责对等的原则，将科技计划组织实施各个环节的相关单位和个人均纳入监督对象的范围。二是《规定》坚持遵循规律和优化服务有机结合。从立法层面建立完善以人为本的监督检查机制，充分尊重科研规律，既坚持监督的刚性约束要求，又发挥监督的督导和服务功能，构建审慎包容的监督环境。三是《规定》坚持诚信管理和结果运用的有序衔接。明确从事科研活动及参与科技管理服务各类机构的诚信管理主体责任，加强科技计划全过程的诚信管理，强化监督结果运用，全面规定监督结果的应用和责任处理的方式措施。四是《规定》注重遵循有利于科研人员创新的理念。重点解决过往科技计划项目管理中存在的检查次数多、检查内容重复等困扰科研人员的难题，实行项目执行期内现场监督不超过1 次、单个项目检查实行“材料只报送1 次”等制度。

5 完善我国科技计划项目监督立法的意见和建议

当前，世情、国情深刻变化，世界科技发展日新月异，我国创新驱动发展的任务十分艰巨，科技计划项目能否充分发挥实效，不仅需要在前段激励创新，也需要加强后端的监督评估。2016 年《国家创新驱动发展战略纲要》提出健全保护创新的法治环境，加快创新薄弱环节和领域的立法进程，构建综合配套精细化的法治保障体系要求。因此，在深化科技体制机制改革的国家战略部署下，需要不断完善科技创新管理体制机制，构建科技计划项目全链条管理体系；同时，需要不断强化监督对科技创新的保障作用，充分激发科技创新主体的创造力，营造求真务实的创新法治环境。

5.1 出台专门立法，建立自上而下的科技计划项目监督体系

我国立法一直坚持经验主义，即把符合科技发展规律，符合时代特征和符合中国国情的政策措施通过立法程序上升为体现国家意志并以国家强制力保障其实施的法律规范，为科学技术进步创造日趋优化的法律环境［14］。从国家层面看，近年来我国不断完善科技创新法治建设，2015 年修订《科技成果转化法》并出台系列配套政策，2020 年刚刚修订通过《专利法》，目前正在修订《科技进步法》。因此，建议以《科技进步法》这部科技综合法的修订为契机，相关部门可以加快研究制定国家科技计划项目监督立法，配合和衔接《科技进步法》中关于科研项目管理改革的贯彻落实，也为地方科技计划项目监督立法提供明确的导向和依据。从地方层面看，地方科技立法的创新是科技进步与经济发展的有力支撑［15］。在改革发展任务繁重的新形势下，为引领和推动科技领域改革发展，地方立法也可以先行先试，适应新需求、解决新问题、引领新发展。基于广东省已先行探索出台了《规定》，为其他各省区市探索开展科技计划项目监督立法工作提供了充足的实践经验，建议其他各省区市可以结合本地发展实际需要，进一步大胆探索，勇于创新，建立人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。为提高立法效力层级，应以人大制定地方性法规为主、政府制定规章为辅，研究出台适合当前形势、适合当地实际的科技计划项目监督立法，如明确有关科技计划项目监管的目标对象、领域范围、运作程序与监管条例等［16］。

5.2 加强政策衔接配套，推进科技计划项目监督落实到管理全过程

徒法不足以自行，法律的生命在于实施。法律不是简单的静止规则,它是一个生命系统,其规范作用的发挥来自规则本身对现实需要的客观反映和规则体系各组成部分之间的和谐,以及有力的配套实施机制［17］。科技创新相关立法的有效实施，需要加强法律法规之间的衔接与协同，也需要不断完善立法的配套措施。一方面，“科技监督法”应当在《科技进步法》《科技成果转化法》等综合性或者专门性法律法规的原则指导下，加强与现有的相关法律法规制度措施的衔接与协同，把监管工作的重点问题和关键薄弱环节逐一击破，提升可操作性和可执行性；另一方面，也建议在出台科技计划项目监督立法后，及时出台相关配套政策措施，包括项目申报、立项评审、项目验收，资金监管等具体实施细则通过配套政策文件促进科技监督立法的有效落地，保障法律实施效果。

5.3 注重立法与改革协同，强化粤港澳大湾区跨境科技计划项目监督

立法与改革本质上都是推动社会发展进步的方式，立法与改革的目的都是为了实现经济社会更好发展和有效治理。改革的过程，实际上就是“变法”的过程。立法与改革紧密结合、相互促进，通过变旧法、立新法来促进改革［18］。2019 年，《粤港澳大湾区发展规划纲要》作为国家战略发布，其重大改革亮点之一是提出要支持粤港澳设立联合创新专项资金，就重大科研项目开展合作，允许相关资金在大湾区跨境使用。这一改革举措将有效促进粤港澳大湾区（以下简称“大湾区”）内创新要素包括人流、物流、资金流、信息流等产学研资源的自由流动及合理配置。政策托底将使人才互通和资金往来更有保障，但项目合作、资金过境如何从纸上落到实处是关键。大湾区内涉及“一国两制”下3 个独立的法律法规体系、分属3 个不同关税区、经贸流通规则不同，导致科研资金过境、管理、监督等成为难题。为了加快推动粤港澳大湾区创新驱动发展，落实科研项目跨境合作、科研资金自由跨境使用等改革措施，建议尽快出台统一的科研经费管理法律法规，将科研资金的跨境使用、跨境管理、跨境监督的全链条、全流程彻底打通，切实以立法保障改革，做到改革有法可依。