粤港澳大湾区科研管理制度协同创新研究：基于香港制度实践的考察

曾坚朋，曾志敏，柴茂昌

（1.武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉 430072；2.中国工程科技发展战略广东研究院，广东广州 510640；3.国际关系学院公共管理系，北京 100091）

1 问题的提出

2019 年2 月，中共中央、国务院印发实施的《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出，要把粤港澳大湾区（以下简称“大湾区”）建设成具有全球影响力的国际科技创新中心。粤港澳三地需要进一步推动科技研发，促进产业创新，实现创新要素自由流动，形成科技创新合力；同时，粤港澳三地要充分发挥区位优势，推动区域协同创新发展进而促进科技创新快速发展,加快建成全球科技创新高地和新兴产业重要策源地。

粤港澳大湾区经济实力雄厚、新兴产业活跃、科技创新主体高度集聚，汇聚了包括多所世界闻名的高校、国家重点实验室、科技创新企业等在内的创新主体,科技创新潜力巨大［1］。但由于大湾区内部科技要素分布不均，科技创新能力存在较大差异，科技创新协同的体制机制和政策尚未有效构建［2］。科技资源不平衡的现状要求大湾区加强区域内科技创新合作，实现优势互补，创造创新生态系统［3］。当前，大湾区尚未构建起完备、协同的科技创新政策体系，港澳与内地的科技创新协同发展还有巨大的发展空间［4］。因此，实施更加协同的创新驱动发展是粤港澳大湾区发展的战略首选［5］。

区域科技创新协同发展需要依据各地区科技创新发展的不同特征给予政策支持,建立健全科技创新协同合作发展机制［6］。建立大湾区科技创新的统一政策、促进科技创新要素的共享和流动，是关键要素之一［7］。一般认为，区域协同创新是一项系统工程，包含制度协同创新、要素协同创新、主体协同创新和网络协同创新等四大子系统［8］。其中制度协同创新强调制度因素的作用，旨在通过完善科技创新制度供给，解放科技创新生产力，因而是区域协同创新系统的基础性和关键性内容。

粤港澳大湾区科技创新协同具有突出的制度优势，关键是解决并发挥好粤港澳三地“一国两制”“多中心”的多重协同机制作用等软性制度问题［9］。粤港澳三地制度规则的差异为大湾区协同发展带来机遇和挑战，为吸收多方经验、探索创新发展提供了难得的“试验场”。在新形势下，大湾区既要坚持“一国”之本，也要用好“两制”之利，促进制度协同创新，要借鉴港澳甚至国际上最有利于科技发展的制度，相互取长补短、融合借鉴，用创新的思维和理念破解科技发展面临的机制体制障碍［10］。

粤港澳大湾区科教资源互为支撑，产业高度互补，具有构建优势互补、协作高效的创新体系的巨大潜力。香港拥有大批世界一流水平的科研机构和国际高端人才，科研成就突出，取得了许多达到世界领先水平的成果［11］。香港拥有多所世界著名高等学府，学术地位优越，科研人才资源丰富。世界著名的QS 世界大学综合排名显示，2020 年，世界排名前100 位的大学中包含了5 所香港高校。杰出的科研成就与完善的科研管理体制息息相关。香港科研管理体制灵活高效，在项目资助、经费管理等领域积累了丰富的经验和实践，能够为中央改革完善科研管理体制提供有益的借鉴。为顺应粤港澳大湾区协同创新发展的趋势，广州、深圳、东莞等内地城市积极吸引香港研发机构、高等院校进驻，例如深圳市正在或已经布局深港协同创新中心、香港生产力促进局创新及技术中心、南科大-香港大学联合实验室、香港科技大学、深港生物医药创新研究院等创新项目落户位于落马洲河套地区的河套深港科技创新合作区。在来自港澳的高端科研项目不断落地内地的情况下，为了加大对香港科研机构及科技人才的吸引力，迫切需要全面了解、借鉴并融合适用香港科研管理体制，加强科研管理制度这一公共产品的协同创新，增强区域内公共政策协作［12］。

长期以来，我国科研管理制度面临着约束过多、机制僵化、经费报销繁琐等问题，科研管理体制与科学研究的“灵感瞬间性、方式随意性、路径不确定性”等特质相背离［13］。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视科研管理领域“放管服”改革，中央、地方及相关科研机构出台了一系列政策文件，努力改革完善科研管理制度，致力于进一步“松绑”科研管理、充分释放科研人员的创新活力，切实保障国家创新驱动发展战略的顺利实施［14］。探索粤港澳大湾区科研管理制度协同创新、融合并创新适用香港科研管理制度，能够为全国科研管理体制改革提供有益借鉴。

2 香港科研管理制度总体情况

2.1 科研管理机构设置及其职能

香港在科研管理方面共有两个专业机构，一是以第三方身份连接政府与公立大学的大学教育资助委员会（以下简称“教资会”），二是隶属于香港特区政府创新及科技局的创新科技署（以下简称“创科署”）。

2.1.1 大学教育资助委员会

教资会是香港特区政府辖下资助全港包括香港大学、香港中文大学、香港理工大学等八大公立院校的独立咨询团体，于1965 年10 月成立。教资会并无立法或行政的权力，所有委员由特区政府行政长官委任。作为第三方独立的咨询委员会，教资会的主要职责是向政府提供专业的咨询建议，涉及范围包括香港高校资助拨款、高校教学和高校科研发展等事项［15］。教资会还负有监管高校的职责，以确保香港高校的教学科研活动保持在优良的水平。从职能角色来看，教资会扮演了连接政府和高校的“桥梁”角色。教资会既要保障院校的学术自由和自主权，也要监督确保教育经费用到实处。教资会下辖半独立组织研究资助局，研究资助局设立多种科研项目计划，邀请和接受学术人士申请研究资助。

2.1.2 创新科技署

创科署是香港创新及科技局设立的一个重要的下属机构。创新及科技局致力于通过为政府、业界、学术界及研究界缔造一个充满活力及具备优质软件及硬件支援的生态系统，将香港发展成为知识型经济体系，以及在科技及其应用上成为创新枢纽［16］。创科署的主要职能包括加强对创新及科技界的支援、培育创新及科技人才和促进创新及科技发展以推动高端制造业的发展等。为推动香港创新科技领域的发展和实现研发成果的产业化，创科署提供形式多样的资助计划，旨在为香港众多的科研院所和科技企业提供竞争性的科研项目资助。

2.2 科研项目类型

教资会和创科署都设有不同类型的资助计划，下拨竞争性科研经费，对通过竞争性选拨的科研项目进行资助。无论是教资会还是创科署，均有一套合理的竞争性科研项目管理办法。

2.2.1 教资会体系

2009 年2 月，香港特区政府拨款180 亿港元成立研究基金。教资会研究资助局负责向香港特区政府提供监管研究基金运作、发展及投资等方面的政策建议,为资助大学的科研项目提供稳定明确的拨款，通过竞逐研究拨款，推动其学术和研究发展。教资会体系的科研项目类型包括优配研究金、主题研究计划、卓越学科领域计划、杰出青年学者计划、协作研究金、研究影响金、联合实验室资助计划等。其中，优配研究金项目占据的比例最大，主要涉及医学、生物学、工程学、商学、人文学及社会科学等学科；学术研究类别涵盖基础研究和应用研究。优配研究金计划项目不限制研究项目的主题，给予教职人员较大的自主权。此外，教资会于2017 年设立研究影响基金，2018 年开始接受申请，目的是鼓励香港的大学进行更多具有影响力及可转化应用的研究项目，有助满足香港的社会需求，并造就更多与学术界以外的利益相关者合作的机会。教资会研究资助局为每个项目提供最多70%的资金，大学或项目合作伙伴则须提供30%配对资金。教资会各项资助计划的数量及总额如表1 所示。

表1 2018—2019 年香港特区政府大学教育资助委员会竞争性科研项目资助数量及总额

表1 （续）

2.2.2 创新科技署体系

香港特区政府于1999 年设立创新及科技基金，由创科署管理。创科署主要资助应用研究发展项目，这些项目须有助香港产业的创新和科技水平的提升，项目实施机构通常为大学、工商协会、产业支援组织等［17］。具体而言，创科署的资助项目包括“创新及科技支援计划”“内地与香港联合资助计划”“粤港科技合作资助计划”“伙伴研究计划”“企业支援计划”“投资研发现金回赠计划”“院校中游研发计划”等（见表2）。其中，“创新及科技支援计划”是创新及科技基金旗下规模最大的资助计划，其目标是增加香港经济活动的产出和提升香港经济活动的竞争力。香港特区政府希望通过创新及科技基金协助香港企业提升科技水平，鼓励其进行业务创新。“创新及科技支援计划”资助的对象主要面向由政府成立的5 所研究及发展中心(以推动和协调特定科技范畴内的应用研发工作，包括资讯及通信技术、纳米科技及先进材料、汽车零部件、纺织及成衣等)、本地大学及其他指定本地公营科研机构进行的研发项目。“创新及科技支援计划”下的项目可分为平台项目和种子项目：平台项目聚焦相关产业，以具有较大潜力实现商业化的应用研发项目为主；种子项目则关注科研项目的发展前景，具有探索性和前瞻性的特点。

表2 香港特区政府创新及科技基金拨款概览(截至2019 年10 月31 日)

表2 （续）

3 香港科研项目管理体系

如前文所述，香港的教资会和创科署都设立了竞争性科研项目，其项目管理程序和要求大体是一致的，本文基于科研项目管理的全流程对香港科研项目管理进行梳理分析。

3.1 立项

3.1.1 选题指南

教资会和创科署的科研项目类型众多，对于占据较大比重的“优配研究金计划”和“创新及科技支援计划”，以及大多数的科研项目类型，普遍不设具体的选题指南，教资会和创科署会针对不同类型和目的的项目提出不同的引领性要求，但大都较为宽泛。例如，教资会针对2017 年设立的研究影响基金进行说明：“研究影响的定义宽广，可包括具学术影响、社会和经济影响及可转化作产品和服务的研究（例如智慧城市、金融科技和机械人技术）。但凡具影响力的研究均可向基金申请拨款，我们不会对具体研究课题作出限制或筛选。”［18］其中一小部分科研项目设有选题指南，主要是在宏观上设定学科领域和方向，并涉及具体的研究主题内容。例如，2020—2021 年度的教资会主题研究计划设定了各学科的选题方向：医学领域，包括传染病防治、了解疾病机制、干细胞和再生医学、健康增进等；推动对香港有重要意义的新兴研究和创新，包括大数据、成像和机器人与智能制造、城市基础设施与智慧城市、在线学习和数字公民、人工智能等。

3.1.2 立项程序、填报要求

教资会科研项目从发布通告到截止申请日期，大概为2 个半月左右。例如，教资会2020/2021 年度优配研究金项目，教资会于2019 年8 月29 日向教资会资助院校校长发布通告（信件），申请截止日期为2019 年11 月8 日。申请人须是教学人员，通过所在学校的科研部门进行申请。

创科署科研项目申请方式简便，既可以通过电子方式在创科署基金管理系统自行进行提交，也可以亲身送交至创科署秘书处或邮寄一式三份申请书（同时提交电子表格）。

3.2 评审

对申请书的评审采取同行评审的方式，包括通信评审和会议评审两大环节。

教资会按国际惯例和规则采用外部专家评审机制评审研究建议书。教资会研究资助局下设评审委员会，负责评审研究建议书，邀请外部评审专家。研究资助局会确保每份个人研究建议书至少获得两份独立评审意见书，集体合作研究建议书则至少获得3 份独立评审意见书。研究资助局在选择资助研究建议书时，首先考虑的是研究建议在科学和学术上的价值，其次考虑 (首席)研究员的资历和科研成就、研究项目的原创性以及研究项目的研究周期。

创科署同样成立项目评审委员会，评审委员会的成员包括商界人士、技术专家、学术界人士及政府人员。创科署项目的评审标准与教资会项目不同，更偏向于科研成果的实际运用价值和产学研相结合，主要包含：甄选出具有较大潜力进行实践化或商品化的项目；推进研发成果的试用（尤以公营机构为试点），改良有关成果和建立“参考”评价；鼓励私营机构加大在香港的研发投资；促进香港“官产学研”合作。

3.3 经费使用

教资会科研项目的经费类型包括整笔拨款（one-line vote items） 和专项拨款（earmarked items）两类。整笔拨款包括职员薪金（包括研究助理、博士研究生）、设备费、外包费用（在香港之外进行研发）、会议费、一般开支（general expenses）。专项拨款包括代课教师费（relief teacher）、研究生费用、大型计算机服务器租借支出、研究所需大型软件版权支出等。大于20 万港元的一次性支出需提供报价单。值得注意的是，职员薪金预算包括协助研究项目人员的开支，如研究助理、博士后研究人员的劳务费，不会支付薪酬予任何从本地大学或业界伙伴申请机构支取薪金的人士(对大学而言，即指现有教职员)；另外，在研究设备的开放共享方面，完成研究项目之后，本院校和其他院校都可以调用研究设备，研究设备经费不能用于购买私人或者办公用品；会议经费主要用于研究人员及项目参与人员的学术会议旅费和会务费，预算为2万港元。

创科署项目在提交申请书时要填写预计的预算开支，但预算表填写非常简便：一是类型少，只包括职员薪金、机器设备、其他直接成本、行政开支；二是需要提供预计金额，不需要提供非常具体的编制的细项说明。具体来看，预算包括聘请研究人员开支（同样不可支付予已从科研机构支取薪金的人士）、仪器设备及其他直接成本（如购买消耗品及技术特许授权、专利注册费及外聘审计费用等）、行政开支等。

经费报销方面，根据相关科研管理办法规定及笔者对部分香港公立大学青年学者进行的调研整理，香港科研经费报销也要按照经费类别进行报销。例如，设备经费是专款专用，在项目申报书中已经要写明的，符合项目申报书的设备可以报销；试剂和耗材经费方面，只要发票上类别是属于试剂/耗材即可报销；劳务费是直接打到劳务人员账户上，无需经过项目负责人。和内地相比，比较方便之处在于发票大类上只要能对应上（试剂/耗材/设备）就能报销，无需其他明细材料加以证明。

3.4 过程检查

教资会研究资助局通常分类发放科研项目经费。科研项目的研究周期在1 年以内的，一次性将资助经费发放给项目负责人。科研项目的研究周期在2年～4 年内的，项目申请成功后分两次发放资助经费，首次发放60%的经费，如项目进展顺利则发放剩余的40%的经费。对于获得资助的科研项目，研究资助局会指定一名项目监管人负责监察研究项目的进展，项目监管人一般为参加过该项目评审的资深专家。根据项目的研究周期，获资助项目的首席研究员必须在项目中期向研究资助局进行中期汇报，报告项目的进展情况。项目监管人根据首席研究员中期汇报的结果及项目进度报告，监察科研项目的研究进展，关注科研项目的科研成果。项目监管人以匿名方式将中期审核意见转达给个人及集体合作项目的申请人。

创科署也会监督和检查科研项目进展。在整个科研项目进程中，申请机构需要主动及时提交项目进度报告和项目最终报告，评审小组在创新及科技基金秘书处及处外专家的支援下，会按照申请书内列明的阶段成果对所有项目作出监察；如情况合适，有关项目亦须通过同科学者审核的过程。获资助机构或项目参与公司及与其合作的受公帑资助研究机构(视情况而定)，须按照项目协议所列明的时间表，每半年为每个获资助项目提交进度报告以供审批，直至项目完成或项目协议终止为止。所有进度报告均须以创科署署长规定的标准格式编制，并通过创科署基金管理系统提交。获款机构应提供全面深入的技术详细资料，以便评审。

3.5 结项要求

教资会研究资助局对科研项目的结项要求包括：科研项目必须在预期完成期限后的18 个月内进行结项工作。首席研究员将项目结项报告提交给研究资助局，详细说明项目研究成果、项目中培训研究生的数量和项目经费的使用等情况。该项目的监管人员负责评核项目报告。评核有满意、仅符合要求、不满意等3 个级别。教资会坚持公平公正且研究项目惠及公众的原则，在项目完成后，公众可通过研究资助局网页查阅项目研究报告。公开研究成果，既利于公众共享研究资源，也便于公众监督和问责。

创科署的结项程序大体一致，获款机构须于项目完成或项目协议终止日期起计两个月内提交整个项目之最后报告，该报告须涵盖由项目开始至项目完成或项目协议终止期间可量化的项目成果(包括技术及财政方面的成果)，并须列明把项目成果商品化的进一步详细资料。最后报告须以创科署署长规定的标准格式编制，并透过创科署基金管理系统提交。获资助机构应提供全面深入的技术详细资料以便评审。在收到最后报告后，创新及科技基金秘书处会把项目的预期成果与有关机构在项目建议书内载列的目的及目标（包括技术及财政方面）作出比较，以评审项目的成效；秘书处亦会就此征询项目小组、合作机构／赞助机构、相关业界及曾参与项目评审工作的专家的意见。在创科署署长的要求下，获资助机构须及时澄清及／或提供额外资料，以证明最后报告所载的内容属实。

4 香港科研管理制度与内地比较

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视科研领域“放管服”改革，出台一系列政策文件，改革科研管理制度，激发科研人员创新活力。2018 年5 月，在中国科学院和中国工程院两院院士大会上，习近平总书记提出：“要尊重科研规律、科研管理规律、科研人员意见，为科技工作者创造良好环境，服务好科技创新。”［19］2016 年7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》,提出要尊重科研活动规律，结合财政预算管理相关要求简化科研项目审批事项，明确责权关系，优化科研管理流程,充分发挥科研人员的积极性和创造力。国务院于2018 年7 月公布了《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》，其中提出要完善科研管理机制，在人财物方面给予科研人员更大的自主权，激发科研人员的创新活力。在国家相关政策的支持下，各地科研机构也积极改革和创新科研管理办法。

本研究对中央的改革文件和深圳市科研管理办法进行了细致梳理，并与香港科研管理制度进行了对比分析（见表3）。总体来看，内地最新改革举措力除旧弊，改革内容既有与香港科研管理实践一致之处，也有比香港科研管理制度更加便捷灵活之处，内地和香港在科研管理制度方面各有千秋、有很大的相互借鉴、进一步协同创新的空间。

一是在科研项目预算分类方面，香港的竞争性科研项目经费无法发放给已在公立高校获取报酬的课题负责人及成员；内地科研经费则设计划分了直接经费和间接经费，一般规定间接经费为30%以内，可作为绩效支出直接发给课题负责人和成员，发放方式简单、灵活［20］。

二是在科研项目预算编制方面，香港科研项目申请书须列出所有主要开支预算，不过不需要提供各项开支的细项；内地与科研相关的政策文件也要求简化项目预算编制规定，定额补助式项目只需要说明基本测算结果，不需要提供各项开支的明细，成本补偿式项目只需说明必要的测算过程。

三是在科研项目过程监管方面，香港规定两年及以上的科研项目须进行中期评审方可发放剩余经费；内地则要求精简项目检查程序，一般情况下不开展过程检查，仅进行必要的抽查。

四是在经费报销方面，香港科研项目经费报销简洁、方便，对发票的要求较为灵活；内地对发票报销的流程、规则要求细致、繁琐，改革力度有限。

表3 中央、深圳市和香港特别行政区科研管理制度对比

5 结论与对策建议

5.1 结论

香港设立了多元的科研项目类型，为科研人员提供了丰富的资助渠道；科研管理在细节方面凸显出对科研工作者自主权的尊重，强调结果管理而非过程管理，对经费使用和报销等规定比较灵活和人性化，而对项目研究成果的监督和考核则比较严格。同时，近年来中央及有关地方对科研管理制度改革的力度非常大，某些方面的规定在灵活性方面已经超过了香港。粤港澳大湾区科研管理制度协同创新要在借鉴香港科研管理制度经验的基础上，结合中央及地方最新科研管理改革精神，吸取一切有利于科技创新的管理方法，取长补短、融合创新、勇于突破，为国家科研管理制度改革贡献大湾区经验。

5.2 促进粤港澳大湾区科研管理制度协同发展的对策建议

5.2.1 制度协同创新

第一，丰富科研项目类型，鼓励探索性创新。香港科研项目普遍不设具体的选题指南，鼓励科研人员选择自己认为有意义和价值的研究主题，这对于鼓励原始创新、探索性创新具有重要意义。除了聚焦国家重大战略产品、关键共性技术和重大工程之外，政府还应大力支持基础研究，给予科学家一定的自主权，让科学家们来决定研究方向及研究深度。深圳市为加强基础研究和应用基础研究，鼓励探索性创新，于2019 年设立了基础研究专项（自然科学基金），以后每年还将投入30%以上的市级财政科技专项资金。

第二，强化结果性监督，弱化程序性监管。归根到底，科研项目最重要的价值是科技创新，在于实现了内容创新（包括通过规范方法实现的成功或失败的结果），而非程序性合规（当然并非意味着程序合规不重要）［21］。香港科研项目经费使用报销方面尽可能以科研人员为本，立项前项目申请书只是列明经费项目、无需写明明细，项目进行中经费报销简洁高效，对发票及明细等要求较为人性化，减轻了科研人员报销压力和负担。同时，不可忽视的是，科研经费使用自由度比较大背后是有较严格的前期、中期和后期评审，以及质量控制来支撑。

第三，打通科研管理政策的“最后一公里”，消除政策梗阻。贯彻国家和地方科研领域“放管服”改革最新精神，尤其相比于香港特区政府改革力度更大的方面，需要科研主管部门及科研机构积极贯彻落实中央精神、制定具体的管理办法，在管理细节方面打通科研管理政策的“最后一公里”。例如，对于科研项目的预算编制办法，只要求编列一级预算编制科目，不需要提供测算依据和测算明细，给予科研负责人更大的科研经费自主权；探索科研项目经费“包干制”改革试点，赋予科研人员更大的自主权，简化科研项目申报流程，节省科研人员的时间和精力，促使科研人员将工作重心放在创新突破上；精简项目过程检查、以抽查方式着重检查资助金额较大的科研项目；鼓励创新、宽容失败，对于因科研不确定性所导致的科研项目不合格的情况，不收回项目的结余资金。

5.2.2 平台协同试点

为了更好贯彻落实粤港澳大湾区建设战略，推动大湾区科研管理制度协同发展，可以尝试打造科研管理制度协同的平台，进行制度创新实验和试点，探索“一国两制”框架下的科研管理制度协同发展的可行路径。这种“试点”的实验主义路径，既有助于为国家探索全面深化改革与全面开放新格局提供最前沿的地方经验，也有助于把控改革风险［22］。

深圳邻近香港，在与香港进行产学研合作、推进交通配套设施建设和制度创新等方面有独特的区位优势，特别是，深圳正举全市之力打造河套深港科技创新合作区，为粤港澳大湾区科研管理制度协同创新提供了绝佳的试验平台。河套深港科技创新合作区地理位置特殊，位于深港交界的落马洲河套地区，拥有“跨境、离岸、开放”等独特优势，正在广泛吸引来自香港及全球的一流科研机构，努力打造综合性国家科学中心的开放创新先导区。以河套深港科技创新合作区为试点，探索大湾区科研管理制度协同创新，设立多种科研项目，优化创新科研管理办法，鼓励香港等科研机构积极申请项目，为引进国际创新项目和人才提供有力的政策配套支撑，进而可为全国科研管理制度改革创新贡献大湾区经验。