日本发展普惠性托育服务的多维行动路径

张建

（海南医学院管理学院，海南海口 571199）

近年来，世界主要发达国家对发展普惠性托育服务的重要性已经达成共识，经济合作与发展组织（OECD）自1998 年起连续发布《强势开端：早期教育与保育》（Starting Strong: Childhood Education and Care）系列调查报告，推动发达国家将普惠性托育服务作为育儿家庭支持政策的重点内容纳入政府工作日程，并明确将可获得（availability）、可负担（affordability）和有质量（quality）作为普惠性托育服务发展的基本原则与主要目标。[1]目前，英国、挪威、丹麦等国在发展普惠性婴幼儿托育服务与早期教育方面已经取得了显著的政策效果。[2][3]与欧洲国家相比，由于托育服务供给长期短缺，日本婴幼儿的托育服务利用率一直处于较低水平，并且存在着大量的“待机儿童”现象①“待机儿童”现象是指符合日本政府“保育不足”认定标准，但由于托育服务供给能力（场地、人员等）不足，导致婴幼儿无法获得托育服务的现象。。2015年9月，日本首相安倍晋三宣布实施以“1亿总活跃”为政策目标的新“三支箭”战略，加快发展普惠性托育服务，构筑育儿家庭支援体系，并取得了一系列积极成效。本文以日本保育支援新制度为主要研究对象，在介绍日本发展普惠性托育服务的背景及其面临的主要挑战的基础上，全面解析日本推进普惠托育服务发展的多维行动路径，以期为我国加快推进普惠性婴幼儿托育服务发展提供借鉴参考。

一、日本发展普惠性托育服务的背景与动因

2019 年12 月厚生劳动省公布的人口动态统计预测数据显示，2019年日本全年出生人口约为86.4万人，较2018年减少5.4万，这是日本自1899 年开始统计出生人口以来年新生儿数量首次跌破90万。[4]从总和生育率的情况来看，1990-2005 年日本的生育率由1.54 降低至历史最低水平1.26，截至2018 年虽缓慢增长至1.42，但仍远低于世代更替水平2.1。“二战”后，随着人均收入水平的快速提高、价值观念的改变以及家庭观念的更新等因素冲击，日本的家庭结构发生了巨大变化，1970-2018 年日本的家庭数量由2989 万户增加至5099 万户，增长约70.6%，但平均家庭人口却由3.73人降低到2.44人。其中，单身家庭数量由554万户增加至1413万户，单身家庭所占比例由18.6%增至27.7%，增加9.1个百分点；核心家庭数量由1703万户增至3080万户，所占比例由56.2%增加至60.4%，上升4.2个百分点。[5]总体来说，家庭数量的快速增长以及家庭规模向小型化发展是“二战”后日本家庭结构变化的主要特征。

一方面，从单身家庭的数量快速增长的原因来看，总务省“国势调查”数据显示，1960-2015 年日本各年龄段育龄男性与女性的未婚率均快速增长，25-29 岁男性未婚率由46.1%上升至72.7%，女性由21.6%上升至61.3%；30-34 岁男性未婚率由9.9%上升至47.1%，女性由9.4%上升至34.6%；特别是终身未婚男性占比由1.5%上升至23.4%；女性由1.4%上升至14.1%。[6]显然，育龄人口未婚率的快速提高是造成日本生育水平持续降低的重要原因之一。根据2018年内务府调查，约有42.4%的未婚受访者表示育儿支出等经济压力沉重是导致其未婚的最重要因素。[7]因此，如何有效降低育龄人口包括预期育儿成本在内的经济压力是日本政府降低未婚率面临的重要课题之一。

另一方面，从家庭结构的变化情况来看，1955-2015 年核心家庭数量占亲族家庭数量的比例由63.4%增加至85.5%，显示日本家庭抚育子女的能力正在逐步降低。[8]从日本女性的就业情况来看，1955-2015年女性就业人口由492万人增至2474万人，女性就业人口占就业总人口的比例由29.1%提高至43.9%，导致日本传统的专职家庭主妇家庭数量持续减少。[9]根据总务省“劳动力调查”数据显示，1980-2018年日本夫妻共同就业家庭数量由614万户增加至1219万户，增长约98.5%；同期专职主妇家庭由1114万户下降至600万户，减少约85.7%，女性就业率的快速提高进一步降低了日本家庭抚育子女的能力。[10]此外，在育儿支出方面，总务省“家计调查”数据显示，日本20岁、30岁育儿家庭的可支配收入分别低于同龄无子女家庭的15.7%和5.7%。[11]随着核心家庭数量的不断增加、女性社会参与度的不断提升、育儿成本的不断上升，日本家庭的生育意愿正在持续降低。国立社会保障人口问题研究所调查数据显示，日本家庭的理想子女数由1977 年的2.61 人降低到2015 年的最低值2.01人。[12]

严峻的人口形势使日本政府日益意识到向育儿家庭提供高质量的普惠性托育服务具有多重红利：首先，有助于降低育儿成本，提高生育意愿，缓解日本日益加剧的少子老龄化趋势；其次，有助于促进女性就业,增加家庭收入，推动整个国家社会经济的发展；最后，有助于提高婴幼儿的科学养育与早期教育质量，促进婴幼儿个体发育与学习水平，进而提升国家整体人口质量。从“待机儿童”的年龄结构来看，截至2018年10月，日本总计47198名“待机儿童”中，3岁以下婴幼儿44479人，占比高达94.2%，因此推进3岁以下婴幼儿的普惠性托育服务发展成为日本政府完善育儿家庭支援体系的重要内容。[13]

二、日本发展普惠性托育服务面临的主要障碍与挑战

（一）保育支援制度“保育不足”认定基准僵化

日本的婴幼儿保育支援制度起源于“二战”后初期。1947年制定的《儿童福祉法》规定，“国家、地方公共团体和儿童监护人对养育儿童的身心健康负有责任……对于因父母疾病或其他原因暂时难以在家中接受父母照料的儿童，按照《厚生劳动省条例》的规定，可将儿童送入厚生劳动省条例规定的儿童保育设施（保育所）或其他设施托育抚养。”依照《儿童福祉法》，日本一般家庭的婴幼儿由其所在家庭负责抚养，政府委托保育所仅向少数被认定为“保育不足”的婴幼儿提供社会化托育服务。其中，“保育不足”仅包括以下事由：婴幼儿抚养者有稳定的昼间劳动时间；幼儿抚养者妊娠或因出产后无力抚养；婴幼儿抚养者因疾病、负伤、精神或身体存在障碍无力抚养；婴幼儿抚养者因向同居亲属提供护理而导致无力抚养；婴幼儿抚养者因地震、台风、洪水或火灾而导致无力抚养；以及其他一些与上述5点相类似的情况。但是，日本人口老龄化趋势不断加剧，育儿家庭护理老年人亲属压力日益加大；劳动者就业形式向多样化发展，非正规劳动者、自由职业者数量不断增加；女性受教育程度不断提高，已婚女性求学就职需求不断增强。在此背景下，当婴幼儿的抚养者为非正规劳动者、自由职业者、就学者、求职者或需护理独居或住院老年人亲属等情况时，婴幼儿无法满足“保育不足”认定基准，难以申请保育所的托育服务。因此，僵化的保育支援制度“保育不足”认定基准导致婴幼儿托育服务的“可获得”性严重不足，无法满足日本社会日益迫切的托育服务需求。

（二）保育所提供的托育服务内容单一

《儿童福祉法》规定，由厚生劳动省负责直接管理运营的保育所属于儿童福利事业机构，政府委托其提供的托育服务具有国家救济性质，因此原则上获得托育服务的受益人并没有自行选择托育服务提供机构和托育服务类型的权利。按照托育服务申请程序，申请托育服务的育儿家庭须经过收入、财产、工作时间等一系列较为严格的资格审查，经市町村地方政府批准后才能具备获得保育所托育服务的资格（见图1）。获得市町村政府批准后，育儿家庭与市町村地方政府之间签订托育服务协议，并由市町村地方政府委托其指定的保育所向婴幼儿提供托育服务。由于获得托育服务的育儿家庭与提供托育服务的保育所之间并没有服务契约关系，只能由市町村政府指定的保育所向婴幼儿提供统一标准（一般为每年300天，每天8小时）的托育服务，无法根据育儿家庭实际需要自行选择托育服务提供者和调整托育服务内容，因此往往无法真正满足育儿家庭实际需求，产生了大量的“潜在待机儿童”现象。

图1 日本育儿家庭申请保育所托育服务基本流程

此外，虽然日本的保育所和幼儿园在提供的服务内容上具有一定的相似之处，但是在法律依据、主管部门、契约形式以及监护人负担等方面存在根本区别（见表1）。与幼儿园相比，保育所完全依赖政府财政投入，在政府监管等方面尤为严格，社会力量参与托育服务机构建设受到限制。因此，这一方面造成了日本的保育所数量严重不足，托育服务供给能力受到极大制约，存在着大量的“待机儿童”；另一方面，幼儿园学位数量相对过剩，托育服务资源没有被充分利用。根据文部科学省公布的调查数据，2016年日本幼儿园平均定员充足率仅为67%，其中东京地区幼儿园定员充足率为83%；与之相比，同期日本全国“待机儿童”数量为23553人，其中东京地区“待机儿童”数量为8466人，约占日本全国“待机儿童”的1/3。[14]因此，保育所与幼儿园相互独立的“二元化”结构实质上造成了日本托育服务供给资源的浪费。

表1 日本保育所与幼儿园的主要差异

（三）育儿家庭经济负担沉重

国立《育儿费用支出网络调查报告书》显示，0～6 岁育儿家庭年均育儿费用支出约为104.4万日元，利用保育所、幼儿园等机构托育服务的幼儿年均育儿费用支出达到约121.7 万日元，其中年均托育服务费用支出约为37.9万日元，占年均育儿费用支出比例高达31.2%；而不利用托育服务的幼儿年均育儿费用支出约为84.3万日元。[15]另外，20世纪90年代以来，由于经济陷入长期低迷，导致日本20～30 岁年龄段育龄青年收入增长缓慢。总务省“就业构造基本调查”显示，1997年20岁年龄段年收入约为300万日元的青年所占比例最高，约占25%；到2012 年该年龄段年收入约为200 万日元的青年所占比例最高，约占18%，同期该年龄段年收入约为300万日元的青年所占比例下降至约18%。同时，1997年30岁年龄段年收入为500～699万日元的青年所占比例最高，约占24%；到2012年该年龄段年收入约为300万日元左右的青年所占比例最高，约占18%，同期该年龄段年收入为500～699 万日元的青年所占比例下降至约14%。[16]因此，育儿家庭收入水平的降低是造成日本婴幼儿托育服务利用率较低的重要原因之一。厚生劳动省调查结果显示，经济原因是造成部分育儿家庭无法实现利用托育服务意愿的最重要因素。[17]

（四）婴幼儿托育服务专业人才短缺

保育士是日本提供婴幼儿托育服务专业人才的主力。长期以来，日本的保育士一直处于短缺状态，不但限制了托育服务资源的有效供给，同时对托育服务的质量产生不利影响。根据2015 年11 月厚生劳动省公布的保育士有效求人倍率①有效求人倍率是指劳动力市场在一个统计周期内有效劳动者需求人数与有效求职人数之比。数据显示，与日本劳动力市场平均有效求人倍率1.20相比，保育士有效求人倍率为1.93，其中东京地区保育士有效求人倍率高达5.39，人才需求旺盛。[18]但是与旺盛的人才需求相比，实际在保育所等机构从事托育服务的保育士人数仅占从指定保育士培训机构获得保育士职业资格总人数的51.7%，保育士年平均离职率高达10.3%，此外有约49.2%的保育士从事托育服务行业年限不足7年。[19]因此，日本的保育士人才供给呈现出总量供给不足、离职率高和从业年限短的特征。厚生劳动省调查数据显示，造成保育士人才短缺、流失率高的主要原因有：(1)薪资待遇水平低，2015年保育士平均月薪资待遇仅为21.6万日元，明显低于日本从业人员平均薪资33.0万日元，同时低于幼儿园教师、护士以及老年人护理员等相似服务行业薪资水平，在职保育士中对自身薪酬待遇不满的比例高达47.5%；(2)保育士职业劳动强度大，因“自身健康或体力无法应对工作要求”（39.1%）、“难以取得带薪休假”（37.0%）等对工作强度或工作环境不满是导致保育士离职的重要因素；(3)托育服务行业职业前景吸引力不足，缺少在职培训机会与岗位晋升空间，保育士职业的薪资待遇水平并未与从业年限或经验技能等职业素质水平提升相挂钩，8.6%的在职保育士认为其职业前景黯淡。[20]

三、日本政府确保托育服务“可获得”的主要路径

如前文所述，“二战”后依据《儿童福祉法》构建的保育支援制度难以适应日本社会经济发展形势是制约日本托育服务可获得性的重要原因。为了解决托育服务有效供给不足问题，2000 年以后日本政府陆续实施《少子化对策基本法》（2003）、《次世代育成支援对策推进法》（2003）、《少子化社会对策大纲》（2004）、《幼儿·育儿支援计划》（2005）等一系列托育服务资源扩充措施，但由于未能从根本上对其保育支援制度进行改革，因此始终未能真正解决“待机儿童”问题。2012年8月，民主党联合自民党、公明党两个最大在野党向国会提交《幼儿·育儿支援法》《综合儿童园法》和《幼儿·育儿支援法以及认定儿童园修正法实施相关整备法律》，获得通过并于2015年4月开始正式实施。以《育儿支援法》等3个关联法案为基础形成的保育支援新制度是进入21世纪以来日本政府对其育儿支援制度进行的一次重大改革。在此基础上，2017年6月安倍内阁宣布实施“育儿安心计划”，将提高托育服务有效供给、彻底解决“待机儿童”问题列为其施政核心目标之一。按照“育儿安心计划”规划，到2020 年底日本政府将增设婴幼儿托育服务学位32 万个，并且在2022 年以前通过实施更具普惠性的托育服务，保障实现女性就业率80%的目标。[21]从2017 年以后托育服务供给资源和“待机儿童”数量的变化来看，保育支援新制度和“育儿安心计划”取得了显著进展（见图2）。

图2 2005-2019年日本“待机儿童”与保育所定员变动趋势

（一）增加托育服务申请事由覆盖范围

保育支援新制度改进了“保育不足”认定基准，根据日本社会经济发展形势扩大了托育服务申请事由的覆盖范围，具体包括婴幼儿监护人：就职（全职劳动、兼职劳动、夜间劳动、居家劳动等）；妊娠、生育；疾病或身心障碍；主要同居家庭成员长期住院或老年家庭成员需要长期护理等情况；遭受自然灾害；求职活动（包括创业活动）；就学（包括参加职业技能培训等）；虐待或家庭暴力等情况；育儿休假期间已有子女获得保育服务，并继续申请保育服务；其他类似且经过市町村认定事由。[22]与旧制度相比，“就职”事由所包含的劳动形态更加多样，同时求职、就学、虐待或家暴、非育儿休假保育申请等情况为新添加认定事由。保育支援新制度通过增加托育服务申请事由种类，扩大了托育服务覆盖育儿家庭的数量和类型，托育服务的可获得性得到显著增强。

（二）赋予托育服务供求双方自主选择权

保育支援新制度在简化托育服务申请程序的基础上，赋予了托育服务供求双方更多自主选择权。如前文所述，保育所提供的托育服务具有国家救济性质，托育服务供求双方之间并没有直接的服务契约，婴幼儿抚养人只能通过与市町村地方政府签订托育服务契约，获得由地方政府委托保育所提供统一标准的托育服务。保育支援新制度实施以后，除私立保育所外的绝大多数托育服务机构有权与托育服务受益人直接签订服务契约，托育服务供求双方的自主选择权显著增强。在此基础上，保育支援新制度改变了以往婴幼儿原则上每天只能获得8小时服务的规定，婴幼儿监护人有权根据其实际需求灵活调整托育服务时间。根据保育支援新制度规定，如婴幼儿抚养者为全勤劳动者（月平均劳动时间超过120小时），则可被认定为“标准托育”服务，原则上每天可获得最长11小时托育服务，并可根据需要选择“延长托育”服务；如婴幼儿抚养者为短期劳动者（月平均劳动时间为48～64小时），每天可获得最长8小时的“短期托育服务”，同样可根据需要选择“延长托育”服务。在此基础上，日本政府积极推进保育所、幼儿园等机构开展“临时托育”“夜间托育”“访问托育”等多种类型服务满足育儿家庭需求。[23]

（三）加速推进“保幼一体化”

保育支援新制度进一步改善了以往保育所和幼儿园彼此独立的二元化体制。2006年6月,日本政府颁布《学龄前儿童育儿·教育综合提供推进关联法》，设立“认定儿童园”，旨在通过推进“保幼一体化”整合保育所和幼儿园资源，提高托育服务机构运营效率，增加托育服务有效供给。根据设置主体和服务类型，“认定儿童园”可分为“保幼连携型”“保育所型”“幼稚园型”以及“地方裁量型”四种类型，均兼具保育所托育服务和幼儿早期教育功能。但由于“认定儿童园”在从业人员资格、硬件条件、申请财政补贴等方面受到《儿童福祉法》和《学校教育法》双重监管，因此发展一直较为缓慢，截至2014 年4 月日本全国仅有1360 所“认证儿童园”。[24]保育支援新制度实施以后，改善了“认定儿童园”的双重监管问题，规定“保幼连携型认定儿童园”由《认定儿童园修正法》独立监管，在申请财政补贴方面与保育所等托育服务机构地位一致，并且明确了“认定儿童园”的监管部门、软硬件标准、法人类型等基准。2014-2019年“认定儿童园”数量由1360所快速增加至7208所，增长4.3倍。[25]通过实施保育支援新制度，以“认定儿童园”为代表的综合提供婴幼儿托育服务和早期教育的机构数量增长迅速，日本的“保幼一体化”取得了显著成效。

（四）调动多种社会力量强化托育服务供给能力

保育支援新制度有利于调动多种社会力量参与托育服务体系建设，增设多种托育服务类型以满足育儿家庭多样化服务需求。日本政府积极推动市町村地方政府和民间团体等增设“地域型保育事业”，提供“小规模托育”“家庭托育”“居家访问型托育”和“事业所内托育”等多种类型托育服务，调动社会力量提高托育服务供给能力与效率。此外，通过向企业发放“助成金”等多种形式鼓励企业参与“企业主导型托育事业”，引导企业在其内部设立托育服务部门，以缓解劳动者因子女托育问题而造成的劳动力流失问题。根据2017年安倍内阁制定的“育儿安心计划”，日本政府主要通过：(1)向东京等高房价地区托育服务机构提供房屋租赁补助金，降低托育服务机构运营成本；(2)针对大规模住宅建设项目，采用“容积率缓和特别措施”放宽住宅建设项目容积率标准，鼓励不动产开发商在住宅建设项目中增设托育服务机构；(3)推广固定资产税减免等优惠税收政策，提高民营企业参与建设和整备托育服务机构意愿；(4)结合当地实际情况，灵活运用国有土地、城市公园等闲置土地资源，集约利用闲置邮局、学校等国有房屋资产，增加托育服务机构建设用地和房屋供给；(5)通过有限放宽幼儿园设置标准等措施，鼓励幼儿园实施小规模保育事业或向“认定儿童园”转换，促进幼儿园开展2岁以下幼儿临时托育服务，增强托育服务供给能力；(6)鼓励企业内部运营的“企业主导型保育事业”在满足本企业员工托育服务需求的前提下，面向当地居民提供托育服务等多种政策手段增加托育服务有效供给。

四、日本政府确保托育服务“可负担”的主要路径

确保托育服务“可负担”，对于降低育儿家庭负担和提高婴幼儿托育服务利用率具有重要意义。2008-2014年日本政府持续加大向保育所等托育服务机构财政扶持力度，保育所运营费由6553亿日元增加至9705亿日元，增长约48.1%。特别是保育支援新制度实施以后，2015-2017年保育所运营费由11679 亿日元增加至15020 亿日元，年均增长约13.4%。[26]随着财政投入的不断增加，2015-2017年日本幼儿托育服务利用率由37.9%增加至42.4%；其中3岁以下婴幼儿的托育服务利用率由38.1%增加至45.7%。[27]在此基础上，2019年10月1日日本政府将消费税率由8%提高至10%[28]，并将消费税增收部分重点用于实施婴幼儿托育服务与早期教育免费制度。2019年10月1日，日本正式实施托育服务与早期教育免费制度。根据制度规定：

第一，对于0-2岁住民税非课税家庭①住民税非课税家庭的年收入一般在360万日元以下。婴幼儿在利用保育所、认定儿童园、地域型保育事业机构的托育服务时，原则上托育服务完全免费；在利用认可外保育机构的情况下，原则上可获得不高于4.2万日元的托育补贴。对于多子女家庭，在其长子利用保育所托育服务的情况下，其0-2岁次子托育服务费将享受半额优惠，从其0-2岁第三子开始托育服务费完全免费。

第二，对于3-5岁幼儿，利用保育所、幼儿园、“认定儿童园”或者“地域型保育事业机构”的托育服务时，原则上完全免费。针对住民税非课税家庭子女以及多子女家庭第三子及以后的幼儿，政府在免除其托育服务费用的基础上进一步免除其托育期间副食（菜肴、零食等）费用。

第三，针对利用幼儿园“临时托育”服务的婴幼儿提供每月不超过1.13万日元补贴。

第四，针对单亲、残疾人等弱势群体家庭婴幼儿，日本政府设立儿童抚养津贴制度，根据育儿家庭收入和子女数量每月可获得约12030～59460日元的儿童抚养津贴。[29]

托育服务与早期教育免费制度的实施显著减轻了日本家庭的育儿经济负担，对提高托育服务利用率、促进托育服务向普惠性发展起到了重要推动作用。

五、日本政府确保托育服务“有质量”的主要路径

确保托育服务“有质量”既是发展普惠性托育服务的基本要求，也是维护婴幼儿合法权益、促进托育服务行业健康发展的根本途径。“有质量”的托育服务不仅是指托育服务本身的质量水平，也包括有质量的托育服务的公平获得。保育支援新制度实施以来，日本政府主要通过实施“公定价格”制度、完善质量评价与监督机制和强化保育专业人才队伍建设等多种途径提升托育服务质量。

（一）“公定价格”体系

“公定价格”体系是日本保育支援新制度中最具特色的内容之一。所谓“公定价格”，是指内阁总理大臣根据托育服务内容、人员配置、质量评级等因素综合制定的全国统一标准的保育服务价格体系，市町村地方政府有权依据当地实际情况对“公定价格”进行适当调整，并严格依据“公定价格”向保育机构支付托育服务费用。保育支援新制度将以往由厚生劳动省向保育所提供全额运营经费改革为根据“公定价格”向托育服务机构支付服务费用，“公定价格”不仅成为托育服务的价格基准，而且也是日本政府对托育服务机构进行质量控制与监督的最为直接有效的政策工具。根据“公定价格”制度设计，托育服务价格一般由“基本额”和“加算额”两部分构成。其中，“基本额”根据托育服务机构所在地区、机构规模、婴幼儿年龄与数量、托育服务时间、从业人员基本工资、运营管理费等内容进行核算，主要反映托育服务的基本价格；在此基础上，“加算额”根据托育服务人员的专业水平（技能水平、从业经验等）、托育服务内容、第三方服务质量评价等方面分别设置“人员配置改善加算”“保育士待遇改善加算”“营养师配置加算”“婴幼儿接送加算”“夜间托育服务加算”“第三方服务质量评价加算”等多种类型补贴，主要反映政府向托育服务机构改善服务质量、丰富服务类型支付的奖励性补贴。通过实施“公定价格”，一方面政府通过“基本额”部分统一了日本全国各种托育服务机构的基本服务价格，有效避免了地区之间因托育服务价格差异过大导致托育服务资源分布不均、托育服务专业人才收入差异过大等问题，确保托育服务资源公平配置；另一方面，政府通过增设或调控“加算额”部分，促进托育服务机构改善专业人员配置标准、提高专业人员待遇水平、根据地区实际需求丰富托育服务类型。此外，对于不满足人员配置基准、服务质量不符合要求的托育服务机构，市町村地方政府有权通过调整“公定价格”对其进行处罚。因此，“公定价格”体系不仅有效保障了托育服务资源公平配置，而且同时也有利于促进托育服务机构提高服务质量，丰富服务种类。

（二）完善托育服务机构配置标准与监督管理机制

完善统一的托育服务机构配置标准和多途径的监督管理机制是保障托育服务质量的有效手段。从托育服务机构的配置标准来看，保育园专业人员的配置标准按照婴幼儿年龄划分，0岁婴幼儿按照3：1；1-2岁婴幼儿按照6：1；3岁婴幼儿按照20：1；4岁以上婴幼儿按照40：1配置保育士 ；在活动场地标准方面，按照2岁以下婴幼儿人均乳儿室面积不低于1.65m²/人，活动室面积不低于3.3m²/人；2岁以上幼儿按照保育室（或游戏室）面积不低于1.98m²/人标准配置活动场地，同时对厨房、医务室、户外活动场所、防火基准等辅助设施均有具体规定。[30]以保育所配置标准为基准，包括“认定儿童园”“地域型保育事业”在内的不同类型的托育服务机构在专业人员、场地面积、辅助设施配置标准方面均与保育所基本相同。通过制定全国统一的托育服务机构配置标准，各种类型托育服务机构的服务质量得到了基本保障。

依据日本全国统一的托育服务机构配置标准，各地方政府主要通过自我评价、第三方评价以及政府行政指导监察等途径对托育服务质量进行监督管理。根据“保育所保育指针”规定，保育士和保育所均有义务进行自我评价并定期公开自我评价结果。自我评价是指在托育服务机构管理者组织领导下，通过比照托育服务计划，由保育士定期对其提供的托育服务进行总结评价，以促进托育服务机构持续提高质量。通过实施自我评价，有助于保育士加深对婴幼儿的理解，明确托育服务中存在的问题与对策，提高托育服务质量；有助于全体职员加深对托育服务机构中存在的共同课题的理解，提高职员之间协作性；通过公开自我评价过程与结果，提高运营透明性，有助于保育服务机构取得婴幼儿抚养者的信赖；通过定期进行自我评价，有助于保育士持续提高专业技能水平。

在此基础上，第三方评价是指在厚生劳动省统筹指导下，由都道府县地方政府负责制定服务质量评价基准与实施方案，委托第三方评价机构根据“共同评价基准”和“内容评价基准”两方面对托育服务机构进行质量评价。所谓“共同评价基准”，是从社会服务基本方针、社会服务组织运营管理以及社会服务实施状况三个方面对包括托育服务在内的社会公共服务的共通部分进行评价；针对托育服务具体内容与特征，“内容评价基准”主要从托育服务内容（包括早期教育课程、婴幼儿健康管理、婴幼儿饮食等）、育儿家庭支援服务（包括托育服务机构与育儿家庭协作关系、对育儿家庭支持等）以及托育服务质量（托育服务机构自我评价）三个方面进行深入细化评价。第三方评价结果由全国社会福祉协议会统一向社会公开，政府有权根据第三方评价结果调整托育服务“公定价格”，以促进托育服务机构提高服务质量。最后，依据《儿童福祉法实行令》规定，各地方政府每年对托育服务机构应至少实施1次指导监察。指导监察分为“机构监察”和“确认监察”两种类型，通过定期或不定期的“一般监察”“特别监察”“实地指导”“集团指导”等方式，从婴幼儿托育服务内容与质量、设施设备与环境配置情况、组织运营管理体制状况、专业人员配置与待遇水平等方面对托育服务机构进行评估认证和监督指导。此外，日本政府自2018年开始实施“巡回支援指导事业”，通过在一定区域范围内配置巡回支援指导员，对托育服务机构进行常态化指导监督和质量评价，以提高托育服务质量评价的时效性和准确性。

针对托育服务中的重大事故，日本政府将造成婴幼儿死亡或者治疗所需时间超过30 天的负伤或疾病认定为重大事故，发生重大事故后托育服务机构应立即上报厚生劳动省等中央主管机构。为提高上报效率，日本政府将事故报告分为“第一报”和“第二报”两部分。其中，“第一报”主要包含婴幼儿基本信息、事故发生状况以及地点等，应在事故发生当日（最迟事故发生次日）经地方政府上报厚生劳动省等主管机构；此后“第二报”主要包含事故概况、事故发生要因分析等内容在事故发生后1 个月内上报厚生劳动省等主管机构，相关信息进入“特定教育·托育服务机构事故信息数据库”，由内阁府负责定期公开。最后，由地方政府组织由外部专家组成的事故检证委员会对事故发生原因进行系统调查，依据调查结果提出具体防止再发对策，并形成书面报告上报中央政府主管机构。

（三）强化专业人才队伍建设

保育士的人员数量和专业素质对于发展普惠性托育服务具有至关重要的影响。如前文所述，日本的托育服务行业普遍存在保育士总量供给不足、离职率高和从业年限短等问题，已成为制约托育服务机构提高服务质量的重要因素之一。为提高托育服务行业吸引力，保障托育服务专业人才供给，日本政府通过实施“人事院劝告”①所谓“人事院劝告”，是指通过人事院要求政府提高公务员薪资水平和福利待遇的一种制度，一般于每年8月举行。、发放“保育士待遇改善津贴”等多种形式提高保育士薪酬水平。2013-2015年保育士月平均薪资水平增长约7%，人均月薪增加约27000日元。2015年保育支援新制度实施以后，通过在“公定价格”体系中设置“保育士待遇改善加算”，进一步将保障提高保育士薪资待遇水平制度化，确保保育士月平均薪资水平增长约3%。在此基础上，2017年日本政府通过实施“育儿安心计划”再次将保育士平均薪资水平提高2%。通过持续提高保育士薪酬待遇水平，旨在消除托育服务行业与其他服务行业薪酬差距，保障托育服务人才供给。2013-2018年保育士平均年薪由310 万日元提高至342 万日元，增长约10.3%；同期保育士数量由43.7万人增加至51.8万人，增长约18.5%。[31]

另外，提升保育士的专业素质是提高托育服务质量的根本途径。由于托育服务行业属于劳动密集型产业，保育士缺少提升专业技能与职业素质的途径与空间，由此导致保育士的职业认同度普遍偏低，提升自身技能水平的积极性不足，并成为保育士从业时间短、流动性大的重要原因之一。为强化保育士人才队伍建设，日本政府在提高保育士基本薪酬待遇的基础上，增加发放根据托育服务行业从业时间、技能水平等设定不同职业技能等级、最高额度为每月4万日元的“特别职业津贴”，旨在鼓励保育士提高职业技能水平，延长从业时间。按照“育儿安心计划”安排，向累计从业时间满7年以上、具备较高技能水平和运营管理能力的托育服务骨干人才（主要为副主任保育士、专门主任）每月提供特别职业津贴4万日元，获得津贴人数约占除保育所长和主任保育士以外全体托育服务从业人员的1/3；向累计从业时间满3年以上、具备一定较高技能水平和职业素质的托育服务专业人员每月提供特别职业津贴5000日元。在此基础上，与“特别职业津贴制度”相配合，以各都道府县地方政府为实施主体，面向保育士提供婴儿保育、幼儿教育、残障儿童保育、营养·过敏症状应对、卫生保健·安全对策、育儿家庭支援、管理基础、保育实践共计8个科目的在职研修培训课程，并规定每个科目研修时间不得低于15个小时。[32]同时，鼓励各地方政府定期或不定期组织保育士参加各种职业技能研修活动，向积极参加以职业技能研修活动的保育士和托育服务机构提供津贴和财政补贴。日本政府强化托育服务行业人才队伍建设的显著特征是通过向保育士提供专业技能提升途径，将保育士职业技能提升与薪酬待遇水平提高有机结合，增强保育士的职业认同感，激发保育士提高自身技能水平的积极性，为提高托育服务质量提供有效支撑。

最后，针对托育服务行业劳动强度高、负担重的特点，日本政府计划通过加快推广应用信息通信技术等新兴技术手段减轻保育士事务性工作负担，提高托育服务行业劳动生产率。同时，日本政府通过提供“劳动环境整备助成金”等财政补贴措施，鼓励托育服务机构改善保育士劳动环境，增强托育服务行业吸引力。

六、结语

保育支援新制度开启了日本发展普惠性托育服务的新征程。日本政府通过开展全方位、多角度、深层次的改革，努力实现在顶层制度设计、托育服务无偿化、质量监管体系三个方面取得突破，指向明确，路径清晰，系统全面：一是破除现有制度障碍，在拓宽普惠性托育服务受益范围的基础上充分调动多种社会资源，提高托育服务供给能力，确保托育服务“可获得”；二是实施托育服务和早期教育免费制度并完善配套多种支援措施，保障托育服务“可负担”；三是兼顾表里，通过综合运用价格杠杆、行政监管、强化人才队伍建设等多种措施，保证托育服务质量。发展普惠性托育服务是减轻育儿家庭负担、提高婴幼儿早期养育水平和实现人口均衡增长的重要手段。保育支援新制度的实践，展现了日本发展普惠性托育服务的基本逻辑，在保障托育服务有效供给方面取得了显著成果。