美国加强先进制造业人才培养动因及策略

李玲玲，许洋，宁斌

（1.同济大学高等教育研究所，上海 200092；2.堪萨斯州立大学院校研究办公室，美国堪萨斯州 66506）

制造业是实体经济的主体，也是技术创新的主战场，金融危机爆发后发达国家纷纷提出“制造业回归”发展战略，美国将复兴制造业视为提振经济的重要举措。特朗普上任后废弃了奥巴马时期的多项政策，却保留了“再工业化”战略。然而，“再工业化”并非恢复传统制造业，而是利用其长期积累的技术优势加快促进人工智能、数字制造、3D打印等先进制造技术的突破与应用。可以说，发展先进制造业是美国政府复兴制造业战略的聚焦点。2018年10月，白宫发布《先进制造业美国领导力战略》（Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing），提出“教育、培训和匹配制造业劳动力”的战略。如今，“特朗普已将人才培养作为政府的头等大事，并采取行动推行这一优先事项”[1]。

一、美国加强先进制造业人才培养动因

（一）增加制造业就业率

在美国经济中，制造业可谓“喜忧参半”，生产率提升与就业率下降同时并存。美国圣路易斯联邦储备银行经济研究中心（Federal Reserve Bank of ST.Louis）最新数据显示：2020年1月，美国制造业就业人数为1285万人，其占所有非农就业人数的比重为8.44%。自1979年以来，美国制造业呈现出就业人数与就业比重双重下降的趋势（见图1）。[2]众所周知，制造业一直都是就业岗位的重要来源，对低学历群体而言尤为如此。20世纪70年代，高中及以下学历群体在制造业中占据近80%的岗位，仅高中辍学者就占了其中的43%。[3]然而，自动化的降临使“高中文凭”几乎成了美国制造业失业者的代名词，国际贸易和离岸外包更加剧了制造业就业的萎缩，制造业劳动力市场逐渐转向受过更高教育的群体，高收入的制造业岗位也越来越偏向那些接受过更高程度教育和专业学习的劳动力。因此，制造业的雇员由生产工人向非生产工人转移，制造业的性质由工业时代的离散型传统制造业向智能化、数字化与网络化的先进制造业转变，高科技工作技能需求与日俱增，加强先进制造业人才培养势在必行。

图1 美国制造业就业人数与就业比重（1979—2019年）

（二）应对“技能短缺”问题

2019年9月，德勤和制造业研究所联合发布《2018年制造业与未来就业技能差距》（2018 Deloitte and The Manufacturing Institute Skills Gap and Future of Work Study）的数据显示，2018年8月，美国制造业有50.8万个空缺岗位需要填补，其中不乏历年最佳就业岗位。[4]2018—2028年间，预计将产生240万个制造业职位缺口[5]，这是婴儿潮一代退休和经济膨胀共同作用的结果。然而，制造商普遍认为现有工作技能与21世纪制造业所需技能存在差距才是职位空缺的根本原因，学生及家长对制造业的负面看法是重要因素，婴儿潮一代的退休则加剧着经验型员工的流失。目前，数字化人才、熟练生产者、运营经理人等都是制造业行业急缺的人才类型，一旦技能紧缺型人才缺失，企业不仅无法及时交付未结订单，也难以扩大生产。于是，“基于人才驱动的创新是竞争力的第一要素”成为制造商的不二共识。然而，技能短缺不易填补，而且越来越难（见图2）①根据德勤和制造业研究所2019年9月发布的报告，80%的制造商声称填补技术制造职位的合格申请者数量中等或严重不足，雇主很难找到合适的技术工人，因而填补空缺职位所需时间越来越长，而且未来三年技能短缺问题可能进一步加剧。。因此，通过教育和培训提升制造业工人适应先进技术岗位的能力是大势所趋。

图2 2015年和2018年填补空缺职位的平均时间（天）

（三）适应工作性质的变革

技术的变革往往伴随劳动力需求的变动，当今技术的发展速度对工作世界的影响是史无前例的，自动化、数字平台和其他创新正在改变工作的基本性质。美国全国制造商协会（National Association of Manufacturers）将制造业工作的转变描述为从“在黑暗、肮脏和危险的设施中从事低收入、低技能的工作”到“高薪、具有向上流动性的技术性工作”。那个仅靠“一双手、一个强壮的背影和具备良好的职业道德”就能找到一份高薪工作的时代早已一去不复返。“未来的工作要求人具有具体的技能，即技术知识、问题解决能力和批判性思维的组合，以及诸如毅力、协作和移情能力等软技能”[6]，而美国现有的大部分工人还不具备这种技能。另一方面，机器人、人工智能和其他技术进步对不同类型工人的影响是不平等的，高技能者将从中受益，而那些从事“可编码的”重复性劳动者最容易成为“受伤”的群体。这种不平等将进一步加大贫富差距，助长阶层间的矛盾，甚至可能滋生严重的社会问题。因此，在工作性质发生变革的过程中，对于个体、制造商以及政府来说，最有意义的投资应当是人力资本投资，加强先进制造业人才培养是众望所归。

二、美国加强先进制造业人才培养策略

（一）增强制造业职业的社会认同感

克服职业偏见是促进先进制造业人才培养面临的首要挑战。[7]尽管绝大多数美国人都认为制造业对美国的经济繁荣和国家安全至关重要，但很少将其列为职业选择。德勤和制造业研究所发布的《2017年公众对制造业看法调查报告》显示：只有27%的人会鼓励自己的孩子从事制造业，33%的人表示反对或强烈反对。[8]然而，对制造业熟悉程度高的群体对制造业更有好感，他们鼓励自己孩子从事制造业的可能性是那些不熟悉制造业的人的两倍。[9]究其原因，多数美国人对制造业的认识还仅停留于以往“重复性劳动、低工资、没有前景”，甚至“不安全、不稳定”等负面印象上，以致错过许多从事高薪、高技能要求的先进制造业的机会。美国学生与家长对技术职业的误解以及对熟练技术劳动力日益增长的市场需求的低估，同样使他们在社区学院和职业技术学校中忽视了许多有价值的选择。[10]

为改变公众对制造业职业的认知偏差，鼓励更多美国年轻人投身先进制造业，美国政府和制造商可谓殚精竭虑。一是宣传国家制造日（Manufacturing Day）。2018年10月4日，特朗普宣布确立2018 年10 月5 日为“国家制造日”①“国家制造日”始于2012年，是美国一年一度的盛事。每年10月第一个星期五，全国制造商都将对社区进行现代制造业教育，向公众展示引人注目的新兴技术，增强公众对该行业的认识，并向年轻人宣讲制造业职业的吸引力及其对美国经济的重要作用，激发年轻一代对制造业的兴趣。，呼吁全体美国人关注制造业。2012年以来，每届国家制造日活动数量迅速增加，增幅超过1000%（见图3）。2019年国家制造日举办的活动超过了3000个，吸引了超过32.5万名学生、教师和家长参与。[11]二是举办先进制造夏令营。装配与制造工程师协会基金会（Foundation of the Fabricators & Manufacturers Association）每年夏天资助举办先进制造夏令营（Summer Manufacturing Camps），旨在为12～16岁高中生提供为期一周的制造业职业体验，包括参观制造业工厂、在密切监督下操作机器、与顶尖行业专家交流等，使学生及家长了解行业所需技能的同时鼓励年轻人选择制造业职业。三是发起“创造者猎英”行动。2019年12月，美国全国制造商协会和制造业研究所共同发起一项“创造者猎英”行动（Creators Wanted Campaign），旨在重塑大多数美国人对先进制造业的看法，让更多新兴工人视制造业为职业选择，最终目标是到2025年，填补美国60万技能人才缺口，增加25%的技术学校和职业学校入学人数，使学生家长对制造业行业的积极看法从之前的27%提升到50%。[12]

图3 2012-2018年美国制造日活动数量增长情况

（二）加强以制造业为重点的STEM 教育

美国先进制造业在创新和竞争力方面面临的所有挑战，归根结底在于缺乏具备先进制造业工作所需的科学、技术、工程和数学（STEM）知识和技术技能的人才。[13]因此，STEM教育对未来美国劳动力的发展至关重要，它能为学生在教育和工作之间建立强有效的联结，避免教育和工作实践脱节的问题。然而，2017年德勤和制造业研究所第六次美国制造业舆论调查结果显示，多数美国人倾向于认为教育系统在让孩子接触制造业方面做得远远不够：一是学校并没有鼓励学生从事制造业，二是学校所教授的知识与制造业就业所需技能类型之间存在严重脱节，三是学校提供的从事制造业所需的STEM技能教育不足。[14]基于此，特朗普强调“适当的STEM教育和培训需要从小学、中学到大学直至研究生阶段一以贯之，从技术培训、再培训到学徒培训直至获取行业资质证书全面覆盖”[15]。优先发展高质量的STEM教育以提升劳动者就业能力已经成为美国朝野上下的共识。

首先，提高STEM教育的优先级。一是资金投入增加。2017年9月特朗普签署“总统备忘录”确定联邦政府每年至少投入2 亿美元用于STEM 和计算机科学教育。[16]2018 财年实际投入2.79亿美元，到2019财年增至5.4亿美元。[17]二是总统亲自支持。为促进STEM教育，特朗普常亲自过问全美科学碗（National Science Bowl）、美国数学奥林匹克竞赛、国际机器人挑战赛等全国性竞赛。2017年7月，特朗普将自己第二季度薪水捐给教育部为学生举办STEM夏令营。三是预算优先保障。特朗普指示教育部部长2020财年预算优先考虑STEM劳动力教育和培训，《2020财年政府研发预算优先事项》明确规定“联邦研发资金主要用于基础和早期应用研究，以及专门针对STEM教育和劳动力发展的资助”[18]。

其次，强化K-12阶段STEM教育。一是改善幼儿STEM 教育。2019 年12 月，特朗普签署《STEM法案建构模块》（Building Blocks of STEM Act），旨在责成国家科学基金会在提供以幼儿STEM 为重点的研究经费时实现公平分配，并改善学校幼儿早期STEM的学习与教学，注重缩小STEM学习的性别差距。[19]二是加强中小学STEM教育。2017年1月特朗普签署“激励下一代女性太空先锋者、创新者、研究者和探索者法案”（Inspiring the Next Space Pioneers, Innovators, Researchers and Explorers Women Act），鼓励青少年特别是女孩选择STEM学科领域开展学习，培养中小学生的兴趣并激发其潜能，使其将来可以从事航空航天工作。[20]三是推动高中STEM职业教育。2018年7 月特朗普重新授权《卡尔·D·帕金斯职业和技术教育法》（Carl D. Perkins Career and Technical Education Act），每年为各州提供超过10 亿美元的资助用于以职业为重点的教育项目。例如，职业技术学院高中预备学校项目（Pathways in Technology Early College High School），其课程设置主要集中在STEM学科，意在帮助高中生在就学期间攻读职业教育的副学士文凭，从而为日后就业作好准备。

最后，鼓励企业参与STEM教育。联邦政府注重联合利益相关者建立合作伙伴，“战略伙伴关系可以更好地将劳动力实际需求与教育准备工作结合起来，加强基于工作的学习和培训，进而使STEM 教育在实践检验中始终保持较高质量”[21]。美国各大企业积极响应特朗普参与STEM教育的倡议，谷歌、亚马逊和微软等多家知名企业为STEM 教育投资5 千万美元并启动教育计划。值得一提的是，2019年5月亚马逊向西雅图大学（Seattle University）捐赠300万美元用于增加女性和少数族裔学生获得STEM与计算机科学教育的机会。“未来工程师”（Future Engineer）计划则是亚马逊参与计算机科学和STEM教育的“经典杰作”，每年教授1000万来自不发达社区的弱势群体学生计算机科学与编程知识，向100所学校提供机器人技术补助金，资助50 个州和哥伦比亚特区1000 多所高中的计算机科学课程，并向100名大学生提供4万美元的奖学金。[22]

（三）大力推广学徒制与行业证书制度

在瞬息万变的经济形势下，让工人作好技能准备显得比以往任何时候都重要，然而高等教育通道由于学费负担加重及收入保障功能式微而变得越来越窄。于是，特朗普政府提出将学徒制作为衔接教育与劳动力培训的新途径。2017年6月特朗普签署总统行政命令《扩大美国学徒制》，要求成立“学徒扩展工作组”以落实具体策略。美国学徒制是将在职培训与课堂教学相结合，使学徒能在有经验的人员或专业人士的指导下学习高技能职位的相关理论知识和实践操作方法。与普通劳动力培训不同，学徒培训有四大标志性特征：一是培训期间雇主向学徒提供报酬，二是学徒获得与职业相关的教学或技术指导，三是学徒在雇主方员工的指导下进行在职学习，四是培训后获得可证明职业能力的资质证书。[23]事实证明，“边赚边学”的学徒模式的确为美国高技能人才的培养发挥了关键作用，学生可以获得合适的工作岗位且无须背负传统四年制大学所面临的沉重债务负担。劳工部代理部长帕特里克·皮泽拉（Patrick Pizzella）指出“学徒制是培养高技能劳动力最有效的模式之一”[24]，特朗普高度肯定学徒制的价值并将支持经费从奥巴马时期的9000 万美元增至2亿美元[25]。

首先，两种学徒制并行实施。联邦政府支持学徒制发展的作用集中体现在注册学徒制管理上，劳工部或其批准的州立学徒机构负责评估学徒计划，以确定其是否符合相关标准和联邦法规，只有符合要求才能注册，完成注册的学徒计划方可获得国家认可的证书。近年来，联邦政府以竞争性补助的方式支持扩大注册学徒制这一劳动力发展战略，尤其是特朗普执政后国会每年向劳工部拨出的资金逐渐增加以“扩大学徒制”。2017—2019财年，政府拨款分别为9500万美元、1.45亿美元、1.6亿美元。[26]除了增加“学徒扩展补助金”外，特朗普政府也加强了非政府实体在扩大学徒制上的作用。2019年6 月劳工部在联邦公报中公布一项拟议规则，旨在建立一种新的标准识别实体（Standards Recognition Entities，以下简称SRE），并授权其核准高质量的行业认可的学徒培训计划，该认证系统与原有政府部门执掌的注册学徒系统并行且互不影响。基于不同行业部门和职业领域的学徒计划形式不同，新的认证系统并未设置特定标准，这使雇主、工会和其他利益相关者能设计出最适合自身需求的学徒计划。

其次，推广行业证书制度。“高质量”是行业认可学徒制的最显著标志。[27]完成行业学徒计划并通过考试可获得行业认可的证书，以此提高学徒的流动性，而增强劳动力流动性本身正是有效解决技能差距的重要路径。当然，要确保行业证书具有明显的劳动力市场价值，就要从源头上保障行业计划的质量。凡是SRE认可的行业计划必须基于客观的标准，而且禁止SRE认可自己的学徒计划。行业认可的学徒制与注册学徒制并行不悖且侧重于“缺乏注册学徒机会”的领域，在目前注册学徒机会不多的情况下，行业认可学徒制的出现无疑使更多工人受益。“成功完成学徒计划的个体累积的职业生涯总收入明显高于未参与者的收入。”[28]不仅如此，学徒扩展工作组在提交特朗普的最终报告中指出“联邦政府可以为学徒制建立框架并提供支持，但扩大学徒制的关键还在于行业领导的伙伴关系”[29]。言外之意，最适合于确定学徒工人所需职业技能的是私营企业而不是政府，行业主导的学徒制将为雇主灵活设计方案以满足特殊业务所需的技能。基于此，特朗普政府借助行业认可学徒制将优质学徒制扩展到各个行业领域。

最后，扩展关键领域学徒制。美国劳工部坚信学徒制是一种在劳动力供给侧和需求侧都同步发力的培训策略。为进一步落实特朗普的行政命令，2019年6月劳工部额外拨款1.84亿美元用于扩展信息技术、先进制造及医疗保健等依赖H-1B签证行业领域的学徒制。[30]值得注意的是，以往这些重要行业领域通常是不采用学徒制的。但是，“当找不到合适的美国人填补空缺职位时，使用H-1B签证雇佣外籍人士可以做到”[31]。基于此，该拨款以H-1B签证费的形式资助，旨在鼓励更多行业部门部署学徒制，进而增加美国学徒工人的数量和类型。然而，“技能短缺”问题要得到根本解决需要建立一个能持续供应丰富人才资源的学徒驱动机制。因此，美国劳工部拨款用于支持新扩展学徒计划中参与培训的8.5万多名学徒的同时，也在努力增加所有美国人参与学徒制的机会，包括退伍军人、军人配偶和向文职人员过渡的服务人员以及在学徒制中代表性不足的群体（妇女、有色人种等）。[32]2019年8月美国劳工部向伊利诺伊州、弗吉尼亚州和威斯康星州拨款150万美元，以鼓励更多女性参与高质量的学徒计划并从事先进制造、医疗保健等相关行业的职业。[33]

三、美国加强先进制造业人才培养成效与挑战

（一）美国先进制造业人才培养成效显著

2019年12月31日，特朗普在任职3年政绩清单中总结了人才培养的成效：一是增加工作岗位，自其当选以来，已为美国增加超过700万个工作岗位；二是有记录以来职位空缺首次超过失业人数，空缺职位比求职者人数多100万；三是2019 年失业率达到半个世纪以来的最低水平，过去21个月一直不超过4%；四是在特朗普的领导下，妇女的失业率达到70年来的最低水平，非裔、亚裔、拉丁裔等少数族裔，退伍军人以及没有高中文凭的人的失业率均创下了历史新低；五是兑现了振兴美国制造业的承诺，增加了超过50万个制造业工作岗位；六是致力于扩大学徒计划，其任职以来在全国范围内聘用近70万名学徒。[34]2020年2月4日，特朗普在国情咨文演说中就振兴制造业问题特别提到，他执政的3年中有350万人（适龄工人）加入了劳动力队伍，增加了1.2万个新工厂。此外，2019年9月美国制造协会发布2018年度报告指出，由美国商务部、国防部、能源部赞助的14家研究院将“促进先进制造业人才培养”的战略目标加以分解并进行绩效指标量化评价，为超过20万名学生、教师和工人提供帮助。[35]

（二）美国先进制造业人才培养仍面临隐性挑战

特朗普政府在先进制造业人才培养方面成效显著，但同时也面临着隐性挑战。首先，民众观念的改变很难一蹴而就。一是对制造业行业的偏见，过去一二十年制造业一直是离岸外包行业，因此很多家庭和家长都不鼓励孩子进入制造业。尽管白宫启动“美国制造”宣传周和制造日等活动，但仅吸引了8%的美国人关注。[36]二是对职业教育的轻视，虽然美国长期力推职业教育，但从总体来看职业教育在美国获得的认可度和实践深度还非常有限，不少美国人视职业教育为“二等教育”。其次，雇主难以参与劳动力发展计划。一是经济和时间成本，特别是小企业很难抽出时间为工人提供培训；二是考虑效益和价值，雇主认为付出超过了预期回报；三是担心员工跳槽，雇主认为为员工提供培训和技能认证可能导致竞争对手挖人。加上申请人才培训项目本身耗时、繁琐，所以只有20%的制造商表示愿意参与。[37]最后，学徒制不是那么“容易推销的”。纵然特朗普大力推广学徒制，但学徒制仅占美国劳动力的0.2%，远低于加拿大（2.2%）、英国（2.7%）和德国（3.7%）。[38]究其原因，企业成功培育1名学徒的费用从2.5万美元到25万美元不等[39]，而美国99%以上的企业都是中小型企业（规模不足500人），无力承担高昂的培训成本。

四、结语

综观特朗普政府先进制造业人才培养的策略，不难发现其中蕴含诸多理念。一是“终身教育”理念。特朗普优先发展STEM教育，使其公民从幼儿到退休都可以获得高质量的STEM和计算机科学课程的学习机会，不仅仅是为“高薪工作铺路”，更是关注美国人自身的STEM素养，体现了从“摇篮到坟墓”的终身教育理念。二是“全民教育”理念。不论是STEM教育还是学徒制，特朗普都强调包容性，为所有美国人尤其是代表性不足和服务不足群体提供相应的教育与培训机会，这既是教育机会平等的实现路径，也是确保个体获得生存发展所需技能的基本手段。三是“学以致用”理念。通过鼓励学校和工作场所以及更广泛的社区相互协作，为K-20阶段学生提供包括学徒制在内的“基于工作的学习”，将劳动力实际需求与教育培训相结合，能为美国先进制造业培养适用对路的科技人员和熟练劳动力。四是“合作共赢”理念。要使“学以致用”落到实处离不开利益相关者的共同努力。美国联邦政府鼓励包括学校、家庭、雇主、非营利机构在内的成员建立合作伙伴关系，提供无缝的、全面的支持，共同为培育先进制造业未来劳动力作好准备。