城镇化进程中农民工随迁子女教育成本分担研究

刘培蕾

(许昌学院 教育学院，河南 许昌 461000)

随着城镇化进程的不断加快，大规模的人口流动带来的农民工随迁子女教育问题引起社会各界的广泛关注。国家统计数据显示，截至2016年年末，全国流动人口规模达2.45亿人次，其中6～15周岁流动儿童人数达到3 800万。为应对农民工随迁子女教育问题，各级政府出台了一系列政策来保障随迁子女在城市“有学上”和“上好学”。本文拟在财政分权背景下，讨论农民工随迁子女义务教育成本分担问题。

一、理论背景

(一)财政分权理论

财政分权(fiscal decentralization)是指中央政府赋予地方政府一定的财政收支权力，由地方政府自主决定预算支出的规模和结构。大量学者从公共物品供给、政府行为、财政学等视角入手开展研究，逐步形成两代财政分权理论。第一代财政分权理论起源于20世纪50年代，也被称为“财政联邦主义”。以蒂布特(Tiebout)、奥茨(Oates)、马斯格雷夫(Musgrave)为代表的经济学家指出，古典经济学在讨论公共物品的供给时，通常将政府作为一个整体，未考虑不同层级政府对公共物品供给的影响。第一代财政分权理论认为，具有普遍同质性的公共物品应由中央政府承担，地方政府在资源配置方面具有信息优势，需承担本地公共物品的供给，介于地方性和全国性之间的公共物品应由中央政府和地方政府共同分担。第一代财政分权理论的前提假设是政府都是公益并且高效的。而布坎南(Buchanan)等学者提出质疑观点，认为政府并不都是“仁慈”的，政府及政府公务员为谋求自身利益，可能导致政府的寻租行为。钱颖一和威加斯特(Weingast)将政府行为与官员激励引入财政分权理论，提出“市场保护型联邦主义”(Market-Preserving Federalism)，正式构建了第二代财政分权理论。该理论强调政府行为与官员激励的重要性，实现了“财”与“政”的结合。在“市场保护型联邦主义”理论框架下，财政分权激励地方政府发展当地经济，对与经济增长相关的财政支出产生高偏好，而对与民生相关的财政支出偏好较弱。此外，与财政分权伴生的还有地方政府之间的竞争，这种竞争会形成一系列对地方政府行为具有约束作用的经济与政治制度。

(二)中国式分权

沿着第二代财政分权理论的思路，钱颖一等学者认为中国虽然是单一制国家，但是特殊的分权模式使中国的财政分权带有联邦主义的特征，并称之为“中国式财政联邦主义”(Fiscal Federalism Chinese style)。[1]张晏认为，中国式的财政分权实质是经济分权和垂直的政治管理体制的结合。[2]在垂直的政治管理体制下，“对上负责”的激励导致地方政府的支出存在行为偏好，地方政府财政支出偏向基础设施建设既可以满足中央政府的既定目标，也能实现自身利益。中国式分权强调中央政府的权威，中央政府通过财政包干、人事安排等手段对地方政府的行为进行激励和约束。在此理论背景下，本文将从中央政府和地方政府关系、流入地政府和流出地政府以及公私关系三个方面讨论农民工随迁子女教育成本分担。

二、农民工随迁子女义务教育现状

教育具有准公共物品的性质已在学界达成普遍共识。具体而言，义务教育后的高级中等教育更倾向于私人产品的属性，由个人和政府共同分担教育成本，义务教育则被当作公共产品由政府提供。从现实角度来看，目前政府仅出台了以“两为主”为核心的一系列政策来保障随迁子女义务教育公平，而政策执行与政策目标仍存在明显差距。[3]同时，由于异地升学的政策壁垒，农民工随迁子女的义务后教育仍面临多重挑战。

为解决农民工随迁子女教育问题，国务院于2001年出台《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，首次提出“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的“两为主”政策。2003年9月，国务院、教育部发布《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，再次明确“两为主”原则，提出安排城市教育附加费中的一部分用于解决随迁子女义务教育。2006年，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》提出流入地政府要将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划，取消借读费，将农民工子女义务教育经费列入教育经费预算，保障城市公办学校在收费、管理等方面对农民工子女同等对待。同年，新修订的《中华人民共和国义务教育法》(以下简称《义务教育法》)再次强调流入地政府的财政支出责任。2008年8月，《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》重申和补充了地方政府为主负担农民工子女义务教育经费的政策。2014年，《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》指出流入地政府要将符合规定条件的农民工随迁子女教育纳入地方教育发展规划和财政保障范畴，力保城市公办义务教育学校普遍向农民工随迁子女开放，混合编班，统一管理。各地要进一步完善和落实符合条件的农民工随迁子女接受义务教育后在输入地参加中考、高考的政策。

梳理政策文本发现，从“两为主”政策的提出到“两个全部纳入”，中央政府明确了流入地政府对于农民工随迁子女教育的管理和支出责任。然而，从现实角度来看，流入地政府在政策执行方面存在一定的失真。由于政策的模糊性，导致不同地区产生了各异的发展模式，如以公办学校为主的上海模式、以发展民办学校为主的广东模式等。[4]随着农民工随迁子女在流入地接受义务教育的人数不断增加，其对于义务教育后的教育需求日益凸显，其普通高中教育需求难以得到充分满足。

三、政府行为分析

从上述现状分析可见，政府当前着重解决农民工随迁子女的义务教育问题，并开始着手应对随迁子女的义务后教育问题。但实际上，农民工随迁子女的义务教育仍困难重重。

(一)政府与市场职责定位不明

无论是何阶段的教育，政府政策文本均强调政府在解决农民工随迁子女教育问题中的“主导作用”。而从政策执行情况来看，始终存在政府与市场关系未理顺的情况，表现为两种极端现象：一是将“以政府为主导”等同于“政府办学”；二是政府推卸责任，忽视自身统筹规划、监督评估的作用。“两为主”政策的模糊性，导致政府与市场的责任边界存在地方差异。例如，上海努力扩大公办学校供给，适当发展民办教育；而广东则以民办教育为主。

(二)中央政府行政发包，事权下推

分权背景下，中国纵向政府间关系呈三个特征：第一，以任务下达和指标分解为特征的行政事务层层发包；第二，高度依赖各级地方政府和相关部门单位自筹资金的财政分成和预算包干；第三，以结果导向为特征的考核和检查。[5]在过去的十余年时间里，为解决随迁子女教育问题，中央政府颁布实施了一系列以“两为主”为核心的政策，以行政命令的方式将任务发包给流入地政府，并明确了流入地政府的管理和财政支出责任。流入地政府又将任务向下层层发包，解决农民工随迁子女教育的任务最终由县(区)级政府承担。而中央政府既未给予地方政府一定的财税权力，也未提供相应的经费保障(仅提出对于解决得较好的地区给予适当的奖励)，以县(区)级政府的财政能力，显然无力承担农民工随迁子女教育成本，由此造成财权与事权不对称，中央和省级政府缺位。

(三)流入地政府缺乏激励，流出地政府责任外推

中央政府明确了流入地政府的管理和财政支出责任，将流出地政府的教育投入责任横向转嫁给流入地政府的同时，未给予流入地政府合理的补偿。分权背景下，中央政府的绝对权威导致流入地政府只能被动执行，且中央政府缺乏与流出地政府之间的沟通协调。部分流出地政府减少了部分教育投入责任，出现“泼水出门”的行为激励，甚至利用随迁子女流动性大、难以监测的技术漏洞，“吃空饷”套取公共教育经费。流入地政府和流出地政府教育投入责任配置不合理导致不同的地方政府行为出现，最终的结果是农民工随迁子女的平等受教育权利无法得到保障。

四、对策建议

综上所述，农民工随迁子女的教育成本分担一方面是政府与市场的关系尚未理顺，另一方面是政府教育投入责任的不合理分担，包括中央政府和地方政府、流入地政府和流出地政府。分权背景下构建合理的教育成本分担机制，应从如下四个方面着手。

(一)准确定位政府职能

政府是公共物品和公共服务的供给者，不一定是生产者。应对农民工随迁子女教育问题要明确中央到地方每一级政府的教育投入和管理责任，发挥政府的主导作用，将农民工随迁子女教育纳入地方教育规划，可以通过政府办学扩大学位供给、政府出售、政府间协议等方式直接为农民工随迁子女提供教育服务，也可以通过特许经营、政府补贴、自由市场、社区服务等间接方式提供教育服务。总而言之，要准确定位政府的公共服务供给者角色，发挥政府的主导作用，通过直接与间接的供给方式为农民工随迁子女提供优质的教育服务。

(二)构建长效的财政转移支付制度

农民工随迁子女教育成本的合理分担，需要各级政府合理分担农民工随迁子女教育的投入。中央政府需进一步明确各级地方政府在农民工随迁子女教育管理与财政支出责任，学前教育应以县(区)级政府为主，义务教育及高中教育以地市级政府为主。建立长效财政转移支付制度，明确中央政府和省级政府的财政支出责任，完善中央和省级政府的财政转移支付制度，提高中央和省级政府一般转移支付所占比例，弥补流入地政府的财政不足。在完善电子学籍系统、加强随迁子女监测的前提下，强调流出地政府的教育投入责任，流出地政府应适当分担农民工随迁子女的教育成本，做到“钱随人走”，按照随迁子女实际接受教育的地点给予财政转移支付。

(三)加强府际间合作

为农民工随迁子女提供的教育服务具有明显的准公共产品属性，即消费的非竞争性和收益可排他性。同时，以行政区划为界限的属地化管理难以消除其外溢性，这也是为什么地方政府缺乏动力解决随迁子女教育问题的原因之一。因而，需要打破原有属地化管理模式，形成政府、市场、社会团体、民众等多中心的网络化治理模式解决农民工随迁子女教育问题。具体而言，一是要建立科学的地方政府绩效考核。将随迁子女教育发展纳入地方政府的绩效考核，增强地方政府的积极性，淡化地方政府“经济人”属性，防止其推卸教育管理和投入责任，试图等待周边地区增加教育投入解决随迁子女教育问题，而自己可以“搭便车”。二是要发挥高层级政府的统筹作用。公共产品理论认为，当一个区域的公共物品供给产生外溢性时，应将公共物品的供给上升至更高层次政府，直到政府管理的范围足够大，消除这种外溢性。农民工随迁子女教育问题涉及省内流动、省际流动，涉及区域范围广，影响因素复杂，因而需要高层级政府发挥统筹作用，一般是中央政府和省级政府统筹协调流入地与流出地政府的关系，打破行政区划，建立流入地政府之间的信任与交流渠道，合作解决农民工随迁子女教育问题。[6]

(四)完善法律制度保障体系

农民工随迁子女的教育既需要行政、财政保障，更需要法律制度的保障。《义务教育法》明确了农民工随迁子女在异地平等接受义务教育的权利，而学前教育与高中教育尚没有明确的法律保障。因而，应以地方教育法规的形式保障农民工随迁子女在流入地平等接受学前教育和高中教育的权力。同时，单独的教育立法是不够的，还应从农民工社会服务、劳动就业保障、户籍制度等多方面入手，通过一系列配套政策消除农民工随迁子女面对的政策性门槛。