党建引领社区协商治理的实践创新

李雅洁 张清雅

〔摘要〕社区协商治理是社会主义协商民主理论在社区治理中的实践和应用，党建引领社区协商治理是加强和改善党的领导的时代要求，也是推进基层治理现代化的题中之意。太原市小店区亲贤社区通过“组织嵌入”“功能嵌入”“关系嵌入”和“价值嵌入”，实现党的组织全覆盖、搭建协商治理平台、增进社区社会交往、培育社区协商文化，实现了党建引领下社区治理重心的下移，探索出提升社区治理效能的有效路径。针对协商制度不完善、协商文化不浓厚和角色转变不及时等问题，应从加强制度建设的“顶层设计”，厚植协商文化的“精神土壤”和释放治理空间的“协同弹性”等方面，进一步完善党建引领社区协商治理。

〔关键词〕党建引领；城市社区；协商治理；协商民主

〔中图分类号〕D267〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）06-0055-06

社区是人们参与社会生活的基本场所和公共空间，也是国家治理体系的微观细胞，是厚植党的群众基础的基层空间，更是国家治理能力的重要体现。实际上，社区承担着党的组织建设、国家基层政权巩固和社会发展建设多重功能〔1〕。随着全面深化改革深入推進，城镇化进程不断加速，城市居民的关系结构日益复杂，生活和组织方式也更加多元，多元利益主体的诉求和矛盾冲突日渐凸显，协调利益冲突、化解重大风险和基层治理的难度空前加剧。单位制管理模式日渐式微，社会组织化程度降低，这种“碎片化”“群岛式”的社会模式迫切呼唤一种新型的、适应社会主义市场经济体制的社区治理模式。这种治理模式与我国政党政治的内在要求和运行逻辑相融共生。因此，基层党建与社区治理融合发展、互促互进，既是破解基层治理困境的现实需要，也是巩固党的执政根基，推进国家治理体系和治理能力现代化的战略需要。协商民主是中国特色社会主义民主的特有形式和独特优势，推进协商民主广泛多层制度化发展，是以人民为中心的发展理念在基层治理领域的贯彻实施，也是推进我国治理体系和治理能力现代化的重要方面。而以党建引领基层协商既是创新和改进社区治理的重要方式，也是将党的制度优势转化为社区治理效能的有益探索。

近年来，太原市小店区亲贤社区坚持以党建为引领，构建社区大党委工作机制，广泛吸纳和动员社会资源，引领社会力量参与社区协商治理，通过“组织嵌入”“功能嵌入”“关系嵌入”和“价值嵌入”，实现党的组织全覆盖、搭建协商治理平台、增进社区社会交往和培育社区协商文化，积极探索出具有鲜明特色的社区协商治理模式，实现了党建引领下社区治理重心的下移，为基层党建嵌入社区协商治理实践提供了借鉴和示范。

一、协商治理是党建引领社区治理的时代要求

协商治理是把协商民主理论和方法运用于治理的一种实践形式。作为民主治理形式的协商民主，在本质上以公共利益为取向，主张通过对话实现共识，进而作出民主的决策〔2〕。协商民主运用于基层治理，就形成了一种居民充分表达诉求、积极参与协商，在具体问题上达成共识，并为社区公共决策提供依据的决策方式、治理技术和治理形式。作为民主政治的一种理论实践形式，协商治理正是协商民主理论的重要实践运用〔3〕。协商治理具有强大的整合性、包容性和开放性，在我国的政治文化土壤中扎根，在我国国家治理传统和政治实践中发展和完善，与共治共建共享社会治理目标高度契合，是体现中国特色社会主义民主本质特征的社会治理机制，能兼顾并适用于我国的国情、政情、社情和民情，在基层治理中发挥着独特的作用。用协商民主方法来解决最棘手的问题是一个创新，也是基层干部化解社会矛盾的一种新的思路和方向〔4〕。

随着改革的深入推进，城乡二元结构逐渐瓦解，新的利益群体和阶层不断产生，新的利益诉求和深层矛盾逐渐涌现，各种不稳定因素交织叠加；人民的生活方式发生了改变，迫切呼唤多样、优质、科学、人性化的社会服务，基层治理面临着一些新的情况、风险和矛盾，党建引领成为基层治理的必然选择。一方面，基层党建是基层协商治理的强大推动力量。以党建为引领推动协商治理下沉到基层，推动党的方针、政策和主张在基层落地生根，弥合多元主体缺乏向心力和凝聚力而造成新矛盾、新冲突，对基层社会治理现代化进行根本性的政治引领和方向引领。另一方面，党的领导是推进社区协商治理的根本保障和有力方式。党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，中国共产党领导是中国特色社会主义的本质特征，中国共产党拥有不可比拟的政治影响力和政治优势。基层党建通过融入社区协商治理的全过程，影响并及时调整公共决策的制定和落实，并对决策实施的全过程进行监督约束和纠偏匡正，使党的制度优势转化为社区治理效能。所以，党建引领为基层协商治理提供了稳定的力量，整合了参与治理的利益相关方，密切了协商治理主体之间的关系，提升了基层协商治理的水平〔5〕。

但是，党建引领并不是抽象的，政治、思想和组织引领都需要丰富而具体的落地方式，都需要一个承载和推动引领力持续发挥作用的体系和结构，来实现党建对治理持续、有力和富有创造性的引领。“嵌入”最早是用来解释经济与社会的关系，人类经济是作为一个制度过程嵌入在经济与非经济制度之中的〔6〕58。后来被概括为人类的任何行为都嵌入社会网络，并受其所嵌入社会网络的影响和制约〔7〕。随后社会嵌入理论得以广泛应用，学界热衷于阐释各种制度或规则“嵌入”基层社会治理的过程，“嵌入型”也常被用来挖掘一些复杂的经济社会关系和现象。有学者分析认知、政治、文化等要素嵌入社会治理的影响，并把嵌入形式分为结构型、认知型、政治型和文化型等，提出诸如“嵌入式党建”〔8〕“政党嵌入社会治理”〔9〕“双向嵌入”〔10〕“半嵌入合作”〔11〕“有限嵌入”〔12〕等新的概念，涉及组织结构、主体关系、制度规则、意识环境等多种领域，并用这些概念来探讨和描述各种要素嵌入我国特定的国家与社会关系之中的内在机理，使嵌入理论逐渐成为了一种应用型的分析工具。而嵌入是多方之间的有机联系与互动耦合，不是简单的叠加。因此，运用嵌入理论论证党建与协商治理来联结并解释两者之间动态融合、互动互促、复杂多变的结构性关系，可以为党建引领基层协商治理提供一种崭新的分析视角，具有很强的理论与实践的双重价值。

二、党建引领社区协商治理的亲贤社区实践

亲贤社区位于太原市南部长风商圈核心地段，隶属于小店区平阳路街道管辖，共占地0.8平方公里。2005年10月，亲贤村转制为亲贤社区，开启了由城中村向城市社区转变之路。2007年2月，亲贤社区被批准成立亲贤社区党委。现有常住居民4263户19921人，流动人口3万余人，是一个典型的城市混合型社区，其中，原亲贤村民1145户共3801人。社区辖区内共24个住宅小区，除了亲凤苑和百万庄园分别为原村民福利房和长风街拆迁安置房外，其余住宅小区均为千禧集团的开发项目。千禧集团是亲贤社区下属股份制企业，主营业务是房地产开发，下辖8家房地产业务相关子公司。从2000年开始，千禧集团在亲贤社区开发建成了涵盖住宅、写字楼、酒店、商场等多类型的十多个地产项目，并陆续成立鑫泰佳、清风、百万等6个物业公司来承接地产项目的物业管理工作，强大的集体经济为亲贤社区发挥党建引领作用打下了坚实的基础。多年来，亲贤社区先后多次荣获国家、省、市、区各级政府的表彰，如“全国先进基层党组织”“中国十佳小康村”“全国文明单位”“全国抗击新冠肺炎疫情先进集体”“全国最美志愿服务社区”等。

（一）组织嵌入：构建社区大党委工作机制

党建引领，组织先行。党组织通过嵌入社区治理格局，形成组织结构的重塑和耦合，这种将点状的党组织体系嵌入面状的社区治理体系，实现了互勾互连、组织再造、结构优化，形成了一核多元、一轴多联、耦合互动的社区治理共同体结构。

亲贤社区积极构建“1+16+X”的区域化党建格局，形成了“横到边、纵到底、全覆盖”的社区大党委体系，涵盖1个社区党委、16个直管党支部、13个协管党支部，直管党支部的设置主要以社区物业公司和社区公司为依托，协管党支部的设置主要以辖区重点单位或两新组织为主。亲贤社区形成了一个涵盖6个物业公司、5个非公经济组织在内的社区大党委，覆盖1000余名党员，构建了党委领导下多元参与的社区治理共同体。社区党委在社区治理中处于领导核心地位，而物业、辖区单位等则成为治理共同体发挥作用的组织载体和必要补充。2007年，亲贤社区率先在全省构建“红色物业”，在辖区8个住宅小区成立党支部，社区“两委”干部下沉到物业担任党建指导员，在每个楼栋设置“两长四员”（即党小组长、楼栋长、卫生员、治安员、物管员、调解员），每个楼栋每个单元还有2到3名党员参与社区事务，形成社区党委、“红色”物业党支部、楼栋党小组、党员家庭户四级管理机制。通过一核多元、一轴多联的党组织体系嵌入，把原本不相隶属的单位和组织凝聚在社区党委周围，把原本互不相识、彼此独立的居民个体团结在社区党委周围，将多元主体间的组织壁垒打通，将多元个体间的心理距离拉近，实现了多元主体间有组织的非正式互联和个体间有“温度”的非功利互动，为开展社区协商共治奠定了组织基础。

在社区划分十个网格的基础上，开创“四环全辐射”机制，“外环”由小巷管家包片，“中环”由红色党支部包院，“内环”由物业经理包栋，“小环”由专职网格员包户，把党组织建到居民生活链上。通过“社区+辖区+居民区”的思路和“党员+志愿者+热心群众”的模式引领辖区内多元主体积极参与，推动社区活动蓬勃开展，激发了多元主体的参与热情，释放出“一核多元”的强大能量，将群众紧密凝聚在党组织周围。社区居民从社区治理的旁观者、享受者逐渐成为参与者、供给者，其内驱力和主体性被逐步唤醒。同时，党组织通过不断扩展辐射范围，发挥创新优化的治理能力，在提高了党组织的影响力的同时，吸纳社区成员共同治理社区事务，有效促进了社区建设。

（二）功能嵌入：搭建协商治理平台

社区的主要功能是为民众提供公共服务，“功能嵌入”是通过党建引领来联结治理要素和治理主体，搭建协商治理平台，优化配置治理资源，完善社区公共服务，满足群众多层次、多种类、多样化的诉求，通过整合优化资源配置实现社区善治。

亲贤社区践行“互联网+社会治理”理念，以数据管理推动治理变革，搭建起一站式服务平台。当前互联网已成为人们生活最大的“虚拟空间”和“舆论场域”，是基层协商治理不容忽视的重要场域，也是公众参与社区治理的线上阵地。亲贤社区借助微信“亲贤社区家园”公众号，开通“掌上社区”，居民通过手机获悉社区通知和动态，可在手机上轻松办理政务、志愿、生活和物业等服务需求事项，实现全方位的一体化便民服务。利用“亲贤我家”微信号建立与社区居民的直接联系，以信息技术聚合居民个体，缩短了治理距离、节约了治理成本，在技术上为居民之间相互交流和沟通搭建了桥梁，“亲贤我家”微信号成为居民互动互助的线上平台，居民的自治意识和能力在互动互助过程中得到激发和培育。

亲贤社区通过制定一系列协商规则，将协商参与者、议事内容、议事方法、决策流程等加以规范，由参与者和相关利益主体在协商过程中直面问题并解决争议。通过建立“社区党建联席会议”制度，吸纳辖区单位党组织书记为社区党委兼职委员，对社区区域的公共问题献计献策、协同治理，理顺了与辖区单位和“兩新”组织的关系，提高了多元主体参与基层协商治理的实效；通过搭建居民议事会、居民调解委员会、红白理事会等自治组织的协商平台，完善《协商民主议事规则》《协商民主建设实施方案》等制度建设，激发居民的自治意识，群众的自我管理、自我教育和自我服务能力显著提升。亲贤社区充分发挥社区党委强有力的政治吸纳功能、整合协调能力和组织动员优势，以党建引领搭建协商平台，创新协商治理机制，开辟治理空间，挖掘治理潜能，打造出能包容并梳理多元利益和复杂关系的民主协商空间，通过不断解决民生领域中的“小问题”来积累协商治理的“大格局”。

（三）关系嵌入：增进社区社会交往

多元化的个体身份、生活习惯、思维方式导致社区主体往往具有多元的利益取向和价值观念，利益目标和诉求的差异会对社区治理造成很大影响。“关系嵌入”是指在党建中增进社区主体的社会交往，改善和重塑区域内多种关系网，为多元主体之间的情感联结、协商共鸣创造资源与空间。

亲贤社区依托律师团队和小巷管家组建“法治诊所”，常态化开展法律知识咨询服务，以法治文化化解基层矛盾；成立“和事佬调解室”，面向居民招募志愿者，提高法律在维护居民利益、化解社会矛盾中的权威地位，让公平正义渗透到矛盾化解的每个环节；建立居委会、“红色”物业、楼栋单元三级调解机制，将发生在社区内的各种矛盾化解在萌芽状态。亲贤社区充分发挥基层党员的示范引领作用，带头遵守法律法规，在处理问题时明晰法律依据、法定程序和法律责任，真正树立依法办事的“风向标”，亮明社区协商治理的法治底线，形成依法办事的鲜明导向，法治文化深入人心。

亲贤社区持续开展“家风润万家”计划，坚持崇德重礼和社会治理相结合，发挥德治礼序、居规民约教化作用，持续开展“最美家庭”“最美少年”“最美婆媳”等评选活动，带动社区继承和弘扬“孝亲敬贤”的优良传统，以优良作风凝聚党心、淳正民风。通过各类社区自治活动，充分为居民提供精细化、高品质服务的同时，倡导交往创造友善、分享创造价值、信任创造沟通的社区精神，大力弘扬社会主义核心价值观，扩大了居民的信任半径，增强了居民的情感共鸣和价值认同，形成了“敲得开门、认得到人、说得上话、帮得上忙、打得拢堆”的协商治理氛围。

（四）价值嵌入：培育社区协商文化

协商文化成长的关键在于协商意识与协商能力的提升〔13〕。社区事务关涉每一名居民，党建引领社区协商文化需突破传统协商形式，培育一种日常生活化的、理性自然的行为习惯和公共精神。“价值嵌入”通过有意识地培养、促进社区成员的互惠合作，有利于推进协商治理的文化深入基层治理全过程，进一步提高社会对协商的认知。

过去，亲贤社区以协商议事会为主要载体开展活动，虽在社区矛盾纠纷的调节方面起到了很大的作用，但单一的会议形式很难满足社区居民的多元需求。对此，亲贤社区以居民的多元需求为导向组建了不同的社会组织，为居民提供更加精准和细致的社区服务，如针对老年人开设老年大学；针对小学生开设“放心吧”，并引入第三方机构，免费为学生提供分科辅导；针对青少年，开设“学霸”交流会；针对年轻妈妈开设辣妈学院，引入第三方机构为妈妈们传授育儿、美妆、健身等经验和课程。社区充分发挥辖区居民的兴趣特长，成立了缝补坊、手工班、书法沙龙等20余个自治组织，开展各类学习活动，把党员和群众凝聚起来。通过以服务为核心，以活动为抓手，将平等、尊重、宽容、自由等价值观与社会主义核心价值观教育融入活动之中，经过党建文化“细无声”的浸润，理想与现实的张力得以些许消弥，协商参与者公利与私利上的矛盾得到暂时缓解，进一步调动了居民参与协商的积极性。

亲贤社区还通过打响志愿品牌为协商治理增能。2011年3月，利用物业公司的专业技能和优势条件，在社区党委的运筹下，组建了一支由200余名党员和50多名居民代表组成的党员志愿服务队。统一着装的“蓝马甲”志愿服务队，在群众急难愁盼的道路安全、困难群众、孩子接送、家电维修等问题上发挥出党员在社区志愿服务中的先锋带头作用。2016年12月，亲贤社区党委为进一步提升志愿服务组织的服务品质、拓宽服务领域，实现社区党员志愿组织的规范化、制度化、精细化、品牌化。在“快车、医疗、摄影、爱心、维修、助学”等十支党员先锋队中，社区党员干部发挥模范带头作用，通过制定相关制度和激励措施，实现了志愿服务组织由松散零落转向结构团队、服务质量由低端低效转向专业品质、服务机制由零散碎片转向常态长效，推动志愿服务与社区协商治理深度融合。

三、完善党建引领社区协商治理的路径

亲贤社区党建引领社区协商治理的实践是新时代协商治理的发展趋势，是实现基层治理现代化的有益探索，实现了党建引领与社区协商治理的多重嵌入、有机耦合和互促互动，在组织嵌入、平台搭建、调和关系、主体吸纳和理念植入等方面取得了显著成效，促进了社区治理重心下移，拓展了多元主体的治理边界，增强了社区治理弹性和包容空间，居民的自治能力和共同体意识得到增强。针对实践中存在的问题，应从三方面着力。

（一）制度为纲，加强制度建设的“顶层设计”

制度化是制度的常规化、长效化和稳定化，制度化的关键是制度的完善与实施〔14〕。制度设计是社区协商治理体系构建的基础，完善的协商民主制度是实现社区协商治理规范化、长效化的有力保障。在调研中发现，亲贤社区协商民主制度已具备大体轮廓，初步构建了以会议制度为典型代表的协商体系。党建条口以社区党建联席会议和“红色物业”党支部会议为主，社区范围的协商会议主要是社区居民代表大会和楼栋会议，同时社区根据实际情况积极搭建居民议事会、居民调解委员会、红白理事会等自治协商平台，但由于资源、空间和认知能力方面的不均衡，这种协商交流的会议与真正“制度体系”的协商治理还有很大的差距，无规则的逐利性协商和导向鲜明的权威性协商之间还存在巨大张力。

下一步社区应从协商主体、协商程序和成果落实等三个方面来完善深层次制度设计。在协商主体方面，要探索组建“群众+智库+社会组织”模式的基层协商主体，即以社区居民为主体，动员和吸纳相关的业界精英、专家学者积极建言献策，再将社区社會组织等社会力量，共同参与社区事务协商与决策；在规范协商程序方面，应加大创新力度，完善议事流程，探索开放式、渐进式、循环式的议事系统，通过核心议题梳理、规范协商流程、及时反馈评估、逐步完善协商方案等环环相扣、严密而动态的议事流程，最大限度拓展协商的边界以达成最终共识；在成果落实和运用方面，要加强成果落实的评估和反馈，循环优化协商治理过程，做好全程监督工作，建立系统完整的协商监督体系，以太原市实行“全科网格”服务管理工作实践为契机，发挥居民、社会各界的监督作用，来倒逼督促协商治理的有序开展。

（二）以人为本，厚植协商文化的“精神土壤”

人是社会关系中最为活跃、最复杂的因素，服务群众既是基层治理的出发点，也是其落脚点。在调研中发现，亲贤社区居民的公共意识和参与积极性还不够强，受主客观因素的影响，参与积极性主要体现在亲贤村原村民和千禧集团下辖的8家物业公司所服务的小区居民身上，社区协商治理的“精神土壤”还缺乏滋养。

人的能力、認知、理念的提升是解决基层治理一切问题的前提和基础。“以人为本”应成为实实在在的工作方法。“以人为本”这一理念一方面回答了“谁来治理”的问题，协商治理作为一种治理手段需要调动和激发个体的积极性和参与性，实现个体的自我组织、自我完善和自我管理，在基层治理中贡献个体的智慧、资源和力量，从而带来实实在在的获得感和主体意识；另一方面也回答了“为谁治理”的问题，社区协商治理是对于政策和格局变化的一种主动应对，虽然多元个体化的生活方式逐渐兴起，但是人们对公共生活的需求和渴望并没有消失，当自上而下的科层制社会管理运行模式难以满足人们的社会服务需求时，协商治理能够在充分尊重民意和公共性的基础上，规避权威式的社会管理在基层治理中的资源浪费和治理模糊的短板，以“问之有门”“治之有道”的方式来动态、优化、有针对性地解决实际问题。当居民真正具备了公共意识和参与精神后，就有足够的能力，以协商的方式选择、统筹和协调治理主体、治理资源和治理方式，从而真正构建起共治共建共享的治理格局。

（三）角色转型，释放治理空间的“协同弹性”

协商治理是一种极具包容性的治理模式。亲贤社区通过党建引领的“一核多元、一轴多联”的运行机制，实现社区协商主体的再组织，协商平台的再搭建和协商机制的再创造，有效地整合治理要素，拓展了治理主体的弹性空间和边界，从而使社区共治的效果最大化，真正实现了协同治理。但在具体的治理实践中，社区依然对行政资源较为依赖，在传递政府信息和落实政府政策方面难以避免“行政化”色彩，从而挤占了社区作为自治组织提供社区服务主责主业的空间，影响了居民自治的参与度。

对此，社区党委应及时转型，由“主导者”逐渐转变为“掌舵者”，一方面发挥政治优势、组织优势和群众基础来动员各方力量，结成党建同盟，协调各方矛盾，搭建协商平台，厚植协商文化，“实现资源、力量、政策向下倾斜，需求、民意、问题向上汇总，经由党组织的轴心体系实现资源与信息的双向循环”〔15〕，创造开放包容的社区治理空间和治理策略，实现基层治理中党建主位的嵌入、国家权力的退场和社会力量的渗透。另一方面，通过提高协商主体的自治意识、参与意识和协商能力，社区党建对社区协商治理提供从思想道行动的全方位指引，帮助和引导协商主体在协商实践中由“被动参与者”转变为“主动行动者”，并以协商理念和方式来统合国家利益和个体利益，引导治理主体在协商中解释和表达自己的政治愿望和利益诉求，在行动上借助社区活动积极参与社区协商表达和协商实践。

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责任编辑郭丽娟