政府部门“三定”规定的演变、运行及发展

李志武

（湖南师范大学，湖南 长沙 410012）

“三定”规定，是机构编制工作常用的一个术语，通常是指“定职能、定机构、定编制”，是对各部门各单位的职能配置、内设机构、人员编制和领导职数等进行确定，最先应用于政府部门。它是一项具有鲜明中国特色的机构改革制度，是落实机构改革方案的具体方式和中心环节，也是机构编制管理工作的重要抓手。对于政府部门而言，“三定”规定在明确职能定位、依法行政等方面具有重要意义。2019 年10 月份颁布的《中国共产党机构编制工作条例》（以下简称《条例》），以党内法规形式明确了“三定”规定的性质、地位和功能。现有一些研究对政府部门“三定”规定的运行进行了不少有益探索，这些探索主要是从实证立场进行分析，而且集中体现在政府部门“三定”规定的历史演变、存在的问题及其完善、法律属性以及发展方向。

一、“三定”规定的演变：从“三定”方案到“三定”规定

一般认为“三定”规定原名“三定”方案[1]，主要起源于1988 年的国务院机构改革，其得以正式走上历史舞台，得益于当年3 月召开的第七届全国人民代表大会议审议通过的国务院机构改革方案[2]。此次国务院机构改革，在转变政府职能的基础上，再进行撤并机构和精简人员，实现了先定职能，再定机构和人员编制，建立了定职能、定机构、定人员的“三定”制度[3]。当时，由国家机构编制委员会印发的《×ד三定”方案》，是“三定”规定的初步探索阶段，在体例、结构和语言文字表述上不够统一、规范。1993年国务院机构改革，将“三定”规定的表述统一规范为《××职能配置内设机构和人员编制方案》，并对其体例和结构作了明确。1998 年国务院机构改革，“三定”方案有了新的名称，即现在大家所熟悉的“三定”规定[4]，也就是《××职能配置内设机构和人员编制规定》。为体现该制度的权威性和稳定性，发文机关随之调整为国务院办公厅。时隔5 年后的国务院改革，“三定”规定的名称又出现了细微变化，即由《××职能配置内设机构和人员编制规定》调整为《××主要职责内设机构和人员编制规定》，目的是为了更好地体现加强责任、权责一致。2008 年国务院机构改革，“三定”规定仍然保持上述表述方法，且今后一般不再使用“三定”方案、××主要职责内设机构和人员编制方案等提法①参见 中央机构编制委员会办公室政策法规司编写的《机构编制工作用语释义（试用 2014 年）第119 页。。相比2008 年，2013 年的国务院机构改革在国务院部门“三定”规定的名称、体例方面虽保持一致，但在内容上增加了职能转变。2018 年党和国家机构改革，对名称和发文机关作了进一步调整，将其中的“主要职责”改回为“职能配置”，即《××职能配置、内设机构和人员编制规定》，发文机关由国务院办公厅调整为中共中央办公厅、国务院办公厅，体例上改用条款形式表述[5]。为全面了解掌握国务院各部门“三定”规定的执行情况，进一步提升机构编制工作的科学性、规范性和有效性，中央编办于2008 年探索建立了 “三定”规定评估制度，并开展了相应的评估工作，[6]该做法一直沿用至今。

当然，也有一些观点立足于“三定”规定的功能，分阶段对其历史沿革进行梳理，认为1988 年-1998 年是功能初步形成阶段，1998年是功能得以确认阶段，1998 年至今，是功能得到强化的阶段[7]。 值得一提的是，关于“三定”规定制度的起源，有研究认为该制度源于1982 年的党政机构改革。在这次机构改革中，中央明确了改革首先从“讨论机构的职责范围入手”，通过“定任务、定机构、定编制”方式同步推行中央直属机关和国务院机构改革[8]；还有一种观点认为“三定”规定的前身应当是二十世纪五十年中期部、委、局的《组织简则》。这种观点认为，当时一些用来规范部门职责履行的《组织简则》可以视为是“三定”规定的雏形[9]。

二、“三定”规定的不足及完善：基于实体内容和制定程序考虑

针对党和国家机构改革前的“三定”规定存在的问题和完善，不少研究主要是从实体内容和制定程序两个方面进行分析。有观点认为“三定”规定存在的问题主要表现为三个方面：一是缺乏形成“三定”规定的程序规定。二是法律效力不明确。三是缺乏保障其实施的有效措施作为约束用编单位的依据[10]。对此，一些观点从程序和实体两个角度对“三定”规定需要完善的地方作了进一步阐释：程序方面，其制定程序并非立法程序，且体例设计和语言表述有待进一步严谨；实体方面，主要还是针对机构、职能、编制三要素的静态表述，需要将组织的运行程序、决策制度等涵括进来，实现对部门组织的全面规范[11]。 另有观点指出，“三定”规定在实施过程中，其责任追究方面仍然需要健全，其功能在实践中有时未能得到全面正确发挥，而这一事实上引发了合法性原则在部门组织过程中的贯彻问题[7]1-7。也有观点强调，“三定”规定作为政府机构改革“过渡期”的一种特殊规则，带有“权宜之计”的色彩在所难免，不过按照现代行政法治要求，在制定程序、内容、法律效力、监督机制、刚性约束等方面，都需要进一步加强[12]。与此相类似的还有一些观点，强调应当补充法律责任条款和对部门间职能冲突的争议解决机制[13]。实务部门虽然一再强调“三定”规定具有法律效力，各部门各单位在工作运行、履行职责等方面，应当严格执行“三定”规定。但从不少机构编制工作座谈会议多次指出的要切实维护“三定”规定的权威性和严肃性，以及工作实践中暴露出来的机构编制违法违纪案例来看，“三定”规定确实存在刚性不足、贯彻落实不到位，各部门各单位随意解读和适用“三定”规定等问题②参见 2019 年2 月27 日召开的新一届中央编委会第一次会议，4 月2 日召开的全国编办主任座谈会议，以及7 月5日召开的深化党和国家机构改革总结会议精神。。

在涉及到“三定”规定完善研究方面，相应地从内容和程序方面着手。一些研究侧重于从程序方面予以完善，认为“三定”规定应当遵循法定的正当程序而产生，主要解决“三定”规定的形成程序，才有可能保证其内容的科学性[10]295。有学者如马怀德进一步指出，各部委要进一步加强在起草制定“三定”规定过程的透明度，应该像制定法律法规一样，广泛征求社会意见[14]。另一些研究则强调立足国情、政情，对“三定”规定考虑分三步予以完善：近期主要是建立健全部门间职责分工协调机制和完善“三定”规定执行评估与问责机制。中期主要是细化“三定”规定，对职能、机构、编制三要素之间的关系予以理顺。远期主要是以科学合理、关系顺畅、稳定高效为目标，构建行政权力与机构编制资源配置新格局，同时拓建务实可行的民众参与“三定”的渠道与机制[2]36。

三、“三定”规定的发展方向：上升为部门组织法律规范

（一）对现有“三定”规定法律属性及发展方向研究的梳理

过往，实务部门早期并未对“三定”规定的定位予以明确，在2008 年机构改革中“三定”方案改为“三定”规定后，强调其为具有法律效力的行政规范性文件。特别是2009 年，中央编办在其出台的《机构编制法制建设中长期规划（2009 年-2020 年）》指出，将以“三定”规定为基础，选择体制改革基本到位，组织机构相对稳定的若干部门开展拟定部门组织条例的试点，并适时推开。为此，当年10 月底，中央编办会同国家审计署草拟了《审计署组织条例（初稿）》，并就部门组织条例模板赴陕西开展专题调研，征求意见[14]。2018 年党和国家机构改革，“三定”规定的体例得以相应完善，效力层级作了进一步提升，并被定位为党内法规，强调是机构编制法定化的重要形式。2019 年召开的一些高规格的党和国家机构改革总结大会，以及全国机构编制工作座谈会的精神中对此都已明确指出，《条例》对此以党内法规形式予以了确认。此外，《条例》还明确了“三定”规定基本属性、地位和效力，强调对于各部门各单位的约束力。

学界对于“三定”规定发展的讨论，主要针对2018 年党和国家机构改革前的“三定”规定，基本观点比较一致，即要上升为国家法律范畴，成为部门组织法。有研究如薛刚凌强调由于当时的“三定”规定不具有法律属性，需要以“三定”规定为基础，制定《中央行政机关设置标准》，并以此制定各《中央行政机关设置法》[15]。马怀德教授则认为从“三定”方案改为“三定”规定这种形式上的变化，说明下一步有可能上升为法律法规[14]，并指出要遵循循序渐进原则来制定行政组织法，在“三定”方案的基础上制定部门组织条例，等到机构改革较为完善、权责和编制人员比较稳定，再以各部门组织条例为基础制定更高一层次的部门组织法律[15]。姜明安教授认为，2008 年的“三定”规定的设计思路是在现有制定程序基础上，通过广泛征求社会意见，举行专家论证会和听证会等途径，并经过不断完善使其逐步上升为法律或行政法规[14]。还有一些研究则从行政组织法视角，认为“三定”规定具有部门组织法的雏形，今后从制定程序、规范内容两方面予以完善，形成行政法规即各部门组织条例，条件成熟时，再由全国人大制定《行政机关组织基本法》，以此为依据，将各部门组织条例上升为各部门的组织法[12]。也有研究从“三定”规定与部门组织法的关系入手，认为“三定”规定是立法前的“试验”，而部门组织立法是“目标”，“三定”规定应逐步向此目标“靠近”：可先在职责配置方面相对稳定的机构进行试点，实现从目前的“三定”规定到部门组织行政法规再到部门组织法律的华丽转身[7]35-36。

（二）正确对待“三定”规定的不足

至于“三定”规定存在的问题及其完善，从实体内容、制定程序角度探讨固然可取，指出的问题也是客观存在的，提出的解决措施也有合理性，但“三定”规定是一个明显具有阶段性的机构改革制度，每次周期性的机构改革，“三定”规定基本会发生调整。此外，上述提及“三定”规定的“不足”，主要是针对2013年国务院机构改革以前，而非当前。过往的“三定”规定，通常被认为是行政规范性文件，而当前的“三定”规定，根据《条例》规定，应当属于党内法规或者党内规范性文件。而且，当前的“三定”规定相对而言，已经比较成熟，在制定程序方面比较严格，在内容方面比较完备，在效力方面也比较刚性。可以说，相比过往的国务院部门“三定”，当前的“三定”规定，已是发生了质的变化。前述论及的一些“不足”，已难以完全适用于当前的“三定”规定。即便是过往的“三定”规定，我们也应看到“三定”规定得以在行政系统普遍运用，其中必然有其理性基础。在制度生成的初期，在当时部门组织法律制度非常欠缺的情况下，“三定”规定作为当时部门组织的“过渡性”或“替代性”依据，以适应当时机构改革的紧迫性和制度需要，服务于当时的机构改革，有效规范政府部门组织权力运行等方面，发挥了重要作用。可以说，“三定”规定在我国过去30 多年的行政组织实践中，虽然其法律地位没有得到明确规定，但作为部门组织法的替代角色，较好地规范了部门履职行为和工作运行，具有较强的生命力，用实务部门的话来讲就是好用、管用、实用。因此，“三定”规定的合理性和必要性是毋庸置疑的。正如有研究指出的，为平衡改革与立法的关系，赋予改革合法性，考虑到始于二十世纪八十年代初期的首轮政府机构改革时，当时社会主义法制建设还不是很完善，正处于一种“摸着石头过河”、先试先行的时代背景，国务院机构改革都是以最高国家权力机关会议决定的形式赋予机构改革合法性，即由全国人大或全国人大常委会会议审议通过国务院机构改革方案[16]。鉴此，相比于“三定”规定的重要地位和现实的合理性、必要性，其存在的“不足”是次要的。当然，这并非意味着“三定”规定是个完美无瑕的机构改革制度，而是说，我们更应关注其发挥的作用和意义，对于其存在的“不足”，要能从该制度所处的时代背景和我国定期进行的行政管理体制改革的现实予以正确对待，从而得出合理的结论。对于“三定”规定存在的一些“瑕疵”，在今后进一步完善该制度时应予以关注。

（三）“三定”规定向部门组织法律规范发展是基于历史和现实的双重需要

1.进一步完善“三定”合法性和正当性的必然要求。前述提及“三定”规定经过不断完善，目前已经相对比较成熟，但并非是个尽善尽美的改革制度。有关“三定”规定的今后发展方向，现有研究基于行政组织法视域，从完善“三定”规定，制定部门组织条例，上升为部门组织法角度出发予以了指明，总体而言，就是“三定”规定实现法定化，这为我们研究“三定”规定的未来发展方向，提供了一种思路和方案。根据法律保留原则，行政立法的依据是宪法或法律等上位法，这表明它是一种授权性立法或委任立法。同时，按照依法组织原则，行政机关的设置、职权配置等必须遵循依法组织原则。然而，目前“三定”规定的直接依据是全国人大会议审议通过的国务院机构方案，以及党中央、国务院的机构改革设置方案，并不是直接来源于宪法或法律规定。根据《宪法》《国务院组织法》等有关规定，国务院组成部门的设立、撤销或者合并，由全国人大决定。《立法法》第八条也规定各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权只能由法律予以明确。需要指出的是，立法机关的决定和会议通过之间还是存在一定差异。因此，在授权依据方面，“三定”规定还有进一步加强的空间。特别是在程序方面，基本是按照党政公文制定程序运转，并非严格的立法程序，极个别部门的“三定”出于国家保密等原因，没能向社会公布，难以为社会公众所知晓。“政府的基本性质和功能就是执行人民的意志，人民是政府权力的唯一合法泉源，民意是政府合法性之基础”[17]。“三定”规定作为政府部门行使权力、履行职责和工作运行的基本依据，与法治政府所要求的良法善治存在一定差距。因此，“三定”规定在制定程序方面的完善也是今后需要重点考虑的一个方面。

2.我国历来存在依法组织国家机构的传统。事实上，我国历来存在通过制度手段严格控制政府机构设置和公务人员配备的传统。从《周礼》中对“三公”“三孤”“六卿”“五官”等中央政府机构及其职官配置的规定[18]，到《唐六典》对行政组织的设置及职权较为全面的规定和对官府署员规模的有严格的程序规定[19]，再到到清代，对六部各部的职官总数及其职权都进行了明确规定[19]265-266，这些便是较好的例证。中华民国时期，不同时期的政府也先后颁布了一些政府组织法，如南京临时政府颁布的《中华民国临时约法》、各部局的官制等。北洋政府时期颁布的《中华民国约法》《大总统府政事堂组织令》《修正政府组织令》《中华民国临时政府制》《修正临时政府制》《中华民国军政府组织令》等，在责任内阁制、总统集权制、责任内阁制之间反复，主要为袁世凯、段祺瑞、张作霖等各路军阀的独裁集权服务。国民党时期，南京国民政府公布《中华民国国民政府组织法》规定国民政府总揽中华民国之治权，政府由行政院、立法院、司法院、考试院、监察院组成。新中国成立后，党和国家非常重视行政组织法制度建设，先后制定和颁行了《中华人民共和国中央人民政府组织法》、《中华人民共和国国务院组织法》、中央人民政府各工作部门的组织条例、直属机构和办公机构的组织简则等大量关于行政组织法方面的法律、法规，对中央国家行政机关的组织、职权、工作方式和责任等进行了详细的规定[20]。

3.确保机构改革于法有据的现实要求。随着国家转型不断深入和市场经济不断完善，在法治国家、法治政府、法治社会一体建设的背景下，特别是基于党的十九届四中全会有关坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的现实要求，作为机构编制法定化重要形式的“三定”规定，除了替代部门组织规范发挥功能，需要发挥更大的作用，以支撑国家行政管理体制改革的现实需要。为进一步加强改革的合法性，中央作出了重大改革需于法有据要求。因此，“三定”规定有必要在法治化轨道上进一步完善，承担更大的使命和责任。事实上，本轮深化党和国家机构改革为落实“重大改革于法有据”的要求，在国务院部门“三定”规定正式印发前，全国人大常委会在全国人大审议通过国务院机构改革方案基础上，于2018 年4 月27 日通过了《关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》，以法律的形式对党政机构之间职能转变和调整的问题予以明确。此外，还先后对《国境卫生检疫法》《野生动物保护法》《产品质量法》《公务员法》等多部法律进行修订。为确保政府部门严格依法履行职责，国务院于同年9 月18 日对机构改革涉及的行政法规进行了清理。这样确保了“三定”规定有关职能的配置与相关法律、行政法规的职权履行主体保持一致，避免或减少了与现行法律法规不一致的突破型“三定”规定的产生。

（四）“三定”规定上升为部门组织法律规范的具体进路

“三定”规定上升为部门法律规范，更好地体现了把党的意志按照法定程序转化为国家意志，使党的重大决策更好地体现人民的意志，实现党的意志、国家的意志、人民的意志三者的有机统一。“三定”规定上升为国家法律规范，实际上也是党的执政领导地位体现的一种具体方式。无论是在理论上，还是在实践中，都存在党内法规上升为国家法律规范的大量事例，党章的部分内容写入国家宪法，社会主义核心价值观提高到《立法法》乃至民法典的立法层面等就是很好的例证。因此，“三定”规定上升为国家法律规范，具有必要性和可行性。然而，在具体进路方面，我们应当从以下几个方面努力。

1.准确把握时机。我们国家目前仍然处于转型当中，国家机构改革、体制机制和职责调整改革尚未完全到位，部门组织机构的稳定性并不是很强，机构改革的渐进性是今后不可避免的一个现实，依法组织与机构改革之间的张力是客观存在的，法的安定性和改革的动态性之间的矛盾也是无法回避的，且政府与市场、社会之间的关系也需要不断调试。如果罔顾经济社会条件及行政实践，仓促将“三定”规定上升为国家法律规范，结果可能适得其反。因此，不宜仓促立法，在立法难以及时为改革、为部门履职和运行进行指引情况下，通过完善现行的“三定”规定，不断强化其合法性、正当性，确保其更好地发挥功能。待行政组织机构和职责调整大体稳定，政府机构改革基本到位等条件成熟时，在现有法治的逻辑和框架下，选择一条妥善协调机构改革和法治关系，操作可行且成本低的转型方案，实现“三定”规定的华丽转身。

2.明确总体思路。一是做好四项前提工作：主要是合理界定政府与市场、政府与社会的边界，准确定位中央和地方关系，合理划分国务院各部门职责分工，合理界定规则控制和行政自治范畴等关系。二是坚持四条原则。根据法律保留原则和党内法规有关机构编制管理规定，主要是坚持优化协同高效、坚持机构编制刚性约束、坚持组织法定、坚持稳定性和灵活性相结合。三是把握好三个思路。即坚持循序渐进的思路，具体做法是完善“三定”规定，并进行备案性审查，开展部门组织条例试点，总结经验，以此向部门组织条例过渡，推动部门组织条例立法。由部门组织条例上升为法律，整合制定《中央行政机关设置法》。坚持区别对待的思路，即在对象范围方面，将参与和行使国务院决策职权也就是依法履行国务院基本的行政职能的国务院工作部门，以及证监会、银保监会等一些特殊法律法规授权行使行政职能的国务院直属事业单位等部门的“三定”规定，上升为国家法律范畴，而国务院办事机构、特设机构、不具有行政管理职能的直属机构的“三定”则无需上升为法律范畴[21]。内容方面，有关行政组织机构的设立、撤销、合并及职权配置上升为法律范畴，而人员编制不一定上升为法律范畴。坚持统筹考虑的思路。对“三定”规定的法定化，实际上是一个行政机关组织立法的问题，这其中不得不考虑立法数量、立法成本、为机构改革预留空间，适应机构改革需要等问题。按照一些学者的设计，将我国中央行政组织法由宪法和法律、行政法规和部门规章三级组成的思路[22]。“三定”规定至少可以向法律、行政法规、部门规章三者进行相应地发展，这其中涉及到现行《国务院组织法》《国务院行政机构设置和编制管理条例》以及《条例》等法律法规和党内法规的修改完善。