跨国（境）药品犯罪的打击与防范研究

王圆可

（中国人民公安大学，北京 100038）

目前我国食品药品违法犯罪猖獗，公众食药安全受到严重威胁[1]。《我不是药神》这个由陆勇案改编而来的电影曾在2018 年直戳人心，引起公众对药品犯罪法律问题的探讨。其背后反映的是国内药品市场安全问题频发、进出口药品背后的丰厚利润等诸多因素滋长下跨国（境）药品犯罪以及我国关于此类犯罪规制不完善等问题。全球化进程使得国家间各种来往更加频繁，跨国（境）药品犯罪在近几年迅速蔓延，成为假冒伪劣药品重要的发展趋势之一。2020 年末《刑法修正案（十一）》的颁布一定程度上解决了药品犯罪的法律规制问题，公安机关如何在新的刑法修正案基础上，细化药品犯罪打击和防范执法细则，与药品监管部门建立长效的合作机制，建立长效的打击此类具有涉外因素犯罪的刑事司法程序成为亟待解决的问题。

一、跨国（境）药品犯罪案件特征分析

《联合国打击有组织犯罪公约》认为跨国犯罪，即犯罪的预备、实施和损害后果违反了两个及两个以上国家法律。[2]但是按照上述概念理解，则认为某一犯罪行为触犯了两个及两个以上国家法律，才被视作跨国犯罪。如果具有涉外因素，但仅触犯了一个国家的法律，则不能被视作跨国犯罪。如若考虑实现公安机关刑事打击的全面性，则另一种定义跨国犯罪的方法——注重把握犯罪构成要件的跨国属性更为恰当，即犯罪行为的行为主体、危害行为、行为对象及危害结果中的任何一个涉及多个国家即可被视为跨国犯罪。这一概念在一定程度上，等同于涉外案件的概念，那么跨国（境）药品犯罪可解释为具有涉外因素的假冒伪劣药品犯罪。因此，跨国（境）药品犯罪具有涉外性和涉药性的双重属性。结合跨国（境）药品犯罪的性质进行分析，该类犯罪案件具有如下特征：

（一）犯罪主体专业有组织

跨国（境）药品犯罪往往涉及诸多国家人员、金钱来往、药品加工、网络销售等多个环节。这就决定了此类犯罪的犯罪集团内部各成员多具备外语水平、药理知识、财务管理和计算机操作能力，以完成此类犯罪的各个环节。该类犯罪组织在假药制售的过程中，不断形成具有愈加成熟生产、销售体系的犯罪团伙。为躲避侦查，生产团伙往往具有多条生产线，彼此分工配合在不同地点完成不同工序；销售团伙，尤其以依附于全方位的医疗诈骗为例，往往具备完整的营销体系，明确成员之间的责任部分，如谁负责招揽客户、谁负责跟踪回访等，以立体的服务架构提高诈骗的成功率。

（二）涉案药品种类多且杂

如下表 1 所示，涉案药品包括减肥美容药、慢性病治疗药、抗癌保健药、性药和品牌药等多个种类。减肥美容药主要面向女性受害者，同时多具备完整的营销模式来推销药物。此类受害者一般有长期的减肥美容需求，同时这些药物即使没有明显的治疗效果也不会对健康产生易于察觉的损伤，且此类药品用途单一，制作成本简单，只需具备浅显的药理知识即可完成制作。治疗慢性病的药品多针对老年人群，防范意识差易被犯罪分子诓骗。且慢性病极难实现痊愈，在药品添加激素神经类药物即可产生效果便能促使受害人购买。抗癌保健药主要面向重视养生、法律医学知识匮乏的人群。此类药品不具有任何功效，大多数由糖或者维生素等成分组成。犯罪分子往往容易抓住受害人害怕得“绝症”从而想预防的心理进行推销。性药可分散在酒店、药店、成人用品商店等多种隐蔽据点，极易躲避侦查；同时购买此类药品的人群多具有性功能障碍，往往会选择匿名和不正规渠道进行购买，难以发现证据进行追踪。[3]冒牌药，顾名思义是指仿冒品牌的药品，这类药品往往因为口碑良好或者具有特殊功效如治疗绝症癌症等而具有稳定的市场份额。冒牌药的伪假主要分为两种，一种是“真包装，假药品”，另一种是“假包装，假药品”。前者犯罪分子往往通过医院、药店等包装收购的方式进行重新填充二次销售；后者则多如市面上所见的“666”冒充“999”等方式进行伪装，消费者不容易辨认。

表1 药品犯罪药品种类分析

（三）法益侵犯具有双重性

药品犯罪具有严重的法益侵害性和社会危险性。就法益侵害性的角度而言，药品犯罪侵犯了我国公民的生命健康权同时损害了药监部门的药品监管权。药品安全牵扯我国民生问题，药品安全频发不仅降低国民对国家的医药信心同时会滋生各种医闹上访案件，破坏医药行业及其监管系统的正常秩序。就社会危险性角度而言，药品犯罪严重危害公民的人身权利，损伤公民的身体健康，严重导致重度伤残甚至死亡。假冒伪劣药品量产投入市场后，会渗透到各地区药店和各级医院甚至通过非医药行业途径销售，其危害的人群密度、面积大小和损伤程度难以估量，造成无法预测和控制的损失。

（四）流通路径快速且隐蔽

跨国（境）药品犯罪可利用多种管理漏洞完成钱货交易。根据现阶段跨国（境）药品犯罪的运行模式，主要的纰漏点包括互联网行业和物流行业。由于我国境内物流快递行业正处在不断发展的阶段，物流企业和法律监管制度尚未健全。犯罪集团通过夹带或虚报货物种类的方式实现运输。同时物流行业尚未有明确的收发件人信息登记制度，且当前快递行业难以保证客户隐私权，导致药品犯罪分子利用信息制度的漏洞完成收件发件。[4]利用网络招揽买家及完成支付。犯罪分子为躲避我国公安机关侦查打击，利用互联网技术的隐蔽性和全网覆盖性，通过网络完成招揽买家而进行联系。大至开设网站、网店，小至发布帖子、开通社交账号，展示产品的相关信息吸引买家。同时通过跨国支付等手段，开通虚假信息账户或盗用他人账户躲避侦查，既方便快捷又可快速实现资金转移。

（五）刑事管辖权争议凸显

此类犯罪因其涉外的性质，往往会牵连多个国家和地区，无疑又增加了打击难度和成本。追捕同时侵犯两国法益的涉案嫌疑人和制药组织，需要与外国进行协商，争取刑事管辖权，如外逃则需要引渡，如在国内需与外国协商审判。但我国与他国的法律制度，与不同国家之间订立的条约都存在不少差异，无疑给案件的侦破带来现实难题。同样国际侦查协作和刑事司法协助的商议和进行绝非一朝一夕之事，所需要的突破和努力的时间无疑给犯罪嫌疑人逃避审判创造了条件。

二、跨国（境）药品犯罪发展趋势

根据对2017 年以来裁判文书网公布判例和公安部公开案情等相关资料进行分析，从药品特征、药品来源、药品销路、犯罪主体和受害人群特征等角度选取代表性案例进行分析，并归纳整理出跨国（境）药品犯罪的发展趋势（见表 2）。

表2 案例特征分析

（一）涉案药品——假冒伪劣及网红药品进口增多

1.伪假的进口药品增加

由于国内药品的安全质量问题频发，国产药品的消费信任度持续降低为进口药品提供了市场；同时进口药品或因为片面的宣传效果或因为长久的良好口碑而受到国内消费者的青睐。[5]加之进口药品背后带来的丰厚利润，致使犯罪分子愿意铤而走险通过进口伪劣药品获得暴利。

2.以国产冒充进口

由于不同的犯罪集团需利用不同的假药种类向不同种类的受害人群下手，且根据犯罪目的可能对假药的制作和包装有特殊需求，因此现成的进口假药不能满足犯罪集团的需求。在这种情况下，其利用国外货代公司实现国产假药披上进口药品的包装，既可利用进口的招牌吸引受害者，也可以根据犯罪需求快速变更药品种类。更有甚者将假冒伪劣药品送往海关报单，在海关仓库寄存数月后原路将货物提回，以报关手续证明药品属于合法进口，蒙骗患者。

3.网红产品带来进口数猛增

网络技术和电子设备终端的不断发展，滋生出了近年来增幅巨大的网红经济。具有某一博人眼球的特点的博主聚集庞大的粉丝群来转化购买力。不可避免的粉丝群体会受到博主的影响，除了直播送礼物和打赏等常见方式，粉丝群体会在关注博主的各种动态消息中被“种草”各种产品。以日本标准的第三类药品某眼药水为例，该眼药水未获得我国批准文号，但因网红效应，粉丝群体纷纷效仿，想要“拔草”。这就为犯罪分子带来所谓的商机，铤而走险非法进口此类网红产品。

（二）犯罪集团——境内外组织协同趋势逐步增强

随着各国之间的交流不断增加，犯罪分子之间的接触同样会增多并且联系方式便捷，相互之间商议新型犯罪模式，获取更大的利润成为他们共同追逐的目标。境内外协同进行可以降低此类犯罪的成本，降低甚至消除了原先单边实施犯罪时对于国外程序的实施难度。

（三）受害群体——非法出口不断向国外市场开拓

随着中国法制程度的不断推进和药品监督管理机制的不断健全，越来越多的国内消费者具备了维护自身合法权益的意识。国内生产国外销售的模式在犯罪分子中兴起，以期利用某些国产药品的国际口碑、从消费权益保护意识和药品监管体制较为落后，但是具备一定市场的国家（如非洲的性药市场、欧美的兴奋剂市场）牟取利润。

（四）生产模式——工序隐秘多据点规避公安侦查

犯罪分子为最大程度的获取利润，根据买家需求购置相关的机械装置，完成原材料处理的多项工序，最后印制外部包装，完成生产的全部工序。可避免原材料浪费、多余药品堆积。同时药品原材料和相关生产设备在我国境内尚未有明确的追溯监管体制，比直接倒卖成品药避免了诸多风险。同时犯罪分子大多避免利用工厂进行生产，将上述过程转移至较难追踪，易于躲避侦查的民居及出租屋中或直接委托正规公司，以期规避公安司法机关的侦查与打击，可实现原材料及设备的快速转移和销毁。其次针对生产的不同环节，犯罪分子往往会安排在不同的地区，增加公安机关的溯源难度，同时设置多条生产线，实现生产规模的扩大化。最后制药厂址不断向国（境）外扩张，规避来自国内的侦查起诉。

（五）销售模式——非法代购与多途径供销链兼具

1.非法代购

近年来我国已经出台一系列仿制药产业的文件，明确了诸多激励政策。但不可否认的是，我国目前仿制药仍然存在产业结构不完善、产品质量参差不齐、市场竞争力不足等问题。因此，目前非法代购的问题仍然存在，相关药品多在病友圈内具有广为人知的疗效，容易形成隐蔽的销售渠道，通过行李夹带的方式带回国内，随后在病友圈中快速消化。由于此类药物往往针对急症绝症，消费者往往拒绝配合公安机关调查取证。[6]

2.复杂的供应分销链

为躲避公安机关侦查，犯罪集团往往采取增加中间商和分销源的方式，创造多条营销线路，发现异常随即切断供应分销点。复杂的供应分销线路同样给警方的摸排、后期统一抓捕和团伙核心成员逮捕带来困难，容易打草惊蛇。而多数未与制假分子接触的拥有二手货源的中间商因利润原因，往往采取睁一只眼闭一只眼的态度，不履行一个理性谨慎的贩售者对药品合法性进行的应该具有的审查程序，给犯罪团伙可利用的漏洞。

三、公安机关侦办难点

（一）法制建设尚未完善导致执法困境

在《刑法修正案（十一）》中：第一，去掉了援引《药品管理法》中假药、劣药的相关规定；第二，确定药品提供者属于生产、销售假药、劣药罪的共同犯罪；第三，为弥补假药、劣药定义的缺失，增加了违反药品管理法规罪。上述条款的修改在一定程度上解决了药品犯罪直接援引行政法所带来的问题，并且新增条款将进口行为列为犯罪情形之一。但结合公安机关跨国（境）药品犯罪侦办现状来说，仍然需要继续完善相关法律及配套细则。第一，尽管法条中去掉了援引行政法定义的相关规定，有助于我国与别国尽可能达成合作共识，但概念缺失可能造成裁量权过大，个案间形成矛盾；第二，足以严重或严重危害人体健康与药品犯罪的因果关系难以证明，生产者、销售者及提供者可通过其他理由，如其他医疗行为不规范等理由出罪；第三，仅增加了药品提供者的共同故意构成药品犯罪，而犯罪链条除生产、销售仍有其他环节未给予明确规制。

（二）警察素养尚未达到案件侦办要求

与犯罪分子的高素质要求类似，此类案件侦破同样对警察的涉外警务能力、警务和医药方面外语能力、有关国家法律知识和药理知识提出了较高的要求。进出口药品的说明书往往由不同外文的医药学专业术语撰就，这种阅读翻译能力不同于国内通识的外语水平测试，具备极强的专业性；同时此类跨国（境）案件也需要侦查人员具备相关的国际警务执法合作知识，熟悉了解我国与不同国家之间的缔结的不同条约、刑事司法协助或国际侦查协作应具有的手续和流程。[7]

（三）受害人不配合致使侦查难以为继

此类犯罪的受害者多因为各种原因而拒绝或消极配合警方的调查。如购买伪劣壮阳药的人群觉得难以启齿不愿意承认购买假药；购买所谓抗癌保健品的高收入人群往往因为好面子而拒绝配合警察调查取证等。而犯罪分子也多利用受害人此类心理而不断制售假药进行犯罪活动。

（四）以销查货未能建立多元防控体系

大多制售伪劣药品的案件多是在销售过程或受害人使用过程中被查获或发现的，这就要求公安需要倒追这批伪劣药品的源头。但此类犯罪网络一般较为隐蔽，如利用境外服务器进行网上交易，匿名物流实现运输，多个制药窝点和生产线，给警方的倒追造成巨大的困难。而物流行业不成熟和互联网信息的庞大同样不利于警方随时监控，生产也多委托正规公司或躲避在地下室城乡结合部等偏僻不发达的地区，警方难以从源头控制此类案件的发生。

（五）域外调查刑事司法取证面临困难

跨国性犯罪活动所具有的突发性大、跨境逃窜快、取证难度大的特点，使得一国很难在本国主权所及范围内完成全部调查取证。不同国家具有不同的法律规定，我国与不同国家之间也缔结着不同条约，如何就某类或某个案件实现国际警务执法合作，一直是涉外警务不断探索的方向和难题。此类案件同样存在诸多阻碍调查取证的困难，如非法出口的受害人遍布多个国家多个地区；境外服务器邮箱难以追踪；跨境资金流动的方向和数量极难追踪。

四、跨国（境）药品犯罪打击和防范机制构建

公安机关作为具有国家强制力的行政刑事双重职能的司法机关，是打击跨国（境）药品犯罪不可或缺的中坚力量，因此，就提高公安机关跨国（境）打击药品犯罪的能力进行浅析，提出如下参考建议。

（一）法规以及配套细则建设

1.继续推动国内药品犯罪立法完善

跨国（境）药品犯罪涉及多个国家和地区，所以宣传、销售和支付等都是犯罪的必要链条。而互联网行业和物流行业监管的漏洞为跨国（境）生产销售假冒伪劣药品的犯罪分子提供了可乘之机。应当明确建立相应的加重情节，如监管不力导致假药网上宣传具有较大的社会影响或者运输了造成严重公共安全的假药劣药，则应加重处罚。[8]

2.完成跨国（境）药品犯罪侦办细则

（1）订立国家间条约，构建互通的药品犯罪规制

世界卫生组织和欧美各国对于假药都有不同的定义，对于假冒伪劣药品也具有不同的分类。在跨国侦办案件过程中，法律适用和管辖权归属是国际执法合作的重要争议。签订一定的国际条约和国家间协议，与跨国假冒伪劣药品犯罪的国家进行合作试点，构建双方认可、不违背两国宪法原则的条约协议，探索此类犯罪的执法合作途径。

（2）完善假药、劣药实质审查细则

交通肇事罪相关条文第一句表述为“违反交通运输管理法规”，即行政法范围的责任认定并不等同于是刑法中交通肇事罪的构成要件。类比分析可以看出，在药品犯罪去掉了直接照搬行政法相关规定，增加了“违反药品管理法规”的表述，这就需要在实务中，不能一味地将形式上的假药也归咎为假药，更应该对假药进行实质性审查。药品监督管理局的鉴定为行政审查，可以但是不能绝对地作为规制的依据。同时在此基础上形成假药、劣药实质审查的一般规定。

（二）药品犯罪侦办机构建设

1.多部门联勤联动

（1）信息资源共享。首先应在现有的信息平台的基础上规范制售假劣药案件的信息录入标准，确保各部门沟通顺畅，使用最简便快捷的消息传达较为准确全面保密性高的信息；其次各部门法制岗位需建立直接联系，及时咨询解决相关专业难题，如边检海关和经侦部门之间、公安机关和药监部门之间。

（2）联动机制常态化。首先对特大的跨国（境）药品犯罪案件建立紧急绿色通道，推动特大案件的快速侦破，从而可以对犯罪分子产生威慑；其次对普通案件的联动日常化，完善线索查找、信息共享和案件移送等环节的侦查交流；最后健全监督考核制度，各部门之间相互监督执法活动，及时通报不作为或乱作为的监管执法行为，对贡献突出的部门进行激励。[9]

2.政企监管制度建立

（1）加强物流监管力度

第一，完善公司备案，纳入特种行业。因快递业的发展带来诸多极具隐蔽的犯罪，跨国（境）药品犯罪可能只是其中一小部分。目前已有部分地区将寄递业纳入特殊管理的范畴。本文认为在公共安全遭受潜在威胁的情况下，需将快递纳入公安机关特种行业管理，对物流公司进行详细备案，同时可对物流公司的营业场所、从业人员和经营范围进行日常检查监督，防治假药伪劣药品犯罪。

第二，建立驻警制度，实现全方位监管。首先可以以外派警务工作室的方式对物流仓库密集的区域实现全方位监管；同时将各物流公司中转站和分拣站的检查纳入基层派出所警务工作室的日常工作。充分发挥驻警制度的优势，及时发现和规避假冒伪劣药品犯罪问题。

（2）加强网络监管力度

第一，国际联合执法监管。互联网平台上国家间交流更为频繁，国别界限模糊，这决定了打击借助互联网渠道的违法犯罪行为是世界各国共同任务。首先可借助一带一路建设、上合组织和金砖国家等区域性国际合作组织开展网络监管的国际合作，树立命运共同体意识；其次积极推动网络监管相关国际法律体系建设，积极配合其他国家请求我国的刑事司法协助和域外调查取证；最后积极参与并配合完成IPCO和联合国为核心开展的各项网络监管行动。

第二，加强技术研究。首先要重视基础设施建设，完善互联网监管所需要的设备，进行专项资金投入[10]；其次公安机关应加强互联网监管技术创新，一方面加强自身网络安全技术的更新确保高效安全地完成网络监管工作，另一方面应不断更新网络监管程序，努力建设全覆盖的网络监管体系。

第三，强化人员配置。首先加强网络监管警察队伍素质建设，这是网络监管顺利进行的人员基础；其次建立网络协管队伍并确立相应制度，以扩大网络监管的覆盖程度，实现高效监管。最后完善各阶段人员分工，确保网络监管人员各司其职。

（三）警察能力以及队伍建设

1.成立药品侦查的地方领导机构

跨国（境）药品犯罪案件因其的跨国属性，要求各地区的公安机关合作侦办。而破除各地方公安机关的隔阂和壁垒较为有效的途径便是成立专门的药品侦查领导机构，日前公安部已挂牌成立食品药品犯罪侦查局，负责统一协调与指挥此类药品犯罪案件的侦破。但在地方层面大多省份尚未建立相应机构使得侦查和处置尚处于空中楼阁阶段，地方应尽快完善药品犯罪领导衔接部分，以期能在办理各类跨国（境）特大药品犯罪案件中配合上级食药犯罪侦查局的统筹分工，明确各自责任，分工配合协同作战，不同的案件确定不同的侦破方式；精确主侦工作和辅助工作的定位；统筹各阶段的侦查抓捕任务。

2.提高“食药警察”职业素养

截止目前，多地公安机关已经建立“食药警察”队伍，并且已经完成初阶段试点工作。[8]27-30当前我国食药环警察大约8000 人左右。本文认为可从以下几个方面着手提高“食药警察”队伍素质建设：首先要学习涉药的法律法规和药理学专业英语，行政法作为一部庞大复杂的法典与具有多种复杂名词的医药英语一样需要食药警察队伍不断学习，同时应建立相应的考核和学习考勤制度；其次可进驻地方食药监管部门学习培训，掌握进口药品的各项构成要素；最后应建立长效的激励机制，将此类案件的重要性和保卫民生安全的战略意义扎根心底。

（四）药品流通监管机制建设

1.制定药品犯罪的风险评估体系

跨国（境）药品犯罪案件涉及到的药品五花八门应有尽有，但是庞大的数据背后必然有隐藏的规律。公安机关可根据所有侦办过的药品犯罪案件建立数据库，由数据库对此类案件进行归类整理。第一，建立药品风险分级体系。将犯罪率高发的药品类型设置为一类药，根据不同程度再设置二类药、三类药等，从犯罪高发的一类药入手，能较为成功地发现犯罪链条的踪迹；第二，建立区域风险分级体系。考虑到犯罪成本，犯罪分子多会选择隐蔽偏僻的乡镇、城乡结合部等地建立生产厂址和储存仓库而选择进出口货物和出入境人员较为复杂的口岸作为运输渠道。根据这些特征统计各地区的涉案数量，在不同区域对不同的地址进行查处和预防。

2.增加正规的进出口流通防伪标签

食药警察可以会同海关缉私警察对进出口药品进行专门的审查，对符合国家药品规范的进出口尤其是进口药品添加特殊的进出口流通防伪标签。首先犯罪需要伪造此类标签从而提高了跨国（境）药品犯罪的成本；其次可增加药监部门和食药警察后期监管的初查速度，重点针对防伪标签存疑的药品货物批次。

（五）多国联合执法机制建设

1.建立合作机制。我国公安机关应通过IPCO 平台积极推动各国警察就跨国（境）药品犯罪的合作，展示我国食药警察队伍的专业性，表明我国对此类犯罪的态度和应对举措，为合作建立良好的基础；同时建立专项信息共享平台和专题合作论坛，前者通过共享情报可以节约警力和高效打击犯罪，后者为建立合作机制提供理论探索。

2.完善缉捕措施。效仿国际反洗钱组织和条约的建设，借助世界卫生组织等专业性平台完善，充分发挥国际药事监管机构的辅助作用。利用移民实务管理机构弥补引渡条约的缺失，追捕跨国逃脱的罪犯，以非正式引渡等措施缉捕外逃犯罪分子。

结语

跨国（境）假冒伪劣药品犯罪是国际贸易加剧和全球经济发展与相应的政策制度不完善这一矛盾而滋生的产物，公安机关打击和防范此类犯罪需要分析跨国（境）药品犯罪的概念范畴和当前法律的规制，积极与行政监管部门和互联网物流企业建立联系，积极与发达国家交流经验教训，结合我国具体国情，分析进出口药品市场的变化和典型案例背后的犯罪模式，不断更新我国打击和预防跨国（境）假冒伪劣药品犯罪公安机关执法监管体系。