论公安行政约束的法律适用

岳光辉，刘 忠

（湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

公安行政约束是指公安机关为保障社会和他人的安全，对本人有危险或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁的醉酒人或精神病患者，采取的短时间限制其人身自由的行政强制措施。有学者称其为 “行政管束”“强制约束”等。公安行政约束在实施过程中，行政机关与被约束人是命令与服从的关系，具有单方面性和公权力性等特点。公安行政约束亦是一种即时强制行为，因为其显著特点在于保护性，不以处罚为前提，直接对人身自由进行强制以达到行政管理的目的[1]，具有较大的自由裁量权。作为行政强制措施的公安行政约束措施是一把“双刃剑”，执行得好，有利于社会秩序的稳定；执行不好，容易侵害公民合法权益。因此，有必要认真总结当前公安机关在实施行政约束中存在的问题，深入分析原因，并寻求解决对策，以助力公安机关依法行使行政约束权限。

一、当前公安机关实施行政约束时存在的问题

虽然《中华人民共和国人民警察法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国行政强制法》等法律对公安行政约束的实施进行了较为严格的规定，但目前公安机关在实施行政约束这一措施时，仍然存在不少问题，对公民权益的侵犯时有发生，严重影响公安机关的声誉。

（一）约束主体不适当

行政约束权是法律赋予公安机关人民警察的特殊权利，执法主体必须具备行政执法资格。依法规定，公安行政约束的主体应当是两名以上具有执法权的人民警察，但现实工作中，辅警、协警作为主体实施行政约束的情形时有发生，虽然《公安机关办理行政案件程序规定》第五十二条规定警务辅助人员可以进行部分辅助工作，但公安行政约束作为一项限制被约束人人身自由的行政强制措施，辅警、协警不具备行政约束执法资格。因为从整体来看，辅警、协警执法能力、法律素质等方面相比公安民警有较为明显的差距，如果从事行政约束之类的强制措施工作，很可能导致违反法定程序、侵害被约束人合法权益的情况发生。

（二）法律规范的约束对象不全面

目前，在《人民警察法》和《治安管理处罚法》中，只列举了醉酒人和精神病人两种约束对象，相比于实际执法当中，法律所规定的约束执行对象范围仍然不够，常给公安机关带来困扰。例如，民警在公共场所解救想要轻生自杀的人，强行使其脱离危险，但其仍有自杀自残的可能，如果可以运用约束措施对其实施控制，并适时加以劝导，能够有效防止其自杀自残；又如在2020年全国防治新冠肺炎战斗中，公安民警对逃离封闭区的人员和在执勤过程中发现的疑似新冠肺炎患者，由于缺乏法律规定的必要的“约束”措施，致使民警难以有效执法；再如在创建人民群众满意活动， 要求警察在发现或者接到群众移送的迷失的老年性痴呆患者、离家出走的少年儿童， 要进行保护性管束， 妥善处置， 不能弃之不管，等等情况。

（三）约束方式随意性强

公安机关在对当事人实施行政约束措施时，必须在合法、合理的限度范围内，采取与当事人实际情况相符合、相适应的约束方式进行约束。虽然《公安机关办理行政案件程序规定》第五十八条规定了对行为举止失控的醉酒人，可以使用约束带或者警绳等进行约束，但相关法律法规、规章对符合约束条件的精神病患者可以采取何种约束方式没有作出任何规定。加之在基层执法过程中，采取何种约束方式需要由执法主体自由裁量，不少民警在执法过程中违反《行政强制法》规定的比例原则与教育和强制相结合的原则，采取过于严苛的约束方式，甚至有的民警为了较为快速的达成约束效果，直接使用手铐，或者使用其他更方便直接的方式进行约束，容易导致被约束人身体健康产生不可逆的危害，严重损害当事人合法权益。如2019 年4 月10 日1 时许，广西壮族自治区柳州市公安局拉堡派出所在约束醉酒滋事行为人刘某的过程中，拉堡派出所辅警刘俊见刘某不时大喊大叫，不听劝阻，就和同事用黑色电工胶布将刘某嘴巴缠绕封堵，至刘某因急性乙醇中毒和他人用胶布缠绕封堵嘴巴导致呕吐物吸入性窒息死亡。2020 年4 月，柳州市柳江区人民法院一审判决，刘俊犯过失致人死亡罪获刑3 年。柳州市公安局柳江分局与被害人家属达成总额为2190000 元的国家赔偿协议[2]。另有部分情形即是执法主体采取了过于宽松的约束方式，例如，对具有攻击性、暴力性的当事人不使用任何警械进行约束，或是使用警绳、约束带进行约束时捆绑不到位，易被挣脱，不利于保障公共安全及其自身安全。

（四）约束程序不规范

虽然《行政强制法》和《公安机关办理行政案件程序规定》等规范性文件对约束程序予以了明确规定，但在基层执法实践中还存在有违反法定程序的不少问题。

1.未经批准

依法规定，作为行政强制措施的公安行政约束，实施前必须经公安机关负责人批准，即使在紧急情况，来不及事先批准的，也要在事后马上向公安机关负责人报告并补办批准手续。但实际工作中，不少约束行为由民警甚至是辅警自行决定采用，没有履行审批手续。

2.缺乏告知

依据法律规定，在对行为人实施约束措施前必须告知其作为约束措施的事实、理由及法律依据，听取当事人的陈述与申辩，同时还要当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的地点和期限；无法当场告知的，应当在实施强制措施后立即通过电话、短信、传真等方式通知。但在实际工作中，不少执法民警为了图省事，将当事人直接带至公安机关进行约束，既不告知当事人相关权利，也不通知当事人家属。

3.缺乏约束记录

依法规定，实施约束行为，应当当场制作现场笔录，并交当事人签名盖章，有必要的，还可以邀请见证人签名盖章。但实际工作中，制作现场笔录的少之又少，导致相关证据缺失，不利于约束之后的办案行为。

4.约束地点不明

《人民警察法》《治安管理处罚法》《道路交通安全法》等法律只规定了公安机关对符合相关条件的醉酒者和精神病患者进行约束，但没有规定具体的约束地点。实际工作中，基层公安机关普遍都在执法办案区中设立了醒酒室，对醉酒者进行约束。但在实际工作中存在较大问题影响执法工作：一是对距离执法办案区较远的地方不便将醉酒者带至执法办案区；二是执法办案区基本上没有对精神病患者的约束地方。

5.对约束对象看护不当

依据规定，在约束期间，应当对被约束者指定专人“严加看护”，但实际执行中，有的民警怕麻烦，图省事，将约束对象直接带入执法办案区“关押”后置之不理，致使被约束者出现紧急情况得不到及时救治与处置，从而导致严重后果的发生。如2013 年2 月12 日零时58 分，内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区西环路派出所依据临河区公安分局指挥中心指令，在处置嫌疑人金东醉酒滋事事件时，办案民警将其传唤到西环路派出所，并将其留置于“留置室”内。由于无人监管，当日1 时55 分，嫌疑人金东用私自夹带的火柴点燃屋内物品，后窒息身亡，至8 时许，才被值班民警发现[3]。在处置此事件中，派出所民警政治、业务素质不强，导致执法违法的情况主要体现在以下几个方面：一是应当采取约束措施，而非“传唤”；二是在进入执法办案区时，应当进行严格的人身安全检查，严防带入火柴等物品入内；三是应当置于“醒酒室”，而非“留置室”；四是要有专人看护，而不是放任不管。

二、公安机关实行行政约束执行不力的原因

随着政治建警教育活动的深化和公安院校对民警教育培训力度的加大，民警政治素质与业务素质得到普遍提高。但公安机关在实行行政约束的过程中，仍存在一些较为突出的问题，因此，必须认真分析原因，以寻求解决对策。

（一）执法主体素质不高

近年来，虽然各地公安院校为公安机关培养、输送了大批人民警察，使公安民警的文化素质整体提升较快，但比起新时代国家对人民警察的期待还存在一定距离，主要表现在：一是有的民警政治素质跟不上形势发展的需要，在工作中为图“省事”而违反执法程序；为图“效率”而侵犯公民权益；为图“轻松”而不作为、乱作为等等，导致严重侵害被约束对象权益事件时有发生。二是有的民警业务素质不高，忽视在职教育与培训，对新的法律法规学习不够，对《行政强制法》和其他相关法律的法律精髓理解得不深不透。同时，程序意识不强。虽然近些年来一直要求基层公安机关在执法时坚持实体与程序并重，但不少民警仍存在着重实体轻程序的情况，不能严格按照《行政强制法》规定的审批——告知——听取意见——实施——制作笔录——通知家属等程序要求进行。

（二）法律规范滞后

虽然不少法律对约束行为进行了规定，但仍然存在法律规范滞后、严重影响公安机关执法的问题，主要表现在：一是法律规定过于宽乏。如《人民警察法》第十四条规定，公安机关的人民警察对严重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保护性约束措施。这里的“严重危害”是指“现实危害”还是“潜在危害”没有加以说明，导致实际工作中往往只对有严重“现实危害”的精神病患者予以约束；二是缺乏相关规定。如对符合约束条件的对象，均没有规定约束的时限；又比如对符合条件的精神病人，虽然规定了公安机关可以采取约束措施，但对约束方式与约束地点均没有作出规定；三是对象不全。法律规定只能对符合相关条件的醉酒者和精神病患者进行约束，对存在有现实危害的在公共场所企图自杀人员和对公共安全有现实危害的人员，公安机关没有法律赋予的强制力予以处理，导致经常性的处置效果不佳。

（三）基层警力不足

近些年来，虽然刑事案件发案数在不断下降，但新时代人民群众对安全、稳定的美好生活的向往也在不断增强，对人民警察执法提出了更高的要求，基层公安机关维护社会稳定的压力仍然巨大。但与此同时，近些年来警察的编制并没有增加，且基层民警老化的现象也日趋严重。民警的工作负担逐渐加重，我国公安机关警力不足的窘境不断显现，这也是公安行政约束执行主体不规范的最主要的原因。在实践中，特别是基层派出所，时常有同时接到多起报警的情况，基层民警分身乏术，所以就出现辅警、协警协同执法甚至单独执法的情形。即使执行主体是具备执法资格的公安民警，由于警力不足，基层民警时常超负荷工作，还可能由于身体健康原因影响民警依法办案。

（四）执法监督不到位

随着社会不断发展和进步，社会矛盾不断增多，公安机关具备了更多的社会性功能，所涉及的管理范围也逐渐扩大，但现行的执法监督机制相较落后，尤其对于行政约束这一类行政强制措施行使的监督。在公安机关行政执法的过程中，主要由督察部门进行执法监督，如区、县公安局设有督察大队，一般采取定期检查、随机抽查等监督方式，对基层公安机关执法活动在合理性、合法性等方面进行执法监督和检查，但由于公安基层行政执法的单位众多，督察部门的职责也较多，加之行政约束是一项即时行政行为，监管难度更大。

同时，目前不少监察部门仍然注重执法结果，轻视执法过程的监督，往往是“不出问题不追究”的心态，甚至有部分执法监督人员把监督工作看作是“得罪人”的工作，采取“保护主义”。即使事后出了问题，对案件的责任认定和追究也很难到位。另外，执法监督部门监督方式陈旧，执法监督人员的工作积极性不高，监督工作效率低下，形式主义严重等问题也较为突出，这也间接导致监察机关对公安民警在执行行政约束的过程中不重视行政约束的实施流程，对约束方式的适用也显得较为主观、随意，损害被约束人正当权益。

三、完善我国公安行政约束措施的基本思路

在我国全面推进依法治国的进程中，必须严格规范警察执法，保障公民合法权益，维护社会稳定。为此，公安机关应当及时总结经验教训，认真反思在执行约束这一强制措施中存在的问题，寻找有效途径完善公安行政约束措施。

（一）坚持政治建警，全面提升民警素质

新时代，国家对人民警察提出了更严格的要求，并给予了相当高的期待。随着人民警察警歌的诞生、人民警察节的确立，特别是习近平总书记亲自授予中国人民警察警旗，并在授旗仪式上发表重要训词，人民警察的地位不断上升，这同时也对人民警察的政治与业务素质提出了更高的要求。

为此，公安机关应当认真牢记习近平总书记在中国人民警察警旗授旗仪式上致的训词精神①2020 年8 月26 日，习近平在中国人民警察警旗授旗仪式上致的训词：新的历史条件下，我国人民警察要对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明，全心全意为增强人民群众获得感、幸福感、安全感而努力工作，坚决完成党和人民赋予的使命任务。，深入推进目前正在全国各地公安机关开展的“坚持政治建警全面从严治警”教育整顿，以“延安整风”的精神不断推进自我革命，着力解决思想不纯、政治不纯、组织不纯、作风不纯等突出问题，努力锻造“四个铁一般”的高素质过硬公安铁军。坚持党对公安工作的绝对领导，坚持政治建警方针；坚持以人民为中心，在执法活动中真正做到一切为了人民、一切依靠人民；要切实加强民警的教育培训工作，特别是有针对性地进行岗前培训和岗位轮训，提升民警业务素质，并严格监督管理，规范权力运行，把严格规范公正文明执法落到实处，不断提高执法司法公信力；要坚持严管厚爱结合、激励约束并重，严格落实全面从严管党治警要求，严明警纪、纯洁队伍，聚焦实战、强化训练，以全面提升民警的政治素质和业务素质，进一步减少直到消除公安民警在执法过程中的不作为、乱作为现象。

（二）严格遵循《行政强制法》相关原则与程序要求

因为强制措施的采取必定对公民的人身或者财产权利造成损害，因此，《行政强制法》明确规定了行政机关在采取行政强制措施时必须严格遵守比例原则和教育与强制相结合原则的相关要求，切实保障公民合法权益。

比例原则负责解决的是国家权力行使的合理性问题[4]。在公安机关进行行政约束过程中，必须满足比例原则的“适当性”“必要性”“均衡性”三个子原则基本要求。“适当性”属于目的导向的范畴，要求约束这一强制措施的行使能够达到目的需要。“必要性”属于后果审视的范畴，要求在约束过程中所使用的强制手段对公民权利侵害最小。“均衡性”属于利益衡量的范畴，要求约束所产生的后果还必须与目的保持均衡。如果公安机关采取的约束措施不利于目的的实现，或者没有实现对当事人利益的侵害最小化，或者所造成的损失已经超出了手段所追求的目的、不合比例，即属于滥用自由裁量权。因此，公安机关在适用约束措施时，必须充分考虑比例原则的要求，只有非采取约束措施不可的，才采取约束措施。并且在采取约束措施过程中，要尽可能减少对行为人造成的损害，采取低强度强制手段能够达到目的时，就没有必要采取高强度手段。

教育与强制相结合原则要求公安机关在考虑是否使用约束措施时，要事先进行教育，凡是通过教育能够达到法律所规定的目的需要时，就不得使用约束措施，只有当教育达不到法律目的需要时，才能使用约束措施。

同时，要严格遵守《行政强制法》规定的相关程序要求，坚持实体与程序并重，严格规范公安民警在行使约束权力时的审批、告知、听取陈述与申辩、制作笔录、执行约束、看护、解除约束等相关程序规定，严格规范警察权的行使，认真维护公民合法权益。

（三）进一步完善相关法律法规

完善有关行政约束的法律法规，不仅要针对实践中产生的突出问题进行改进，还应当对现行法律法规及时进行完善和更新，使法律法规能够与时俱进。

1.扩大约束适用的对象范围

原法律规定的约束对象范围的不足，束缚了基层公安机关的手脚。为此，可以借鉴有些国家和地区的相关规定，如德国《联邦国境保护法》第二十条第一 款规定：对将自杀者， 境保局得管束之。我国台湾地区《行政执行法》第七条第二项规定：意图自杀， 非管束不能救护其生命者， 得管束之[5]。将意图自杀的人、迷失的老年痴呆患者、离家出走的少年儿童、非法上访严重扰乱社会秩序的人员和其他可能对公共安全产生严重现实危害的人员等纳入约束的范围。

2.明确或细化约束方式

为便于人民警察的依法活动，有必要对一些法律规定予以明确或细化。一要明确《人民警察法》第十四条规定的“严重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人”的“严重危害”情形；二要细化对精神病人约束的方式，规范采取徒手强制、警绳强制、手铐强制甚至更加严格的其他强制手段所适用的各类情形。

3.规定约束的时间和地点

关于约束时间， 由于约束的对象和约束的具体原因不尽相同，无法作出一个统一的时间规定。原则上，应当根据约束的实际需要，尽量使用最少的时间。对此，笔者赞同余凌云教授的观点， 约束时间以约束原因消失为限。为防止非法拘禁， 原则上规定不得超过24 小时。但是， 如果超过24 小时， 约束原因仍然没有消失， 有必要继续实施约束的， 必须报请上级公安机关批准[6]。

关于约束地点，应当依约束的对象不同而不同。按照方便执法的原则，笔者认为，对醉酒的人最好办法是将醉酒之人就近送回，交由其家人或单位看护，也可以选择采取在医院约束或在公安机关执法办案区约束；对精神病患者，原则上在公安机关的执法办案区约束，或者经县以上公安机关负责人批准，送就近的精神病医院约束；对于意图自杀的人以及离家出走的未成年人和迷失的老人儿童， 可在公安机关的工作区或者其他适宜的场所约束； 对有可能严重危害公共安全的人或者非法越级上访情节严重需要原籍地公安机关带回的人，在留置室内约束。对不同人约束时，应当实行物理隔离，且男女不得在同室内约束。

（四）充实基层警力

解决基层警力不足这个问题不可能一蹴而就，也不能盲目地对公安队伍进行扩招。由于公安行政约束需要严格规范其执法主体的执法资格，目前，精简机关和科室，做到警力下沉、科学分配是较为科学有效的办法。可以压缩公安机关的管理层级，组织建立扁平化的组织管理体系，向基层下放警力，规范公安执法的自由裁量权，建立权责统一的行政执法体制，确保在基层公安工作中有超过半数警力投入基层派出所。这不仅缓解了警力不足的问题，还提升了警务工作的主动性、预防性和及时性。要在分析研究各基层派出所敌情、社情、民情的基础上，科学分配各派出所警力，确保在执行约束等行政强制措施时警力得当。

（五）进一步加大执法监督和指导力度

聚焦建设法治公安目标，着眼解决执法突出问题，要加大执法监督与指导力度。在对公安行政约束进行执法监督与指导过程中，一要发挥内部监督作用。建立健全执法监督机制，明确执法监督机构职责权限，可规定办案单位在决定采取约束措施时，必须在实施后迅速将有关情况报公安督察部门备案。督察部门应当分别情况， 采取明察暗访、电话警示等多种方式进行督察， 发现办案单位和民警有违法违纪行为的， 应当及时采取有效督察措施进行处置；二要发挥外部监督作用。接受人大、政协、社会团体、新闻媒介和公民个人的监督，使公安机关的行政执法活动在阳光下进行。同时，要充分发挥法制部门的指导职能作用，对基层民警的执法活动进行培训与指导，增强公安机关在实行行政约束时的客观性、公正性，有效遏制约束方式适用不当问题发生。

结语

2019 年5 月7 日，习近平总书记在全国公安工作会议强调，公平正义是执法司法工作的生命线。要抓住关键环节，完善执法权力运行机制和管理监督制约体系，努力让人民群众在每一起案件办理、每一件事情处理中都能感受到公平正义。公安行政约束是公安机关在行政执法中的一项重要措施，其能否有效实施关系到社会稳定和公民合法权益。有鉴于此，公安机关应当不断加强教育培训，强化民警的政治意识和责任意识，提升民警的业务素质，确实做到依法行政。同时，要完善相关法律法规，加强执法监督与指导，与时俱进，积极探索执法工作新思路，促使公安机关能够高效地实施约束等公安行政强制措施，以维护社会稳定，确定社会公平正义。