论行政处罚决定的公开——《行政处罚法》第四十八条评介

陈武略

（东南大学，江苏 南京 211189）

2021 年1 月22 日，十三届全国人大常委会第二十五次会议通过了《中华人民共和国行政处罚法》修订草案。其中，第四十八条第一款修改了前稿的规定，新增了公开的行政处罚决定应当“具有一定社会影响”前提要求，修改了“依据政府信息公开有关规定”的表述而改为较为宽泛的“依法”规定；第二款保留了前稿对于因存在瑕疵而对已公开行政处罚决定变更、撤销、确认违法或确认无效情形的撤回情形。总体来看，本次修改立法层面从无到有地确认了行政处罚决定公开的必要性，配合了政府信息公开的相关规定，规定了较为及时的错误补救措施，推动了阳光、透明服务型政府的建设进程，具有十分重要的意义。

然而，结合已有的实践经验，行政处罚决定公开依然存在着诸多问题需要进行思考。

一、行政处罚决定公开的立法背景

（一）社会背景：风险社会与信息化社会带来的挑战

风险社会的概念由德国社会学家乌尔里希·贝克提出，其主要特征表现为：人类面临着威胁其生存的由社会制造的风险。[1]同时，英国社会学家安东尼·吉登斯认为当今社会不仅“外在风险”未消除，还产生了“人为风险”[2]。结合我国社会各方面快速发展的背景来看，社会的膨胀性建设导致了社会风险来源的复杂性和形式多样性。人们在社会中努力立足的同时，又要谨慎对待社会与他人带来的不安定风险。对现代社会中的人们来说，生活需要时刻面对挑战。

风险社会发展至当今阶段，信息化又成为了其新的社会阶段特点。信息的获取和传递借助新型技术手段开始在社会发展中扮演举足轻重的角色，社会中的各类主体得以从多种渠道获取自身需要的信息以满足自身需要。信息化社会建设的“跑步前进”，使人们逐渐认识到信息对于个人和社会发展的重要性，更是将信息作为一种新的财富、将行使信息权利作为一种新的需求。大量高速流转信息在为人们带来诸多新机遇与新便利的同时，也带来了新的焦虑与矛盾。

采用不同的规制工具防止风险发生是行政机关的基本职责。风险社会理念一直贯穿于行政处罚的实践当中。结合两种当下的社会特点来看，“风险的隐蔽性导致了风险的‘知识依赖性’”[3]；社会主体之间获取社会信息能力的差异性导致了个人与政府之间的信息不平衡性。在这样的情形下，政府提供风险信息成为“一个有益的并且成本效率高的策略”[4]，处于知识高点的各级政府机关更有责任和义务将掌握的各项社会信息公布、传达于相对处于弱势的个人，以提高个人应对社会风险的能力、降低个人应对未知社会风险的恐慌。因此，信息化下的风险社会更加要求行政机关运用公权力为公众合理消减社会风险、减轻风险负担。作为一种行政规制手段，行政处罚决定相关信息所包含的各项内容即是这样一种个人难以掌握的“风险信息”。这就为行政机关公布行政处罚决定相关信息提供了充分的社会背景支持。

（二）行政背景：从监督角度看行政处罚决定公开的必要性

我国行政法学界对于行政法学理论基础的讨论一直是观点林立。从最初的“管理论”“控权论”再到“平衡论”“公共利益本位论”等不断发展。由于各学说的研究层面与角度不同，尚不能有统一的通说认识。但是，学者们就一些基本理念已经有了一定的深入理解，例如政府的管理职能、行政法的控权作用、行政法对于公共利益与个人利益的权衡等等。政府的角色也在不断进行改变：政府不再是威严的家主形象，而是逐步发展为致力于满足个人社会生活需求的服务者形象；政府与个人的关系不再是单纯的管理与被管理关系。但与此同时产生的新问题也日益明显，集中表现为行政任务繁重、行政负担过大、行政资源严重不足等。这样的突出矛盾必然要求行政机关简化行政过程、降低行政成本，从而高效、便捷地进行各项行政工作。行政处罚作为一种强有力的行政规制类型，将处罚决定予以公开已由实践证明是一种行之有效的行政手段。因此，有学者认为个人违法信息的公开是解决行政任务多样性、复杂性和行政资源手段有限性之间的矛盾以及确保公民义务履行的新型行政权力方式[5]。在行政处罚决定公开实践过程中，最突出的问题是行政机关易受功利主义思维影响，背离了维护社会公共利益、保障个人基本权益的原则，为了实现行政目标而盲目追求效率与效果。这不仅存在于行政机关的规则制定方面[6]，也存在于行政机关的现实执法过程中。这样的情形呼吁建立稳定长效的监督机制以保证行政机关依法依规履行自身职责。

2014 年《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要（2014—2020 年）的通知》中初步提出了对行政许可和行政处罚信息进行公示的要求，以回应“依法执政”“失信惩戒”等制度建设需要、补充全方位社会信用体系建设的行政板块。2019 年修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》），从行政机关自觉接受社会监督、保障公民法人及其他组织的合法权益的角度出发，在第五条明确了行政机关对行政管理中获取的信息“以公开为原则，以不公开为例外”，为行政处罚决定的公开提供了法律依据。与此相呼应，本次《行政处罚法》修改的第四十八条也增订了“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开”的条文。然而，行政处罚的特殊性在于，其内容公开起到的是一种“双重”的监督效果，即存在对行政机关是否依法依规进行执法的监督，也存在对受到行政处罚的行政相对人进行的社会监督。从我国目前的立法趋势可以看出，坚持依法行政、建设透明政府、保障公民的知情权是当前的价值选择。因此对行政关系另一端——行政相对人权益的保障、有节制的实行处罚事实的信息公开从而实现法律效果与社会效果的统一就成为了当前行政处罚决定公开制度和实践中首先注意和思考的问题。

（三）实践背景：行政处罚决定公开的实践失序

在本次《行政处罚法》修订之前，我国尚未在法律层面对行政处罚相关信息的公开进行明确的规定，但在部门立法、地方立法或实践方面，针对这一问题均有有益探索。立法方面，如上海市早在 2008 年《上海市政府信息公开工作要点》将行政处罚信息公开纳入重要内容之一。紧接着在2009 年《上海市食品药品监督管理局监管信息公告管理办法》中规定，行政机关在法律规定的范围内，可以根据社会的需要将涉及食品药品的行政处罚的部分信息予以公布。实践方面，在中央执法机关中，如中国保险监督管理委员会、中华人民共和国新闻出版总署等或直接公布处罚决定书，或对行政处罚案件信息定期公告；在地方上，结合网络政务手段，浙江人民政府、江苏省公安厅、广东省公安厅等都建立起了专门的行政处罚信息公开平台。这些探索产生了积极效果，如“三鹿三聚氰胺奶粉事件”处罚曝光后，国务院及时制定并公布了《乳品质量安全监督管理条例》，并在其后直接催生《中华人民共和国食品安全法》的出台；2018 年 10 月16 日，“长生公司假疫苗事件”中吉林省食药监局在其官方网站上公布了对长生公司吊销药品生产许可证、没收违法所得，处违法生产、销售货值金额三倍罚款等行政处罚，掀起了席卷全国的医疗卫生用品安全性检查，各地出台相关规范进一步加强医疗用品的监管。

然而在近年来行政处罚决定公开逐步普遍化、扩大化的背景下，也出现了许多造成严重不良后果的偏离实践。如2009 年11 月“农夫山泉砒霜门”事件中，海南省海口市工商局发布的消费警示与农夫山泉后续向公众公布的140 余份合格质检报告之间形成的鲜明对比，不但造成了农夫山泉超过十亿元的损失，更是让海口市工商局的公信力从此大打折扣。2020年11 月，湖南省长沙市岳麓区某社区张贴公告表示“将对卖淫嫖娼人员除法律处罚外一律将其违法事实通报单位、户籍所在地社区（村委会）和家庭成员”引起轩然大波。这一做法究竟是违法还是坚守职权多方争论不休。济南市公安局公开曝光醉驾者违法信息后，社会上质疑此做法有侵犯个人隐私之嫌，对此交警支队负责人表示“曝光酒驾违法人员名单在一定程度上也是增加执法的威慑力，曝光行为还会继续”[7]。

上述举例可以看出，在没有法律进行明确规定的情形下，对行政处罚决定公开的各类实践乱象实质上造成了社会公众对不实信息的恐慌、对任意公开行为的反对和对行政机关的不信任，严重影响了行政机关公信力与社会安定。因此，本次《行政处罚法》修订将“行政处罚决定公开”以明确的条款确定下来，对于行政处罚决定公布的合法性讨论定下了最终结论，在一定程度上解决了行政处罚决定公开无明确法律依据的问题。但是，仅仅靠这一增订的单薄条款加之指引的“依法公开”依然无法解决现实中出现的其他一系列问题。

二、行政处罚决定公开现存问题

（一）行政处罚决定公开即时性问题

《政府信息公开条例》第六条对行政机关公开信息的及时性和准确性进行了要求。在已有的行政处罚决定公开实践中，为追求公开的及时性，新兴的信息传播工具特别是互联网逐渐取代了旧有的纸质通告、报刊等成为了多数行政机关的选择。在这种载体的助力下，行政处罚信息以极快的速度进行广泛传播，极大地降低了行政成本、提高了行政效率。但与此同时，信息传播的及时性也带来了一些负面影响。例如 2010 年 7 月湖北省武汉警方在当地街头贴出公告公布查获的卖淫漂娼人员姓名、年龄等信息后，部分照片被上传至网络后引起热议，相关新闻和评论数量过百万。类似内容的处罚信息在日常生活中由于更能吸引公众目光，常被新闻媒体帮助传播，一些媒体也会对公布内容进行一定添油加醋后再进行传播，以致处罚信息被歪曲、夸大后迅速扩散。

在这种传播速度和广度下，最新修订的《行政处罚法》第四十八条第二款行政处罚撤回规则就显得有些无力。一方面，如著名的“黄海波嫖娼案”所展现，社会关注度较为集中的行政处罚事件在极短的时间内就得以迅速发酵，以致行政相对人在短时间内承受超出受行政处罚行为本身的损害。而且从行政处罚决定公开至其被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效，这一过程同样需要时间。另一方面，个体在社会认知过程中往往会凭借最初获得的信息( 即第一印象) 对对象作出判断，而对之后的信息不太重视。这一现象在心理学上被称为首因效应。如若行政机关撤回公开的行政处罚决定相关信息并说明理由，公众受首因效应产生的影响依然更愿意相信行政机关之前发布的处罚信息的正确性，不但已产生的负面社会效果无法及时有效消除、无法弥补已经造成的损失，行政机关的公众信任度也会因此大打折扣。这两方面问题现有法律规范并不能有效避免。

（二）行政处罚决定公开威慑效果过度问题

服务社会公众、维护社会秩序、维持社会发展是行政机关依法执法的核心目的导向。行政处罚作为一种强有力的社会规制手段，应当以报应论为其主要目的，预防论可以在限缩的适当范围内作为次要目的加以补充[8]。单纯地惩治违法行政相对人，得以提高违法者的违法成本、实现应有报应效果，但在预防效果方面有所欠缺。公开行政处罚决定的相关信息能够有效弥补这一缺陷。然而，不能以行政处罚为目的对我国的行政处罚信息公开制度进行评价，也要同时分析行政处罚信息公开制度自身的目的。

依据马克斯·韦伯的分析，在权威型治理模式下，政府从根本上应当是坚持神秘主义而排斥公开的。将这一观点与我国的实际情况相结合可以看出，我国的行政处罚决定公开一方面是为了加强公众对行政机关的监督力度，另一方面也是为了以公开为手段对社会公众产生威慑效果。在这样的目的驱使下，行政机关追求实现执法社会效果、降低行政成本，特别是在当前由法律确认行政处罚信息公开后，行政机关更可依法借助公众监督力量，对违法者施以重压，迫使其履行自己应当承担的义务；反过来，也可以公开处罚信息为契机，树立严格执法形象，使公众意识到违法成本，起到警示效果。在这样的理念指引下，行政处罚容易超越违法者本身违法行为对应的危害性而加重对其处罚以实现“杀一儆百”。这种做法显然违背了行政比例原则，也违背了行政处罚报应论的主要目的，不利于行政相对人合法权益的保护，实质上更容易使公众在信息公开的压力下陷入不安情绪，人人自危，造成行政的社会效果不佳。

（三）知情权与隐私权保障的平衡问题

知情权一词源于英文的“right to know”。在日文中被译为“知る权利″。我国台湾地区译为知的权利和资讯权。内地通常将其表述为知情权或了解权[9]。在我国知情权一般被归类于公民参与国家政治的权利；结合《民法典》的规定，公民的隐私权是指自然人享有的私人生活安宁和不愿为他人知晓的私密空间、私密活动、私密信息等不被他人知晓的权利。二者对比看来，公众的“知晓”权利和个人的“不愿被知晓”权利天生就存在部分的冲突。这就引发了针对行政处罚决定的相关信息公开中关于知情权和隐私权的两方面思考。

首先，在行政处罚这一范畴内的公民知情权是否需要通过对行政处罚信息的公开进行保障？行政处罚最主要的目的在于对违法行政相对人行为的报应，继而使其顾虑违法成本而不再犯。这一过程对于公众的影响实质上并不明显。“公开”与“知情权”的联系更多的还是集中于对行政机关行政行为的监督层面上。换言之，在行政处罚这一层面上公众的知情权内容是对行政机关所作行政处罚的全过程进行知晓、监督，而非对于受处罚人个人信息及违法情况的知情。行政处罚信息的公开对于公民知情权的保障并非必要。其后，面对公民的知情权和自然人的隐私权存在的权利冲突，已有的行政信息公开实践进行了怎样的处理和化解？2010 年7 月，东莞市清溪镇三中派出所抓获涉嫌卖淫女子并将其照片公布，后又公布其被行政拘留的处罚结果[10]。目前浙江省对于网络平台对行政处罚信息进行公开时，会载明行政处罚决定书文号、被处罚人姓名和被处罚时间等内容。举此两例可以看出，行政机关在近年来对行政处罚信息公开的探索中，依然是遵循《政府信息公开条例》“以公开为原则，不公开为例外”的基本规定的。同时，《政府信息公开条例》第十四条第四款“行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开”的规定也体现出，维护公共利益、保障公众的知情权被放在更为重要的位置。

有研究指出，作为公民参政权的知情权，应当服从作为公民基本权利的个人隐私权[11]。本文认为这两权利之间的关系并不能单纯地用“服从”加以定论。权利的背后总是隐含着利益，权利的博弈实质上就是利益的衡量。知情权的保障使社会公众提高了风险预期、减少了风险负担，使公共利益得到了充分的满足；隐私权的保护则是意在维护个体的独立性和神秘感，实现个人的生活安宁。以服务社会公众、维护社会稳定的职责要求信息公开主体——行政机关更加重视公共利益；而作为个体的行政处罚相对人则当然性地会首要考虑本人权益。在此之间，对此更具有主导性的行政机关需要进行一定的利益衡量，以维持公共利益与个人利益的平衡，也即在坚持行政处罚信息公开的同时，对个人隐私权的保护作出应有的考量。正如日本法学家盐野宏所言：“关于个人信息的处理如果欠缺适切性的话，就会发生不当的侵害个人的权利利益的事情。”[12]这也是本次《行政处罚法》在对公开条文多次修改后，最终选择了在需要公开的行政处罚决定前加之“具有一定社会影响力”前提限制的立法考量。

（四）对“一事不二罚”原则的冲击嫌疑问题

行政处罚决定公开，其必然先有完整的处罚过程及结果，才有后续的公开行为。这就存在两个递进的问题：第一，“公开”属于一种怎样的行为；第二，如果“公开”行为也属于一种处罚行为，那么行政处罚决定公开是否有违反行政处罚中“一事不二罚”原则之嫌？

讨论第一个问题不妨从行政机关进行信息公开的目的入手。判断一种行为是否构成“罚”，较为直接的办法是看其是否对施行对象造成了新的否定评价和不利负担。结合上文所述，我国行政机关对于行政处罚相关信息的公开存在两方面目的：一是为了加强社会公众的监督，保障社会公众的知情权；二是向公众表示行政处罚的内容及结果，产生警示和预防效果，减少社会风险的产生。这样的公开在社会管控层面上实质产生了一种压力效果，使受行政处罚的行政相对人的声誉交由公众进行任意评判。与行政许可等其他行政行为不同，行政处罚存在自身特殊的制裁性，因此将其信息进行公布并接受公众评判也存在特殊的评判效果。依现实情况看来，这样的评判多为耻辱性评价，况且这样公众评判属于开放性的评价机制，无法进行合理控制，也无法预料舆论发展的力度和方向。综上所述，完整的行政处罚决定相关信息公开行为同样是一种“处罚”行为，可归纳于声誉罚这一种类。这种观点也得到了一些学者的支持[13]。

在讨论行政处罚决定公开之前，我国的众多学者已经开始结合实践对行政违法事实公开有关问题进行了合理分析。其中，学者们对于“公开”这一行为是否在原有的处罚层面上对行政相对人进行了再次“处罚”提出了众多自身意见。如莫于川教授认为，“应警惕过分扩大主动公开的范围，因为行政机关对行政执法结果给予公开可能会导致对相对人变相的‘二次处罚’。”[14]在前文对“公开”这一行为进行分析并合理界定之后，可以得出结论：行政处罚决定相关信息公开是在原有对违法相对人否定性评价的基础上，再将这一否定评价交由公众进行耻辱性公示，以此递进认定行政处罚决定相关信息的公开确已涉嫌对行政处罚“一事不二罚”原则产生冲击，需要在原有基础上通过细化制度规定或者建立额外的规范制度进行规制以避免违背基本原则。

（五）行政机关针对处罚公开的裁量空间问题

现公布的《行政处罚法》第四十八条增添了“具有一定社会影响”的前提性规定和“应当依法公开”的指引性内容。结合之前的修订草案和实践中应用的普遍做法，于2019 年修改的《政府信息公开条例》将作为行政处罚决定信息公开最主要的制度实行依据。这一指引性条款使得正式公布的新《行政处罚法》相比之前的《行政处罚法（修正草案）》提高了对行政处罚决定相关信息公开制度的完整性、可操作性，也加强了政府信息公开制度的内部各部分之间的联系。关于政府信息公开的范围、例外、程序和方式等问题，《政府信息公开条例》已有相关的明确规定，但是依行政处罚独立性来看，部分制度使行政机关拥有的信息公开裁量空间较大，在一些情况下并不能充分保障行政相对人和公众应有的权益。这种过大的裁量空间主要体现在：

一方面，对“具有一定社会影响”的判断标准不明确。结合已有实践来看，这一界限模糊导致了一些行政机关索性不加区别，对这一规定也并无适用上的区分考虑。某一地行政机关可能对所有的行政处罚决定相关信息不加区别地进行完全细节公开；不同地方行政机关对于同一案由的行政处罚也会进行不同程度的信息公开。例如，同样是无证驾驶案由，山东省公安厅对于被处罚行政相对人公开其姓名、身份证号、车牌、处罚地址等信息[15]；而广东省则是对被处罚行政相对人进行完全去识别化的处理，仅仅公布行政处罚决定文书编号[16]。无证驾驶行为是否属于“具有一定社会影响”？这种社会影响的核心判断因素是受处罚相对人的个人要素（如知名度）还是事件本身社会影响的广度与深度？目前的法律规范并没有给出合理的解释。这些乱象也表明需要对“一定社会影响”进行具体的标准化、类型化规范，使行政机关能够进行适当范围内的考虑和裁量。

另一方面，《政府信息公开条例》第十四条第四款：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”本款适用于行政处罚决定相关信息公开时，存在以下两个问题。

第一，在《民法典》中，个人隐私偏向于对“私密性”的要求而个人信息偏向于对“识别性”的要求。这二者的偏重并不相同。与此相对应的是行政机关在实际操作中对个人隐私与个人信息的甄别标准并不是十分明确，只能根据主观意见判断该信息的性质。这就给行政机关提出了裁量要求。然而，已有实践中决定涉及个人隐私的行政处罚决定相关信息公开与否时，首先考量的不一定是对行政相对人隐私权的保护，而是公开以后影响的行政机关利益、造成的社会影响、对被处罚的行政相对人的制裁效果等因素，并未对此问题进行着重关注，从而背离了这一规定本身的立法目的。

第二，根据个人信息的民法定义，行政处罚决定相关信息中如若包含个人信息的内容，则必然能够对行政相对人身份得以识别。由于行政处罚自身的特殊性质，受处罚的行政相对人往往为其违法行为感到羞愧，不愿其处罚相关信息被予以公开。这种“不愿”又与个人隐私“不愿让他人知晓”之私密性存在一定的契合。将以上两方面进行分析可知，按照现有个人隐私的定义，在行政处罚决定相关信息公开过程中，涉及个人的信息均应当属于“个人隐私”的范畴，需要遵循“以不公开为例外”的原则。这显然不能满足行政处罚决定相关信息公开的制度价值取向和制度目的。这也意味着需要行政机关在此情况下依公权力考虑多种因素进行一定的裁量。

三、行政处罚决定公开的完善路径

经过上述的分析和讨论可以得知，行政处罚决定相关信息公开具有充分的法理基础、坚实的实体法支持和急切的实践需求。但是，无论是从法律规范的完备性上看，还是从已有的行政机关公开实践上看，行政处罚决定信息公开均需要进行进一步的规范。以下的诸多方面可以为规制提供一定的思路。

（一）遵守行政程序规定以做好事先防范

行政处罚作为一种制裁性的行政行为，其对违法行政相对人造成的人身、财产和名誉上的负面影响是严厉的。这就要求行政机关在行使公权力、作出行政处罚决定及将其相关信息公开的过程中不能过分追求效果与效率，而应尽量审慎，否则即使实施法律规定的补救措施也不能完全挽回已造成的损失。实际上，遵守已有的行政程序规定就已经可以进行较为充分的事先防范。

首先，行政机关在为实现公共利益而不得已损害到个人权益时，必须将其目的、合法依据及实施方案等信息告知受侵害的相对人，同时应当听取相对人的意见，给予其申辩的途径。[17]这一观点在《行政处罚法》中体现为对行政处罚当事人各种权利的保障规定。如《行政处罚法》第三十一条、第三十二条规定了行政处罚当事人应当被告知权利，并享有陈述和申辩的权利，行政机关必须充分听取其意见；第四十一条规定了行政处罚需送达当事人；第四十二条规定了一些情形下当事人有要求听证的权利等。这些规定从立法上显示出在行政处罚领域对当事人权利的妥善保障和行使处罚权的审慎要求，避免瑕疵的、错误的、无效的行政处罚产生；其次是在作出行政处罚决定时的要求。这一方面集中体现在《行政处罚法》第五十七条对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚时负责人的集体讨论制及行政处罚最终决定审核制。此两项制度进一步增强了行政处罚决定的科学性和严谨性；最后是关于行政处罚决定相关信息的公开方式及公开内容的规定。这些规定集中体现在《政府信息公开条例》第十四条、第十五条以及第十六条。无论是公开方式的严格规定还是公开内容的多方审查，都显示出立法层面上对于行政机关公开行为的重视。

由此看来，目前我国对于行政处罚决定信息公开已经存在完整的法定程序规制，已经在各个环节体现着审慎行使行政处罚权、审慎作出行政处罚决定进而公开的精神。而在已有实践中，个别事件正是由于行政机关忽视了这一系统的程序要求导致了行政机关公信力和行政处罚当事人人身、财产的双料损失。例如，2004 年湖北省黄石市“豫花有毒面粉事件”，黄石市疾病预防控制中心未与当事人进行核对，也未按照要求向上级机关通报结果，而是仅仅在抽检样品后，就擅自发布豫花面粉中增白剂超标的消息，导致相关企业造成了巨大损失，也使当地产生了一段时间的恐慌。因此行政机关应当严格遵守已有的相关法律规范，秉持谨慎执法、切实保障行政处罚当事人权益的基本观念，遵循法定的行政程序履行职责，做好行政处罚决定相关信息公开的事先防范，从根源处减少或避免可能造成的多方损害。

（二）践行信息公开中的区分处理原则

在我国政府信息以公开为原则的背景下，需要寻找途径缓和公共利益与个人利益的矛盾与冲突；在我国行政机关对个人隐私内容尚未制定裁量基准的现实中，需要充分满足信息公开过程中对知情权与隐私权的保护。有学者指出，“本应并行发展的信息公开与信息保护在我国呈现明显的‘跛足’态势。”[18]这样的公开困境对目前理论研究和实践探索提出了新的要求。按照已有的成果来看，对政府信息进行区分处理是“较为常用和实用的一种处理方法，也被众多的国家在信息公开的立法或是司法实践中普遍采纳”[19]。

所谓区分处理，是指行政机关在公开涉及个人隐私的政府信息时， 首先对所有信息进行整合分类，进而分辨出有关个人隐私的所有信息，将这部分信息不予公开而其他部分依法公开的行为。这种处理方法十分妥善地区别了可公开信息和不可公开信息，既保障了建设透明政府的信息公开要求，满足了公众的知情权，又充分保护了行政处罚当事人的个人隐私权利，平衡了多方利益，是一种可以进行探索的制度方向。在立法方面，我国的相关立法已经对区分处理进行了一些规定，如《政府信息公开条例》第二十二条规定：“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。”这一规定是针对应申请进行政府信息公开的情况的，但也有一定的指导意义，即行政机关对于主动公开的政府信息也可以根据这一思路进行区别处理操作，进而对公开行为进行完善。在我国行政机关的实际操作中，一些地方行政机关也对区分处理行为进行了进一步变通。如上文中提到的广东省公安厅对于行政处罚决定相关信息公开时，将行政处罚当事人的相关个人信息进行去识别化后，再予以公开。此时的公开内容实际上不涉及能够辨别出具体行为人的信息，只包含受到行政处罚的行为、处罚过程、处罚单位以及行政处罚文书号等等。这种方式也能够符合区分处理的基本思路，不失为一种有益探索。

另外，一些域外立法经验也证明，区分处理的方法能够在执法中起到实效。如美国著名的沃恩索引制度正是基于可以对政府信息进行区分处理这一前提才得以存在并被广泛应用[20]；2015 年日本新修订的《个人信息保护法》也对去识别化的过程做出了规定等。我国目前针对行政机关主动公开的政府信息尚未从立法上对区分处理制度进行明确的规定，需要对此进行进一步的完善。

（三）建立事后同位公开纠错机制

参考上述分析和结论，进一步考虑到在执法实践中行政处罚案情的复杂性和多样性，有些情况下行政机关仅仅依靠严格遵守行政程序规定可能也难以避免出现执法上的疏漏，作出存在各种问题的决定。新修改的《行政处罚法》第四十八条第二款规定了当公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效时，行政机关的撤回和说明理由义务。这一规定为行政处罚行为存在错误和瑕疵的情况提供了消减影响的方法。然而，在当下信息化社会中各类信息飞速传播的背景下，意图挽回已造成的损失、消除已产生的不良影响，并非易事。特别是对于承受错误处罚的组织和个人已经承担了现实的名誉及财产损失，且后续的措施并不能较好地消除公众的首因效应。

为解决这一问题，需要及时展开对公开纠错机制的探索。这种机制首先要求在法定的时限之内，一旦发现行政处罚决定存在问题，需要及时、准确、迅速采取相应纠正措施，减少因时间延长而造成的更多损害。其次，这一机制要求纠错信息应当与原有行政处罚决定公开的相关信息具有同位性、同步性、同时性。其中，同位性体现在两类信息的性质同位，即纠错信息应当与原公开信息承载于相同法律地位的载体，保证纠错信息的严谨性，使纠错信息于原有信息产生完全抵消效果。如两信息公布在相同政府网站、公布在相同机关签署的政府公报等等；同步性则更偏向于要求两种信息的一体性，不得再任意进行分离，保证原信息和纠错信息能够被之前已获取错误信息者依据原有习惯知晓，也能使后续公众对出错和纠错信息同时了解，避免只了解其一；同时性的提出较为牵强，这是因为纠错信息毕竟与原错误信息之间存在逻辑上的先后关系，因此必然存在时间上的滞后。但此处依然需要强调的是纠错信息至少在产生后要与原有错误信息在公示时间上保持相同，满足两种信息在公开时间上保持一致，共同公示、共同撤下。这也是在公布时间方面能够追求的补救措施。

（四）配套立法以实现制度细化

上文对行政处罚决定相关信息公开的事前、事中、事后各项完善路径进行了讨论，更偏向于对于公开内容的分析和探索。实际上公开过程中还存在一些其他的制度空缺或缺陷，同样需要注意。在此对其中两个问题进行讨论。

其一，行政处罚相关信息的公开主体是否需要被严格限定？这一问题并非讨论行政处罚决定相关信息“由谁公开”的问题，而是将重点放在对“其他的组织或个人”传播这些信息进行的制约。有学者对此提出：“行政机关公布当事人违法事实必须通过公众可知晓的途径进行，包括门户网站、违法所在地的适当区域、特定的报纸等，而不宜通过一些非正式、非官方的途径加以宣示。”[21]《政府信息公开条例》虽然在第十五条、第十六条对行政机关的公开途径作出了规定，但在他人对此信息进一步传播的问题上并没有进行相应的规定。现实中除行政机关之外的组织或个人对行政处罚决定相关信息，时而会进行夸张、歪曲或错误的传播。例如，上文中分析的“豫花面粉有毒事件”中，当地媒体错误地将检测结果中“超标0.4 倍”报道为“超标14 倍”，对造成的社会损害也需承担部分责任。这就表明，行政处罚决定公开相关信息的二次传播问题同样需要引起注意。针对这种情况，可以考虑进行两方面的规制：一是在传播的准确性上，要求其他个人、新闻媒体等在进行进一步传播时需与行政机关公布的信息保持严格一致，不得有隐瞒、误导、夸大、歪曲事实内容的行为，否则需结合相关行政法规则依扰乱公共秩序、造谣等规定进行处理；二是在传播的内容上，其他个人或组织应把握好行政机关对于行政处罚决定相关信息进行去识别化的意义，在更为自由的公众传播过程中同样以相对保守的做法为准，也能妥善保护行政处罚当事人的合法权益，避免造成极端的公众羞辱。这种羞辱并不利于受处罚的当事人重新回归社会生活。正如著名法学家贝卡利亚所言：“耻辱这种刑罚不应该过于经常地使用。因为，如果过于频繁地借助舆论的实际效果，就削弱了它本身的力量。”[22]

其二，行政处罚决定相关信息公开是否有时间上的限制？换言之，行政处罚决定相关信息公开是终有撤下时间，还是无时间限制的长久性公开？这一问题目前并未有相关的法律规范进行明确。针对这一问题也可从行政处罚的目的与相关信息公开的目的入手，对其必要性进行分析。从行政处罚的目的上看，行政处罚当事人因违法行为负担的报应与预防在进行处罚的同时已经完成。行政处罚作为制裁效果相对弱于刑罚的规制手段，并不追求以严苛的方式惩治当事人，而是为了更好地维护社会稳定、维持行政秩序；从相关信息公开的目的看，无论是为加强对行政机关的公众监督，还是为产生社会威慑效果，与行政处罚信息的长久性公开都无关联必要性。相反，这种长久性的公开反而会无限制地提醒受处罚当事人曾经受过的制裁，将其永远“钉在耻辱柱”上，不利于其个人重新作为社会成员进行活动。再从各方权益保护的角度看，虽然目前我国法治建设思想尚属以公共利益为本位的优先保护倾向，但维护公共安全、进行行政治理也存在时效性。在完成一定阶段的行政任务、实现追求的社会效果后，个人权益的保护应当被重新重视。因此，行政处罚决定相关信息的公开需要有明确的时间限制。在公开一定时间后，相关信息需要行政机关进行封存。对此可借鉴私法上的“被遗忘权”的相关规定。所谓“被遗忘权”是指“信息主体对已被发布在网络上有关自身不恰当、过时的、继续保留会导致其社会评价降低的信息，要求信息控制者予以删除的权利。”[23]这种权利用在公法领域，可以规定行政处罚当事人可以要求行政机关在对其行政处罚决定相关信息进行一定时间的公开后，使该信息重新归于秘密状态不再继续公开，以达到实现当时行政目的与保障当事人权益的双赢效果。

结语

行政处罚作为行政机关的一种重要行政手段，其信息需要进行合理的公开。《行政处罚法》第四十八条明确的行政处罚决定信息公开制度，是对我国建设透明政府、加强社会对行政机关的监督、实现依法行政要求的重要呼应，也是对社会上保障公众知情权、保护个人隐私权、平衡公众利益与个人利益的呼声的有力回应，更是对行政处罚相关信息公开已有实践乱象的及时规整。但是，立法上、执法中依然存在诸多相关问题需要进一步解决。基于对现实的思考，结合对事物本质的分析，本文提出了一些初步的解决路径。但针对行政处罚决定相关信息公开中出现的问题，需要我们进行更多的发现和思考。