面向重大疫情防控的公安机关参与式执法探究

王 刚

(湖北警官学院，湖北 武汉 430034）

这次新冠肺炎疫情是对公安机关治理能力现代化的一次大考。在今后一个时期内全国疫情防控趋向常态化，这要求公安机关必须形成一套高效的应对重大疫情的执法体系，才能更好地完成疫情期间执法任务。

一、重大疫情对公安机关执法的挑战

（一）案件数量急剧增加

疫情发生后，国内外政治、经济等多种消极因素交织在一起，错综复杂的社会形势使得各种违法犯罪数量急剧增长。自2020 年1 月新冠疫情以来，全国各类警情都呈现上升趋势，与往年同期相比，治安案件和刑事案件数量都大幅增加。以疫情较为突出的中部某省为例，在2020 年3 月份，全省共发生命案56 起，而2019 年3 月命案为42 起，两年同期相比增长幅度高达80%。尤其4 月份该省解除封城措施以来，治安警情居高不下，刑事案件显著增长，命案和抢劫案件等严重暴力案件明显增多。与去年同期相比，2020 年4 月份该省抢劫和抢夺案件增加7%，盗窃案件和电讯网络诈骗案件增长率分别超过100%，全省公安机关刑事案件立案数超同期三成以上。随着疫情防控进入常态期，经过长期累积的社会“疫情综合症”逐渐多点显现，各种违法犯罪居高不下的情势会得到延续。业内专家预测：当各省市进入新冠病毒肺炎疫情二级响应后，违法犯罪将达到峰值，并将持续六个月。“大疫之时有大案”的严峻违法犯罪态势，使公安机关执法压力倍增。

（二）疫情案件办理难度大

受疫情防控的影响，今年初以来疫情期间各类案件办理基本上陷于停顿，公安机关无法及时打击处理违法犯罪分子，造成犯罪分子逍遥法外，继续为非作恶。本次疫情后期犯罪数量激增，部分原因就是如此。因为封城封村封路的防控措施，导致公安机关无法调取证据，询问证人，抓捕嫌犯，甚至出现场都相当困难，公安机关正常的案件办理成为“奢望”，执法工作基本停滞。四月份以来，疫情防控措施降级，民警执法情势有所改善，但是民警“出不去、进不来”的情况依然存在。由于监管部门严格执行“三个必检”，造成了实际上关押、提讯嫌疑人的困难。这种情况对于中部某省来说更加严重，违法犯罪嫌疑人“抓不了、关不进、提不了”的情况非常普遍。这些情况无疑都加大了公安机关办案成本，更严重的是大大降低了执法效率。数据表明，自疫情以来，该省盗抢骗三类案件破案数和羁押人数同比下降80%；移送起诉人数下降45%。另外一方面，为更好地抗击疫情，维护社会秩序，2020 年2月10 日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部针对疫情防控中的违法犯罪行为，制定了《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》。该意见结合新冠疫情防控工作实际，对触及刑法的33个罪名进行补充和完善。为此，各地公安机关对新型违法犯罪行为的认识，必须在一个相当短的时间内作出调整，以适应该法律意见。这在客观上增加了公安机关的执法难度。同时，疫情期间各类案件广受国内外关注，敏感性强，社会影响大，给公安机关案件办理带来巨大压力。

（三）警力不足与相对过剩的矛盾突出

警力不足一直是公安机关执法的短板，在抗击疫情期间问题则更加突出。一是在疫情防控期间，民警执法暴露而被感染的风险加大，造成了执法警力不足。二是由于各种原因造成民警成为新冠病毒肺炎患者的密切接触者而被隔离，造成无法正常工作，形成了实际上的执法减员。三是本次重大疫情期长，工作压力大，广大民警面对连续大战大考，身心疲惫精力不足，公安机关执法队伍战斗力下降，使得基层警力不足的问题凸显。自2020 年初疫情发生以来，中部某省的公安民警、辅警日夜奋战在第一线，参与社区人口排查1300 万人次，进行流行病学调查10 万余例，公安民警协助转运8 万余名“四类人员”，有8 名公安民警、辅警因公牺牲。截至4 月2 日，全国共有60名公安民警和35 名辅警牺牲在抗击疫情和维护安全稳定第一线。[1]四是在重大疫情防控时期，公安机关执法点位超平时五倍以上，执法面空前扩张，遍及辖区每一个重点部位，警力部署捉襟见肘。在重大疫情一级响应时，区县辖区所有高速路口、车站码头、医院、社区、街道村组等，都是公安机关执勤执法的重点。公安机关稍有差池，将导致防控工作全盘皆输。为应对本次新冠肺炎疫情，中部某省公安机关从省厅机关到各基层队所，所有民辅警全员上岗，但依然不能满足防疫和执法的工作需求。但另一方面，警力相对过剩的局面却仍然存在。比如，在疫情期间，由于路面车辆数量急剧下降，交通管理部门执法任务减少，交管部门会出现警力相对过剩的现象。如果公安机关科学部署和高效运用警力，就能很好地解决防控一线执法力量不足的问题。

（四）疫情防控和公安执法的交叉重叠

在重大疫情时期，公安机关既要积极参加疫情防控，还要搞好执法工作，实际上这两项任务是交叉在一起的。执法是公安机关的基本职责和中心任务，任何时候都不能放松。但疫情期间，公安机关还应在当地政府领导下，迅速启动战时工作机制，充分发挥职能作用，积极配合卫生健康部门，狠抓疫情防控和维护稳定的各项措施的落实。[2]对公安机关而言，疫情防控是当前的重要工作和紧迫任务，执法也是其基本职责。在重大疫情时期，公安机关根据政府统一安排，把执法民警下沉到社区做一名基层防疫工作者。此时，公安民警是一名国家公务员，也是一名执法者。对公安民警而言，则具有防疫者和执法者的双重身份。因此，公安机关疫情防控和执法任务的互相交叉，使得民警执法时既为一个“运动员”，又是一名“裁判员”，容易出现马基雅维利主义的执法偏差，以至于给防控工作带来负面影响。①马基雅维利主义指的是一种目光短视的，缺乏长远观念的思想和行为。马基雅维利主义主张为达到目标而不择手段，且强调行为的结果而忽视过程。马基雅维利主义的执法偏见，这里指的是在疫情防控中，由于疫情防控与执法任务交叉的原因，造成部分公安民警执法时缺少大局观念，执法短视和执法工具化倾向较为严重。如在本次疫情期间，河南某地出现有群众因不戴口罩而被捆绑，重庆有人因为聚集打麻将而遭到游街示众等案例。当地公安机关在处理这些案件时出现执法粗暴、消极执法、简单执法的情况，甚至存在双标执法问题。[3]

二、重大疫情防控期间公安机关执法的问题分析

对公安机关而言，重大疫情时期执行的是战时工作机制，执法情势发生了根本性的变化。执法情势变化是造成重大疫情期间公安机关执法问题的外因，而内因则是重大疫情期间的执法需求与平时不同，公安机关传统的（违法）犯罪类别化治理体系导致执法的不规范和低效率。在重大疫情防控常态化下，如果公安机关采取以不变应万变的策略将对公安机关执法造成较大的负面影响。

一是重大疫情时期执行的是战时工作机制，执法情势发生了根本性的变化。执法情势变化是造成重大疫情期间公安机关执法问题的外因。重大疫情防控时期，公安机关执行的是战时工作机制，这是公安机关执法情势最显著的变化。战时工作机制要求公安机关以疫情防控为重，此时执法工作重心已经发生偏移，即公安机关的执法工作应围绕疫情防控来展开，一切公安执法要服从于疫情防控大局。为此，重大疫情期间公安机关执法必须以防控工作为目标，一切公安机关执法要围绕防控工作进行，对防疫工作秩序稳定形成最有力的支持和保障。公安机关战时工作情势下的执法就一定要有战时的执法体系作为保障。公安机关固有的（违法）犯罪类别化治理体系，使得执法警力分门别类，条块分割，力量分散，将难以支撑起重大疫情防控时期的执法工作。这是重大疫情期间公安机关执法效率偏低和案件增长较快的主要原因。疫情案件多数涉及社会舆情、涉及网络、涉及疫情防控，重大复杂，致使公安机关执法压力倍增。抑或疫情案件是公安机关执法的一个“烫手山芋”，案件管辖、立案、审批、侦办等各个环节都存在不同程度的“甩锅现象”。如按照惯有的属地管辖制度，多地公安机关对涉网疫情案件都有管辖权。这样就出现了有管辖权的公安机关之间互相推诿、观望，造成立案难，审批难，侦办难，以至于案件数量大幅增长。

二是传统警种部门界线严重阻碍了公安机关对执法力量的巨大需求。这是造成疫情防控期间公安机关执法力量严重不足，执法效率低的内因。我国公安机关执法是一种分散性的（违法）犯罪类别化治理体系。[4]各个执法部门按照（违法）犯罪的类型划分为治安、侦查、交通管理三大警种，以及国保、刑侦、经侦、禁毒、网侦、食药环等诸多犯罪侦查部门。各个类型的案件由不同的警种和部门来办理。在重大疫情防控期间，公安机关诸警种和部门之间的条块分割、不能越界办案的固有体系，一方面存在执法警力相对富余和绝对不足的问题，另一方面使得“信息孤岛”和办案信息化的实际需求之间冲突明显。由于防疫期间违法犯罪的案件类型发生了非常大的变化，在办理案件时就出现有的警种“无事干”，有的警种和部门“干不完”的现象。同时，这种部门主义执法也限制了其他基层民警工作积极性。在重大疫情时期，各级公安机关有大量机关民警下沉至防控第一线，但由于下沉警力在防控一线办不了案，不能办案，以至于公安机关大量“优质资产”闲置。如果公安机关打破这种条块分割的执法管理体制，利用机关民警参与一线执法，疫情期间公安机关执法力量就有了保证。同时，警力不能交叉使用，信息无法共享，公安机关在防疫时期执法人力和情报信息就难以保障，“信息孤岛化”与疫情期间办案的情报信息需求之间矛盾也会加剧。

三是疫情防控期间公安机关出现马基雅维利主义执法偏差，是因为民警一方面要执法，另一方面要防疫，在疫情防控和公安执法两项工作交叉重叠的情况下，执法很容易沦为防控工作的“工具”，造成公安机关在疫情期间执法短视和执法不规范。在重大疫情面前，防疫和执法都是公安机关不二的选择。如果公安机关不能理顺二者的关系，不能高度统一这两项任务，马基雅维利主义执法偏差就难以避免。即在执法过程中，公安民警为了达到防控的目的，一味地迎合防控工作的需要，而忽视执法规范性，结果就出现为防疫而过度用法、片面执法的情形。马基雅维利主义执法偏差损害了疫情防控工作，而且使公安机关执法工作遭到社会质疑。公安机关防疫工作和执法貌似一举两得，实则两败俱伤。

三、参与式执法：重大疫情时期公安机关的治理创新

疫情防控和执法工作都是公安机关的应有职责。在有限警力之下，保持疫情防控与执法工作的协调一致是公安机关赢得这场防疫战争的关键。从本质上说，参与式执法是重大疫情时期公安机关治理现代化的实践应对，是公安机关治理创新的具体形式。

（一）公安机关参与式执法的内涵

公安机关参与式执法指的是基于整体治理理论，公安机关改变固有“条块结合，以块为主，条块分明”的管理体制和违法犯罪类别化治理模式，整合各级公安机关警力、警种力量以及各警务部门资源，强调多方力量参与的一种整体性执法体系。具体来说，重大疫情时期，公安机关针对防控工作的需求，强调在整体性治理理念下，及时调整疫情时期的执法导向、模式、机制和策略，理顺公安机关与政府部门、公安民警和人民群众之间的关系，协调统一疫情防控和公安执法二项任务，以此为基础形成公安机关面向重大疫情防控的执法体系。公安机关参与式执法有助于促进疫情期间执法过程的平衡，使公安机关履行法定职责的同时维护并增进执法相对人的合法权益。同时，在执法相对方表达利益诉求的同时，理解并支持公安机关的执法行为。[5]

（二）疫情防控导向的执法目标

基于整体治理的公安机关参与式执法是以疫情防控为导向的执法理念。疫情就是命令，防控就是任务，现场就是战场。公安机关把疫情当作警情，紧密围绕疫情来组织执法工作，确保疫情防控大局稳定。公安民警在疫情一线执法，目的是为了保障防控工作的顺利进行，服务于防控工作大局，公安机关执法目标也基于疫情防控来设计。对一切有损于疫情防控的违法犯罪行为，公安机关应该及时立案处置。疫情防控导向，把是否有利于疫情防控大局作为检验一切公安机关执法工作质量的标准。公安机关办理各类疫情案件时，首先应考量案件对疫情防控的实际影响，以此引导执法工作有序展开。其次，公安机关对疫情案件执法以防疫工作效果为前提。即在重大疫情时期，公安机关执法时机、执法过程、执法方式、执法强度等，应与疫情防控工作需求结合起来，公安机关的执法节奏与疫情防控步调保持一致，创造安定和谐的防控局面。第三，公安机关对疫情案件的执法应与疫情防控大局高度统一，杜绝不规范执法，纠正“工具论”的马基雅维利主义执法偏见。重大疫情期间公安机关不规范执法不利于防控大局。

（三）参与式执法的基本框架

一是执法队伍的广泛参与，且执法力量与防控力量高度整合，防控任务和执法责任一体化。在重大疫情防控期间，公安机关的执法队伍来自不同的警种和部门，以及各级公安机关，范围非常广泛。但无论来自哪里，每一位公安民警既是执法队伍的一员，也是一位抗疫先锋战士。在身份上，每一位民警都是疫情防控战斗员和执法者的统一。公安机关在执法中要打破原有警种和部门的身份界线，促进每一位民警对于双重身份的认同。在执法警力部署上，打破公安机关人员条块分割管理的固有模式，实现一线民警疫情期间整体性执法。防控是执法目的，执法是防控保障。每一位民警既承担着一线防控工作任务，同时也是承担一线的执法工作，两者高度统一。

二是在重大疫情期间，案件管辖权下放至防控一线。公安机关在一线防控实行综合执法，推进一人多案。打破原有部门管辖分工的限制，赋予在防控一线公安机关各个部门和派出所拥有各类案件的管辖权和立案权。推进一人多案，一线防控民警拥有各类案件办案权。即对疫情防控一线的各类案件，不再按照管辖分工进行立案和侦办，而是充分发挥民警的主观能动性，打破案件管辖限制，实现一名民警侦办所有的疫情案件。充分发挥部署在防控一线的机关民警的办案潜力，引导机关民警积极参与案件办理。

三是形成疫情案件执法征求群众意见的制度。公安机关在办理疫情案件过程中，应充分考虑相对人意见，听取其他参与人的建议，尤其是防控基层组织、疾控中心技术人员、防疫志愿者、防疫工作人员对案件的评价。为此，公安机关应当充分结合防疫工作实际，充分发挥群众的力量，引导群众全面参与公安机关疫情期间的行政执法工作。重大疫情时期，群众参与公安机关行政执法工作，具体表现为公安机关应当为参与执法的个人和单位提供必要案件信息，及时向社会公开案件的执法依据、处置程序及办理结果，在执法受理、立案、取证、处罚等各个环节充分听取群众意见。公安机关在作出具体执法行为前，必须告知行政相对人作出执法行为的实施、理由和依据，以及相对人依法享有的权利。行政执法相对人有异议时，行政机关应充分听取具体行政行为相对人和参与人意见。[6]另一方面，公安机关在办理疫情刑事案件时，对违法行为的社会危害性评价要充分考量疫情这个特殊背景，以及案件当事人的实际状况和一线防控组织及人员的态度。公安机关办理疫情案件时，要充分依靠群众和基层防控组织，把疫情防控效果和执法效果结合起来，快侦快结。

四、重大疫情防控时期公安机关参与式执法体系的建构

（一）主动型执法模式

所谓被动型执法是指在案件发生后，执法主体依照法律法规和职责，对当事人进行调查和处罚，被动型执法主要特点表现为事后处置而非超前介入和干预。被动型执法是公安机关固有的执法模式。[7]无论治安违法案件还是刑事犯罪案件，公安机关都应在案件发生以后对违法犯罪嫌疑人进行处理。而在重大疫情防控期间，公安民警就地在一线执法，直接接触到案件受害人或者违法犯罪嫌疑人，这将最有利于执法民警早期干预和及时发现案件隐患和违法犯罪信息，并且采取有力措施降低损失，直至阻止疫情案件发生。执法现场前移，公安机关在防控一线及时办理疫情案件，能够及时发现案件线索，取得先发优势，提高了办案效率。同时，民警在一线执法，便于广大防疫组织和群众积极参与案件办理，保证执法效果与防控效果的统一。因此，公安机关采取主动型执法模式更加适合疫情时期的特殊情势。主动型执法模式是在重大疫情时期，公安机关以疫情防控为导向，结合具体防控区域的社会治安形势，在防控一线主动发现违法犯罪苗头，及时开展行政执法和打击刑事犯罪的工作。在各个疫情防控区域，公安机关做足控制社会治安局势和预防犯罪的“功课”，构建防患于未然的主动型执法模式，消除疫情案件的负面影响，使社会不安全度最小化、社会和谐度最大化。[8]公安机关在防控一线主动执法，保证了抗疫期间各类案件不推脱转移，矛盾不上交，执法见成效。

（二）整体作战机制

重大疫情防控是一场总体战、阻击战、保卫战，是对我国治理体系和治理能力的一次大考。[9]公安部反复强调，各级公安机关要按照党中央的统一部署和要求，在当地党委和政府的领导下，迅速启动战时工作机制。因此，疫情期间公安机关执行战时纪律，公安机关参与式执法必须是一种整体作战机制。强调整体作战是构建公安机关参与式执法体系的重要考量。整体作战机制的构成要素包括执法目标要素、参与执法的主体要素、执法管理制度要素三个方面。

在重大疫情时期，公安机关整体作战机制的目标要素是服务防控大局，维护联防联控工作的平稳。首先，应树立疫情防控导向的执法理念，保持执法与防控工作的协调统一。疫情防控需要什么，公安机关就应该提供什么样的执法保障。执法工作要根据疫情形势发展变化，在疫情监测、人员排查、信息预警、物资保障等防疫环节上及时发现违法犯罪线索并立案查处，筑牢重大疫情的联防联控工作。其次，公安机关要紧跟疫情防控需求，随时提供执法服务。病毒扩散到哪里，公安机关执法就出现在哪里，实现疫情防控现场执法整体覆盖，不留执法死角。在新的疫情现场，公安机关随时启动整体作战机制，提供执法保障。在主体要素方面，公安机关整体作战机制的主体要素，指疫情期间公安机关执法队伍的总体部署。疫情防控是一场总体战，也是一场人民战争，人人参加。根据重大疫情防控工作的需要，公安机关执法是全员参与，所有民警既作为一线防疫工作人员，同时也是一名执法人员，即警务执法与防疫人员一体化。全体警员打破各种身份、部门、警种的限制，全面投入到各类疫情案件的执法工作。公安机关参与式执法主体是执法力量的最大化。再次，执法管理制度要素是公安机关整体作战机制运行的保障。重大疫情防控期间公安机关执行的战时纪律，令行禁止。为此，重大疫情期间公安机关执法管理制度应该严格落实和制定领导执法带班制度、疫情案件报告制度、每日疫情案件研判会商调度制度、疫情案件管辖权前移制度、疫情案件执法责任制度、疫情案件执法监管制度。

（三）能动的执法策略

重大疫情时期的公安机关参与式执法是一种能动的执法策略。在疫情期间，公安机关作为防疫力量部署防控一线。公安机关应当根据疫情防控实际及时调整执法工作，即公安机关执法节奏与疫情联防联控保持一致，执法重点随着疫情防控响应级别的调整而适时发生改变。公安机关能动的执法策略将有利于把执法工作融于防控体系中，实现两项工作的平衡，进一步提高参与式执法效能。

当突发公共卫生事件应急响应级别为二级以上时，各地公安机关根据国务院《突发公共卫生事件应急条例》和当地突发公共卫生事件应急预案之规定，及时依法妥善处置与疫情有关的突发案件，严厉打击各种违法犯罪活动，维护国家和社会的稳定。公安机关配合卫生行政部门开展传染源的追踪调查，依法对拒绝隔离治疗或隔离期未满擅自脱离隔离治疗的人员采取强制隔离措施，做好疫区封锁工作。公安机关根据疫情防控指挥部的要求，实施疫情联防联控机制，并采取有效措施，保证重点地区、重点单位、重点人群、重要防疫物资的安全保卫，实施交通管制和现场管制措施，同时开展执法工作。公安机关执行重大疫情联防联控机制时，一线民警对发生的各类疫情案件和违反隔离治疗措施的人员开展现场执法，一线民警在征求防控指挥部和上级意见后，根据防控工作需要，及时对疫情案件进行受理、管辖、立案、调查、取证，依法查处违法犯罪嫌疑人。当突发公共卫生事件应急响应级别为三级、四级时，公安机关配合疫情防控指挥部和各级政府，积极参与重大疫情后期的善后处置工作，继续落实常态化防控措施。公安机关执法重点为积极发现灾后社会重建时的各种社会矛盾，积极参与并且妥善解决因疫情引发的各种经济纠纷和“疫后综合症”，严厉打击和阻止电讯网络诈骗犯罪，防止出现次生事件和严重犯罪案件。