优化考核评价体系更好引导国有企业聚焦主业

石颖

[内容摘要]

科学合理的考核评价体系是深化国有企业改革、完善国有资产管理体制的重要途径之一。现行的以中央企业为代表的国有企业考核评价呈现出分类考核与特殊事项相结合、目标考核与行业对标相结合、短期考核与中长期考核相结合、激励约束与容错机制相结合的四个特点。然而，在引导国企聚焦主业上、落实长期性导向、分类考核机制的精细度、以“管资本”为主指标设置以及激发国企内生动力方面仍不足。为此，建议聚焦主责主业，明确国企在实现国家战略中的作用;坚持长期导向，完善长中短相结合的综合考核评价;加速分类改革，实施更加精细的分类分账考核机制;按照市场规则，形成以“管资本”为主的考核指标;完善制度建设，深入推进薪酬分配和绩效考核改革。

[关键]

考核评价体系 国有企业 聚焦主业 政策建议

经过近20年的发展和实践，国企考核评价制度逐步完善，既是深化国企改革、建立健全现代企业管理制度的重要一环，也通过发挥考核评价引导激励作用助推国企其他领域的改革，解决了一批突出的矛盾和问题。进入新时代，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，对国有企业培育核心竞争力、创新引领和技术攻关、带动提升产业链供应链水平、保障社会民生和应对重大挑战、维护国家经济安全等方面提出了更高要求。为此，应更好发挥考核评价的“指挥棒”作用，引导国有企业聚焦主业，坚持长期耕耘、精耕细作，应更好利用考核评价的“发动机”作用，切实增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力。

1  国有企业考核评价体系的发展现状

2003年，国务院国资委作为国务院直属特设机构正式成立，由中央和地方国资委分别代表国家履行出资人职责，对国有资产的保值增值进行监管。中央企业考核评价作为国有企业考核评价的范本，根据国民经济和社会发展情况、国有企业实际、国资监管水平提高几经修订（于2003年首次发布，先后经2006年、2009年、2012年、2016年、2019年五次变更），现行政策规定对国有企业经营业绩的考核评价更为科学和合理。现行的以中央企业为代表的国有企业考核评价办法为2019年3月修订完善的《中央企业负责人经营业绩考核办法》（国资委令第40号），并于2019年4月1日起正式施行，明确了新形势下央企考核评价的原则导向和方式方法，并要求各地参照执行。根据2019年国务院国资委修订形成的《中央企业负责人经营业绩考核办法》，现行的以中央企业为代表的国有企业考核评价呈现以下四个特点。

1.1  分类考核与特殊事项相结合

一方面，以分类考核为主要方向。对商业一类国有企业，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资本保值增值为导向，重点考核企业经济效益、资本回报水平和市场竞争能力。对商业二类国有企业，以支持企业可持续发展和服务国家战略为导向，在保证合理回报和国有资本保值增值的基础上，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业情况的考核。对公益类国有企业，以支持企业更好地保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为导向，重点考核产品服务质量、成本控制、营运效率和保障能力。另一方面，以特殊事项清单管理制度作为补充。考虑到国企需承担一部分政策性任务，将国企承担的对经营业绩有重大影响的特殊事项列入管理清单，作为考核指标确定和结果核定的重要参考依据。特殊事项主要包括保障国家安全、提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、实施“走出去”重大战略项目等四类。

1.2  目标考核与行业对标相结合

一方面，以目标考核为主。国有资产监督管理机构应当按照企业发展与国民经济发展速度相适应、与国民经济重要支柱地位相适应、与高质量发展要求相适应的原则，率先确定企业经营绩效的总体目标。另一方面，将行业对标作为评级的重要参考。根据企业功能定位，综合考虑企业经营性质和业务特点，根据近三年评价指标的完成值、客观调整因素和行业标杆情况综合确定评价基准值，并在此基础上确定三个等级的目标值，分别分配不同的考核分数。行业对标，目标值处于国际优秀水平或国内领先水平的国有企业将不被纳入最低档，以鼓励其瞄准国际先进水平和行业先进水平。

1.3  短期考核与中长期考核相结合

国有企业考核评价分为年度和任期经营业绩考核两类，其中，年度考核以公历年为考核期，对其一年内的经营成果进行综合评价;任期考核以三年为考核期，按照统一的固定时限而非负责人实际任期开展。年度经营业绩考核和任期经营业绩考核等级分为A、B、C、D四个级别，从而实现短期目标与长远发展的有机统一。

1.4  激励约束与容错机制相结合

一方面，以考核业绩结果为主对央企负责人进行激励约束。国有资产监督管理机构根据年度和任期经营业绩考核结果实施奖惩，并作为企业负责人薪酬分配、职务任免的重要依据，国有企业工资总额预算与考核目标挂钩，根据指标的先进程度确定不同层次的预算。另一方面，视情况设计允许容错机制。为鼓励探索创新，对国有企业实施重大科技创新、发展前瞻性战略性产业、承担重大专项任务和社会参與作出突出贡献等，对经营业绩产生重大影响的，按照“三个区分开来”原则和有关规定，可在考核上不做负向评价。

2  国有企业考核评价体系的现存问题

2.1  引导国企聚焦主业上指向不够

目前对国有企业的考核以经营业绩为重点，主要是根据经审计和经审核的企业财务决算报告和经审查的统计数据，对企业负责人完成考核目标的情况进行考核，形成考核和奖惩意见，缺乏对国家发展战略落实情况的评价。一些公益类国有企业对自身的功能定位不明确，在制定公司长远发展规划上脱离了主业。客观上是为减轻企业生存压力谋求健康持续发展，主观上是为了追求经营业绩盲目跟风采取多元化发展战略，偏离主业，没有考虑企业自身实际，未经过充分论证就进入市场饱和的竞争性领域和行业，导致投资容易收益难，严重的会出现不同程度的亏损和国有资产流失。

2.2  考核评价落实长期性导向不够

年度考核和3年为限的任期考核难以体现国企落实国家战略情况。比如，制定和实施国民经济和社会发展五年规划，是我们党执政的重要方式。党的十九届五中全会在研究“十四五”规划的基础上，提出了2035年的远景目标。国企应当在贯彻落实党中央重大决策部署和国家战略上有更大作为，但目前考核评价周期过短，难以引导国企聚焦主责主业长期耕耘。

2.3  分类考核机制的精细度仍不足

尽管国企改革要求国有企业聚焦主责主业，但目前距离完成主辅分离、非主营业务剥离还有一定差距。在这种情况下，商业类国企和公益类国企目前难以完全划分清晰，商业类国企承担了一部分公益性质的社会责任，有些公益类国企仍有经营性业务，不宜简单的按照商业类、公益类进行分类考核。如国铁有商业性质业务，像川藏铁路、绿皮火车、半价票等带有一定公益性质业务。

2.4  以“管资本”为主指标设置不足

以“管资本”为主加强国有资产监督管理是国有企业向更高目标发展的要求，特别是商业类国有企业改革的方向是走向市场化，过多过细的经营性考核指标可能干涉国企市场化经营，考核目标设置应更多贯彻以“管资本”为主的导向。

2.5  与激发国企内生动力存在脱节

考核评价应当起到奖优罚劣的作用，但由于国企薪酬管理仍有一些不足，高层管理人员与中层管理人员、组织任命干部和聘请的职业经理人之间薪酬差别较大甚至出现倒挂，易影响干部干事创业积极性。

3  完善国有企业考核评价体系的政策建议

3.1  聚焦主责主业，明确国企在实现国家战略中的作用

一是引导国企聚焦主业。以国家战略为导向，科学确定考核评价总体目标，明确国企在实现国家战略中的作用，确定主营业务方向控制在2至3个，引导国企做强做优做大;二是加快主辅分离。面对制约国有企业发展的突出问题以及市场竞争格局和制度环境的深刻变化，国有企业必须加快改革步伐，充分利用主业分离和辅业改制的政策红利，加强和优化主营业务，提高企业核心竞争力，增强参与市场竞争的能力;三是对特殊情况进行专项评估。对国企落实国家战略和重点任务的情况进行专项评估督导。

3.2  坚持长期导向，完善长中短相结合的综合考核评价机制

一是完善长中短相结合的综合考核评价。完善年度考核、中期考核和长期考核的综合考核机制。结合五年规划实施，开展中长期考核评价，引导企业长期耕耘主业实业;二是适当增加定性考核指标。设置管控型考核指标，如公司治理、战略管理、国际化经营、风险防控等，引导企业切实提高管理水平，练好“内功”，夯实高质量发展的基础;设置目标型考核指标，如专项任务、社会效益、安全生产等，完善考核评价体系;设置保障型考核指标，考核全面贯彻国有企业加强党的领导和深化国有企业改革等方面的工作;三是创造价值是中长期考核的重要前提。没有创造价值或经济增加值没有改善的，原则上不能实施中长期激励。

3.3  加速分类改革，实施更加精细的分类分账考核机制

一是推进商业类和公益类国企分类考核机制。商业类国企要对标世界一流企业，引导企业向具有全球竞争力的世界一流企业前进;公益类国企要加强以市场化的方式进行考核;二是推进商业类业务与公益性业务分账核算。商业性业务强调经济效益，公益性业务强调社会效应，避免两类业务交叉补贴导致的“糊度账”;三是不同类型不同发展阶段企业分别设置考核指标。在保持国有资本保值增值的前提下，针对不同类型的企业，针对不同企业的发展阶段，确定不同的考核评价目标。

3.4  按照市场规则，形成以“管资本”为主的考核指标

一是重视资本投向。将资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要的前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全;二是重视资本投资回报。以提高资本运营效率为核心，加快资产周转，减少资金占用。对资本回报率长期低于最低回报要求、无发展前景的资产，应有序撤出;对无控制权且长期不分红的股权投资，应制定特别处理方案;三是降低资本投资风险。坚持底线思维，严禁踩了损害股东价值、超越风险承受能力等方面的红线。从战略、运营、财务、法律等方面对影响企业健康发展的关键风险因素进行识别、分析和评估，采取有效措施，降低各类风险影响。

3.5  完善制度建设，深入推进薪酬分配和绩效考核改革

一是形成更利于考核评价的管理制度。对标世界一流企业，实现管控模式数字化转型，用新的、现代的管理手段来治理企业，按照管理制度化、制度表单化、表单信息化的方向，集成共享各类信息，提升工作效率;二是深入推进薪酬和绩效考核改革。实施差异化薪酬管理，明确不同类型企业领导人员的薪酬标准和中长期激励模式。推行经理层成员任期制、契约化管理和职业经理人制度，发挥企业家精神。坚持党管干部人才，加强人才队伍建设，建立后备干部队伍库，加大培训、交流、轮岗、挂职力度，通过“以干代训”“师带徒”等方式，不断提高干部职工队伍的素质和履职能力。加大考核结果的应用力度，实现干部能上能下、员工能进能出、收入能增能减。畅通职务与职称晋升双通道，充分调动职工积极性;三是允许自贸区先行先试利于激发创新活力的举措。从上海到海南，自贸区锐意进取、勇于突破，从局部试点到全域性试点，实现众多创新举措。在考核评价方面，可以允许自贸试验区先行先试，形成更多可复制可推广的制度创新成果。

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注：本文系中国社会科学院国有经济研究智库“国有企业职业经理人制度研究”阶段性成果;2021年国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所青年人才项目“新时代国有企业高层管理人员激励约束机制研究”阶段性成果。