“数字乡村”赋能乡村治理现代化

程燕燕

[摘要]数字乡村治理是现代信息技术在乡村治理中的应用后出现的乡村治理现代化发展和转型过程，数字技术嵌入乡村治理的过程，是对多元化治理主体、公共服务以及综合治理等方面不断赋能的过程。目前我国数字乡村建设还处于起步阶段，加快推进数字乡村治理应从转变治理理念、加强人才队伍激发内生动力、加大技术治理创新、完善政策架构等方面入手，助推乡村治理现代化，进而全面推进乡村振兴。

[关键词]数字乡村  信息技术  乡村治理  治理现代化

[中图分类号]C916    [文献标识码]A    [文章编]1009-4245（2021）05-0046-05

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2021.05.010

一、问题的提出与研究现状

随着互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等现代信息技术的快速发展，人类社会正经历着一场深刻的数字化治理变革。数字化技术越来越成为国家治理体系和治理能力现代化的重要引擎和抓手，而作为国家治理体系重要组成部分的乡村治理，其现代化的实现必然依赖于现代信息技术的投入和应用。

为顺应信息技术发展的时代要求，党中央制定了一系列重大的战略部署，推出了一系列重大举措，旨在发挥信息技术在推进乡村治理现代化中的基础支撑作用。如2019年中央一号文件提出，要实施数字乡村战略。同年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《数字乡村发展战略纲要》中明确指出，发展数字乡村既是乡村振兴的战略方向，也是建设数字中国的重要内容;提出分四步走发展战略，全面建成数字乡村。2020年中央一号文件提出，要开展国家数字乡村试点。这一系列政策为数字乡村发展描绘了蓝图，为实现乡村治理现代化指明了方向。因此，在“十四五”发展时期，应立足当前的国情农情，将数字乡村建设作为实现乡村治理现代化的重要抓手，积极推进乡村信息化发展，促进全面乡村振兴。

随着数字乡村战略的实施，国内一些专家学者对数字乡村的研究也越来越丰富，但对数字乡村治理的研究还相对薄弱。通过梳理相关文献，笔者发现，目前对数字乡村治理的研究主要集中在以下方面：一是数字乡村给传统乡村带来的变化，主要表现为信息技术在乡村治理中的应用，深刻地改变了乡土社会的权利结构和乡村社会表达机制（张丙宣，2020），深刻地改变了农村基层政府的农民关系、干群关系以及沟通方式等（张世勇，2021）。二是数字乡村在乡村治理中应用的可行性，如数字乡村治理中的行为动机、制度支持、资源供给、公共参与和监督机制构成了数字乡村的实践逻辑（沈费伟等，2020），以及数字乡村作为一种技术治理手段本身所具有的优势，比如智慧化、精准化和科学化等（王胜等，2021）。三是数字乡村建设在乡村治理推进过程中面临的挑战，主要表现在资金缺口大，财政支持不足，基础设施薄弱、乡土人才缺乏等（冯献等，2020）。

总的来看，现有文献对数字乡村在乡村治理中的研究多从数字乡村治理的某一方面进行论述，对数字乡村赋能乡村治理的作用机理缺乏深入、全面的研究和分析，即具体在哪些方面赋能乡村治理现代化。相关研究多从数字乡村作为一种技术手段在乡村治理过程中的困境进行阐述，而缺乏对数字乡村在乡村治理具体应用中的挑战进行系统论述。鉴于此，本文将系统全面地分析数字乡村赋能乡村治理的作用机理，探讨当前数字乡村在乡村治理应用中的困境和策略，从而为实现乡村有效治理和乡村治理现代化提供有益的借鉴。

二、数字乡村赋能乡村治理的作用机理

技术的发展和进步是人类社会活动中的一种特殊社会现象，颠覆了人们的工作和生活方式。而当技术运用于治理过程中时，就会促使传统社会管理向现代技术治理转型发展，乡村治理也不例外。数字乡村是伴随网络化、信息化和数字化在农业农村经济社会发展中的应用，以及农民现代信息技能的提高而内生的农业农村现代化发展和转型进程。[1]从乡村的静态发展过程来看，数字乡村是一种信息文明下的乡村形态;从动态视角来看，数字乡村又是乡村的一种社会变迁。[2]不管从何种视角来看，数字乡村作为一种新的治理理念、治理手段、治理技术和治理过程，都可以很大程度地赋能乡村治理现代化。

（一）数字乡村赋能乡村治理主体的协同化

从中国乡村的发展历程来看，历朝历代，国家治理的形态都是“皇权不下乡”，乡以下的民生民事大多由地方乡绅和民间宗法组织自行消化和解决，而这一治理形态存在的合理性依据在于传统中国乡村是一种依靠道德情感来维系的熟人社会[3]。而随着改革开放进程的加快，乡村社会不可避免地受到市场经济大潮的影响，追求短期现金收益成为大部分农民进城经商务工的理性选择，大量的年轻劳动力离开生活的故土，乡村呈现出人口和产业的空心化。乡村治理出现主体缺失，而剩下的“386199部队”对公共事务表现出一种“政治冷漠”。技术的发展不仅可以推动经济和社会的发展，在一定程度上还可以重塑社会关系，尤其是数字乡村驱动的乡村治理，改变了乡村治理的现有格局，使得乡村治理主体之间呈现多元协作化治理的状态。

1.数字乡村可以通过“去中介化”的方式驱动乡村治理组织实现扁平化。这种方式改变主体角色和相对地位，能最大限度地发挥各个治理主体的主观能动性和参与的积极性。比如通过数字乡村构建的村务大数據平台，可以增加乡村治理的正式权力主体（包括乡镇政府、村支部、村委会）和非正式主体（如家族宗族、乡贤、普通村民）之间的有序互动和互赖协商，以实现公共利益最大化。[4]同时，通过数字乡村平台，可以有效解决传统管理主体和管理对象之间存在的由于信息不对称而引发的道德风险问题，实现生产活动、国家治理与个人直接远程的精准沟通[5]。

2.数字乡村可以通过“实时性”增强多元治理主体的即时感知能力。在算法、传感器、手机终端、数据平台等技术的支撑下，数字技术可以令乡村治理主体全面及时地了解乡村治理的相关情况以及参与乡村事务的处置等。比如通过数字乡村相关的APP，在外务工或经商的村民可以摆脱时空限制，“收看”和“收听”到相关信息，还能发表评论和采取行动，形成与乡村治理正式主体之间的互动、沟通和交流。

（二）数字乡村赋能乡村公共服务智能化

为民众提供优质的公共服务是考察一个执政党，一个政府的执政能力的主要指标之一，因为公共服务旨在满足公民生活、生存与发展的直接需求，能使公民受益。长期以来，农村公共服务在传统公共行政体制下存在着供给主体单一、供给效率低下、城乡差别较大等弊端[6]，呈现出一种官民合作与低度满足[7]的供给状态。技术具有服务的功能，在数字时代，可以通过数字乡村改变传统乡村公共服务供给体系，提升公共服务的智能化和精准化，提升村民的幸福感。其一，贯彻以人民为中心的发展思想，利用数字乡村平台，搜集和征集村民的意见和建议，以满足村民最关心最切身最现实的公共服务诉求。其二，以数字化整合为抓手，借助大数据、区块链、5G等技术手段，突破地域、体制机制的限制，打通上下级各部门之间的“条数据”壁垒，实现数据的互联互通，整合多方资源，形成中央与地方、城市与农村、政府与社会、政府与企业、政府与村民共建共治共享的数字乡村公共服务体系。[8]其三，整合“块数据”资源，打通政府的数字中心与为民服务的相关职能部门之间的数据联系，通过各部门办公信息化建设，集成接口的标准化建设，清单管理，法治护航等，在线下进行集成（即行政办证大厅），打破数据孤岛，实现数据共享。通过让数据多跑路，让群众少跑路，实现“一网通办”“一网通管”“一证简化办”“无证刷脸办”“掌上移动办”，为村民提供智能化的公共服务。

（三）数字乡村赋能乡村综合治理的超前化

乡村的和谐稳定是农民从事生产活动和日常生活的重要保障。传统的乡村综合治理遵循的是事后处理的治理逻辑，往往是在村里发生矛盾纠纷或突发事件后，由当地德高望重的长者或乡绅进行“仲裁”，而其解决问题能力的高低在一定程度上由决策者个人积累的经验和解决问题的惯性思维方式所决定，这极易导致在面临一些重大突发事件时产生决策失误等情况。发展数字乡村，将数字信息化技术应用于乡村综合治理中，可以实现由经验决策向数据分析，由被动治理向超前治理的转变。一方面，数字技术具有监管的功能。通过对视频卡口、终端、大数据平台等智能感知设备的监管，提升乡村公共安全、道路交通、生态环境等领域的智能感知水平。同时还可以通过建设“雪亮工程”来提高村民的参与度，增强村民的安全感。另一方面，数字技术具有分析功能，通过整合各类视频监控资源、前端智能感知设备和线下核查的数据，对数据深度挖掘、关联整合、智能分析，可以对一定时期内出现村民情绪波动、乡村不确定性不稳定因素进行综合研判，把握其内在发展规律和趋势动向，及早采取应对防范措施，最大限度地将社会风险防范于未然，将矛盾问题化解在萌芽时期，实现乡村治理的科学化和前瞻性。

三、数字技术嵌入乡村治理的困境

数字乡村可以实现治理主体多元协同化、公共服务的精准化和智能化、综合治理的科学性和超前性，为乡村治理现代化赋能提质。但也应看到，在目前条件下，当数字技术嵌入乡村治理时，会出现数字乡村与乡村治理之间的“低耦合性”，造成技术治理的风险。

（一）治理主体抉择两难，呈现一定的“不适性”

从一定意义上来讲，数字乡村是现代信息技术的集成，而技术及其发挥作用的过程是国家和社会关系重构的过程。当技术嵌入乡村治理时，就解构了传统乡村治理中的权力结构关系。对于乡村治理的正式主体，特别是对处于国家和乡村连接点的村干部来说，在国家将数字乡村运用于乡村治理全过程的趋势下，村干部对技术的运用表现出“两难”困境。一方面，受以政府绩效考核为导向的驱动，村干部对技术的运用表现出极大的热情，主动积极运用技术，全面贯彻落实政府的工作部署，不断将数字乡村转化为乡村治理的驱动力。另一方面，受以自身利益为导向的行为动机的影响，村干部又表现出一定的担忧：数字技术也有可能虚化基层组织和干部在乡村治理中的主体性并削弱其合法性。[9]如果一切事务都透明化、公开化，自身的自由裁量权势必会受到影响。而对于普通村民而言，追求自身利益最大化是支配他们行为的动机所在，对于数字乡村技术的运用，他们一方面是支持的，因为数字技术可以作为一种消费方式，同时也能够增加与熟人之间的互联互通。但另一方面，当数字乡村应用于乡村治理中，村民又表示出一定的“冷漠”与“模糊”。村民因忙于私人事务，无心参与数字乡村治理，同时又由于“数字鸿沟”的存在，一些村民对于新事物接受程度低，没有能力参与数字乡村治理。

（二）技术治理人才缺乏，呈现治理的“动力不足”

数字乡村治理的基础在于基础设施，但技术治理的核心最终要靠具有主观能动性的人这一关键要素。而当前，技术治理人才的缺乏成为制约数字乡村治理进程和效能的主要原因。一方面，从乡村治理的本土人才队伍来看，受市场经济浪潮的影响，追求更高收入成为众多农民离乡进城的主要行为动机，乡村呈现精英人才大量外流、乡村空心化、人口老龄化等发展趋势。根据国家统计数据，2016年—2019年乡村就业人数从34194万直降为28793万，降幅达18.7%。照此发展态势，乡村就业人口会一直逐年减少，乡村将会呈现治理“无人”局面。另一方面，从引进外来技术治理人才层面而言，由于目前乡村的生活品质与城市相比有着巨大差异，乡村对于大部分技术治理人才的吸引力较弱，从而导致数字乡村治理内生动力不足等问题。

（三）技术治理流于形式，呈现治理的“表面数字化”

数字乡村是技术驱动下的对乡村治理现状的认知与政策工具选择相匹配的实践形态。但目前，在数字乡村推进过程中“流于表面，浮于形式”的现象还时有发生。从客观层面讲，农村信息基础网络设施仍比較薄弱，且地区之间发展不平衡，尤其是中西部地区乡村光纤宽带、移动互联网、数字电视网、人工智能、5G基站、物联网等新型基础设施的建设和应用还不完善，即使建成数字乡村平台，也会由于相关配套设施不健全，难以产生实质性的治理效果。从主观层面讲，数字乡村是国家全面推进乡村振兴的一项重要举措，为了完成上级部门的考核指标，个别下级政府一味依靠技术，追求数字平台建设，数字乡村治理以技术为中心的思路会导致对“数字科技必然带来益处”的默认，表现出一种技术决定论的倾向[10]，而偏离了数字乡村平台建设初衷，从而可能沦为政府部门追赶潮流、宣传政绩的形式主义产物，[11]不仅造成资源浪费，还会影响政府部门的公信力。同时，在数字乡村具体应用过程中，还有可能存在“电子衙门”和技术官僚主义倾向，形成数字化时代冷漠的人机关系，影响数字乡村治理效能。

（四）政策体系尚不健全，呈现治理的“真空地带”

数字乡村的发展离不开相关政策的支持，尽管近几年国家从战略层面相继出台《数字乡村发展战略纲要》《数字农业农村发展规划（2019—2025年）》等一系列政策文件，确保了数字乡村的落地执行。但是还应看到，数字乡村在具体的执行过程中因相关政策体系尚不健全，出现了治理的真空地带，削弱了数字乡村治理的有效性。其一，数字乡村信息使用等相关立法相对滞后，信息是由数据转化而来的，信息的使用则体现了权力。权力的本质在于反映社会关系的不平等性，数据或信息资源的非均衡性分配则是社会关系不平等性的直接体现。[12]因此，在数据使用开放性的前提下，会带来数字乡村治理中的主体权责边界如何划分、数据的使用权究竟归谁所用以及如何在数据开放的前提下确保数据的安全等问题。其二，数字乡村推进的关键在于整合上下级以及同级不同部门的数据，而目前由于思想认识不到位以及缺乏统一的协调机构，导致部门之间数据共享、数据协同以及数据开放存在条块分割、各自为政、资源浪费、效能不佳等问题。其三，对乡村网络的有效监督还存在不少空白。由于网络传播的匿名性、互动性以及即时性等特点，目前数字乡村在具体应用中还存在缺乏专门的监管机构、辨别真假信息比较困难、处罚力度小缺乏震慑力等问题，造成监管困境。

四、以数字乡村建设助推乡村治理现代化的策略选择

数字乡村嵌入乡村治理中，既是全面推进乡村振兴的战略方向，也是顺应时代发展趋势的客观要求。因此，为了更好发挥数字乡村的治理效能，我们需要进一步探索数字乡村助推乡村治理现代化的优化策略。

（一）转变治理理念，助推乡村治理转型发展

理念是一切行动的前提和方向，在当前条件下，以数字化为代表的现代信息技术的不断发展，为传统乡村治理提供了重要的历史契机，因此需要实现从传统乡村管理向数字乡村治理理念的转变。首先，要通过宣传提高对数字乡村治理的认知度。让乡村治理主体认识到数字乡村发展的本质是一个基于道德和情感的乡村共同体下的“物理世界”和“数字世界”高度融合的乡村[13]，是乡村未来的发展方向，而不仅仅是技术平台的搭建。其次，从一元向多元主体转变，形成协同治理格局。对于村干部来说，应自觉实现从权力主体向治理主体、从管理者向服务者的角色转变，积极利用数字乡村平台畅通村民参与治理渠道，引导村民积极参与乡村治理的各项事务。对于村民来讲，应提高参与意识，通过培训、自学或网络视频等形式，了解相关知识，确保有能力参与数字乡村治理。再次，从封闭走向开放，形成数据资源的整合和共享。上下级部门以及不同部门之间在观念上应达成共识，突破实践中的数据割裂，实现“条数据”与“块数据”不同数据源、不同数据要素与其他治理要素等多方面资源融合，促进数字乡村在乡村治理中的加速渗透，实现乡村治理的转型发展。

（二）加强人才队伍建设，激发乡村治理内生发展动力

数字乡村治理是一项系统工作，而一个系统要维持健康有序发展，必须向环境开放以获取物质、能量和信息交换等资源。乡村的数字化转型需要有与之相匹配的技术体系和技术人才，而目前，由于乡村人才本就不足，既懂技术又懂治理的人才更是少之又少，技术人才短缺成为制约数字乡村治理的突出短板。为解决技术治理人才短缺问题，我们不仅需要加大向外引进数字治理人才力度，还需要培养本土技术人才，真正做好引才、育才和留才工作。

一方面，引进外部技术人才。通过公开招聘或选拔等方式，聘请一些专职或兼职的专业技术治理人才，为数字乡村治理引进专业的人才队伍。另一方面，培育内部人才。乡镇政府和村两委可以通过相关政策吸引外出技术人才回流，同时加强与技术公司、高等院校、科研机构合作，采用定期开展专题培训班和信息化操作实践学习班等模式，提高村干部和村民的数字化认识水平和运用信息技术的能力，为数字乡村治理培育本土化人才。同时，乡镇政府和村两委还要建立一套完备的技术治理人才引进和回流制度，包括建立健全社会保障制度、人才激励机制、考核制度和晋升制度等，将技术治理人才留在农村，为数字乡村治理提供人力支撑。

（三）加大技术治理创新，实现技术与乡村治理的深度融合

數字乡村治理不是数字技术的简单叠加应用，数字乡村赋能乡村治理现代化的关键在于数字技术与乡村治理的深度融合。第一，通过现代信息技术实现乡村治理内容全覆盖。依托数字乡村平台，构建包括“互联网+党建”“互联网+政务”“互联网+服务”“互联网+社区”“乡村综治”“乡村应急”等板块，实现乡村治理的一体化、数字化、精细化和智能化，提高治理效率，助推乡村治理能力和治理体系现代化。第二，通过信息技术促进基层政府的数字化再造。一般情况下，上级政府掌握的信息比较少，能否及时高效充分地汲取信息对上级政府来说至关重要。通过搭建包括信息反馈平台、监督平台和服务平台在内的治理云平台，调动全样本数据资源，打破各治理主体间的数据壁垒，加强乡村治理数据资源的互联互通，上下级政府都可以随时掌握信息，实现治理资源的整合和共享。同时可以实现上下级政府、村两委及村民等治理主体间的互相监督。第三，通过信息技术创新克服技术本身的漏洞，真正发挥数字乡村治理效能，充分利用互联网、物联网、人工智能、云计算、区块链等技术创新来降低数字治理的负面效应。

（四）完善政策架构，健全相关配套政策体系

因此，要实现数字乡村治理的有效性，还需要政府进一步做好数字乡村治理的政策架构和配套制度建设。从宏观层面来讲，虽然近几年国家陆续出台了数字乡村发展战略规划、开展数字乡村试点等指导性文件，但是在推进过程中遇到的具体问题还缺乏相应的政策支撑，因此应在国家层面强化顶层设计，建立健全数字乡村治理的相关政策框架。从中观层面来讲，影响数字乡村治理具体落地实施成效和质量的关键还在于县域层面是否有相应的政策框架，因此，县域层面要在参照国家层面政策框架的基础上，加紧数字乡村规划的编制和实施方案的制定，形成与国家层面的上下衔接互动机制。从微观层面来讲，数字乡村治理还需要理顺各治理主体之间的关系。乡村治理的重心不仅在于“治”，更在于“理”，即理顺关系、划清界限。通过制定相关政策，理顺上下级政府、各个部门以及村两委之间的数据使用、共享、开放权限关系，以及村干部及村民等治理主体之间的治理权限关系等，构建共建共治共享的数字乡村治理格局，实现乡村治理能力和治理体系的现代化。

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责任编辑：李 亮