未成年人监护监督考察制度中检察机关的地位与作用

丁慧洁 徐丽春

未成年人监护监督考察制度，是指由负有监护监督责任的国家机关、社会组织或者是个人，对监护行为进行监督和考察，从而保障未成年人的人身、财产和其他合法权益不受侵犯的一项法律制度。这项制度是监护制度公法化的结果，即现代法治社会的未成年人监护不再局限于家庭监护模式，当父母不能、不宜或者拒绝履行监护权的时候，国家有权力也有责任进行干预，从最有利于未成年人的角度，重新确定监护权的归属。而监护资格、监护行为是否符合法律期待，则需要一个或多个客观、中立的主体给予评价，这便衍生出了未成年人监护监督考察制度。检察机关作为国家法律监督机关,参与到未成年人监护监督考察制度中，既契合了未成年人监护监督考察的制度需求，也延伸了检察机关监督法律正确实施的职能发挥。

一、未成年人监护监督考察制度的提出

未成年人监护监督考察制度作为国家公权力介入家庭自治的有效手段，属于国家公权介入私人自由领域的例外体现。根据宪法原理，公权介入私人领域必须要说明理由和配备必要的司法救济和司法监督。因此，国家在执行未成年人监护监督制度时，除了应当秉持尊重被监护人的真实意愿，最有利于被监护人原则，承担维持人尊严的最低限度的核心义务，确保被监护人实现人身、教育、医疗等基本权利外，还要遵循公权介入必要性原则，保护家庭成员的基本人权，尊重个人的生活自由，给家庭自治以适当的空间，防止国家过度禁止或者禁止不足。(1)梁春程：《公法视角下未成年人国家监护制度研究》，载《理论月刊》2019年第3期。在此意义上，作为国家法律监督机关的检察机关参与到未成年人监护监督考察制度，既契合了未成年人监护监督考察的制度需求，也延伸了检察机关监督法律正确实施的职能发挥。从上海市普陀区的司法实践看，检察机关在办理侵害未成年人刑事案件的过程中，联合民政部门探索了附条件不撤销监护权和监督考察监护权的工作机制，获得了良好的司法效果。试以两个实际案例说明。

案例一：被告人徐某得知其子患有智力发育迟滞等可能影响今后健康生活和成长的情况后，将其子遗弃在医院时间长达三年有余。2019年7月，徐某因犯遗弃罪被法院判处有期徒刑六个月。徐某到案后经训诫教育，真诚悔罪并表示愿意继续履行监护职责。检察机关经实地走访调查，确认了其家庭监护意愿和能力后，决定附条件暂不撤销其监护权，并对其开展为期三个月的异地监护考察工作。最终，经听取考察小组成员意见，决定由徐某继续担任其子监护人。

案例二：被告人徐某产下与男友常某之子常某某后，以人民币13万元的价格将二人之子出卖，并分赃。2018年9月，徐某、常某被判处拐卖儿童罪。刑事判决后，检察机关立即启动撤销二人监护人资格程序，并探索开展异地协作社会调查工作，对多名监护候选人开展深入、全面、细致的调查，提出指定监护的倾向性意见，为法院判决指定监护人提供坚实的依据。

案例一中虽然根据法律规定，徐某已符合撤销监护人资格的法定情形，但犯罪情节相对较轻，悔改意愿明显，且被侵害儿童只有2岁，相对年幼，考虑到亲生父母对未成年人的无可替代性和未来亲情回归的可能性，最终决定附条件不撤销监护权，适用监护监督考察制度，即将被侵害儿童交由涉案父(母)暂时抚养，给予一段时间的考察期，同时由检察机关主导，对两名父母在考察期内的监护能力、现状和亲情修复情况进行全面监督和评估，若在考察期内涉案父(母)有效履行了监护职责，未出现侵害未成年人权益的行为，则可在考察期满后最终决定不启动撤销监护人资格程序，实现未成年人权益保护效果的最大化。案例二则是在监护权撤销后，从妥善安置未成人的目的出发，加强对新确认的监护关系的监督和考察，避免被侵害未成年人受到二次伤害。

然而，可以看出，检察机关参与未成年人监护监督制度存在一定的局限性。首先，虽然《民法总则》第36条明确了撤销监护人资格的有关个人和组织，但并没有明确未成年人监护监督主体，只规定了在未成年人受到监护侵害时负有举报义务的单位和个人以及具有一定监护监督职能的未成年人救助保护机构，检察机关参与到未成年人监护监督考察制度的方式有待进一步研究论证。其次，未成年人监护的监督考察制度虽然早已有之，但与涉罪未成年人的防治和矫正相比，各地对该项制度的重视度还不够，各个负有保护未成年人权益责任的国家机关之间缺少衔接配合机制，很难主动发现监护侵权现象，也很难形成保护未成年人权益的合力。同时，各地相关职能部门根据当地实际情况采取的做法也不尽相同，在涉及异地考察时，也缺少相应的对接机制和信息共享机制。最后，目前采取监督考察的措施还不够全面，有赖于实践进一步探索和完善，真正达到保护未成年人权益的理想效果。

二、未成年人监护监督考察制度的实践问题与困境

上海检察机关作为未成年人民事行政检察业务统一集中办理试点省份之一，高度重视对未成年人监护法律监督工作，在办理监护人侵害未成年人案件时,积极探索实践未成年被害人刑事司法保护与民事司法保护的有效衔接，通过督促起诉、支持起诉撤销监护权、变更抚养关系等民事检察手段，在依法惩治犯罪的同时，注重发挥法律监督职能，实现对未成年人的全面综合有效的救助和保护。而从上海市普陀区的司法实践看，检察机关参与未成年人监护监督考察制度的方式,一般是从未成年人刑事案件中发现线索，针对未成年人受侵害的程度，主要采取两种做法：对于尚有回归原生家庭可能的未成年人,以附条件不撤销监护权的形式考察原生家庭的监护人资格,实现对未成年人权益保护的最大化；对于需要重新确定监护人的未成年人, 则对多名监护候选人开展深入、全面、细致的调查，提出指定监护的倾向性意见，为法院的最终判决提供坚实的依据。目前，各地检察机关参与未成年人监护监督考察制度还处于探索阶段，当中也遇到了不少难题和困境。

(一)检察机关参与未成年人监护监督考察制度的定位模糊

现行法律并没有明确未成年人监护监督主体，只规定了在未成年人受到监护侵害时负有举报义务的单位和个人(2)2014年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》第6条规定：“学校、医院、村(居)民委员会，社会工作服务机构等单位及其工作人员，发现未成年人受到监护侵害的，应当及时向公安机关报案或者举报。 ”以及具有一定监护监督职能的未成年人救助保护机构。(3)上述文件第18条规定：“未成年人救助保护机构可以组织社会工作服务机构等社会力量，对监护人开展监护指导、心理疏导等教育辅导工作，并对未成年人的家庭基本情况、监护情况、监护人悔过情况、未成年人身心健康状况以及未成年人意愿等进行调查评估。监护人接受教育辅导及后续表现情况应当作为调查评估报告的重要内容。”第19条规定：“未成人救助保护机构应当与公安机关、村(居)民委员会、学校以及未成年人亲属等进行会商，根据案件侦办查处情况说明、调查评估报告和监护人接受教育辅导等情况，并征求有表达能力的未成年人意见，形成会商结论。经会商认为本意见第11条第1款规定的危险状态已消除，监护人能够正确履行监护职责的，未成年人救助保护机构应当及时通知监护人领回未成年人……经会商认为监护侵害行为属于本意见第35条规定情形的，未成年人救助机构应当向人民法院申请撤销监护人资格。”依据2012年《未成年人保护法》、2014 年四部委《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》(以下简称《监护意见》)等现行法律规定，单位、基层组织、民政部门、法院、公安机关、检察机关等机构均在各自职权范围内履行一定的监护监督职责，但是这些规定分布较散、分工不明、职责不清，极易导致受侵害未成年人的权益在“齐抓共管的实践格局中落空” 。(4)林艳琴：《我国未成年人监护制度的理论与实践》，中国法制出版社2017年版，第33页。从检察机关的角度讲，介入和挽救受侵害未成年人有赖于涉未成年人的刑事案件线索，具有一定的滞后性。如果联合民政部门等其他相关职能部门开展未成年人保护工作，则容易因定位模糊导致作为空间有限。在我国现行体制下，检察机关属于司法机关，不具备社会管理职能，与其他政府职能部门处于平行关系，难以直接向政府职能部门提出工作要求。检察机关如何在法律监督职能范围内加强与相关职能部门、社会团体的配合，各自发挥职能特长，有效促进未成年人权益的保护，有待进一步研究论证。

(二)未成年人司法保护的对接机制缺失

未成年人监护监督考察制度虽然早已有之，但与涉罪未成年人的防治和矫正相比，各地对该项制度的重视度还不够，各个负有保护未成年人权益责任的国家机关之间缺少衔接配合，很难主动发现监护侵权现象，也很难形成保护未成年人权益的合力。同时，监护监督考察之后对监护能力的确认如何与指定监护人程序衔接，对临时监护与长期监护如何紧密衔接，国家监护与长期生活安置如何衔接，监护支持、监督、干预措施和程序如何实现一环扣一环的体系化设计等，均需要进一步研究和实现。此外，各地相关职能部门根据当地实际情况采取的做法也不尽相同，在涉及异地考察时，因缺少相应的对接机制和信息共享机制，导致跨机构、跨区域协作及资源链接机制不健全，使社会力量在发挥各自优势并形成合力方面存在一定的障碍，影响了社会参与未成年人司法保护的综合效益。

(三)未成年人监护监督措施不够健全

未成年人监护监督考察制度本身还处于摸着石头过河的探索实施阶段，对于考察的责任主体、职责、方式、内容等方面均较为混乱。如在监督考察方式上，依赖形式较为单一的社会调查、走访谈话；在责任主体和职责上，现行法律没有像域外立法一样设立监护监督人制度，而是规定了多家单位和组织均具有监督职能，到了实践操作时难免出现职责不清，主体不明的情况。在监督考察的内容上，主要是监督侵害被监护人权益的行为是否发生，缺乏对监护人监护能力的监督，如财产管理、就学就业管理等，缺少对监护决定是否符合被监护人最大利益的评价机制。总的来说，未成年人监护监督是一个长期且随时可能发生变化的过程，需要有专门的机构长期跟进观察。从司法实践看，受侵害未成年人的司法服务需求不断涌现，如心理疏导、身体康复、经济救助、亲职教育等，也需要专业的机构提供服务和帮助。

三、检察机关参与未成年人监护监督考察制度的可行性探究

从现行法律法规层面考察，2012年颁布的《未成年人保护法》第6条有一个笼统性的规定，“保护未成年人是国家机关的责任”。2014年四部委《监护》意见第3条规定，“……公检法机关在各自的职权范围内对困境未成年人实行临时安置措施……检察院作为法律监督机关，负责监督法院、公安机关处理监护侵害行为工作”。根据《监护意见》第15-21条的规定，对未成年人采取监护监督、临时监护、调查评估等救助措施的是“未成年人救助保护机构”。虽然法律规定并没有明确提到检察机关具有监督考察未成年人监护行为的资格，但是从近几年的实践探索来看，检察机关参与到未成年人监护监督考察制度，可以与相关职能部门起到互相补充、互相增强的作用，同时也有其职能依据和时代意义。

(一)国际趋势之使然

近年来，未成年人监护的社会化和公法化己是现代国际监护制度的共同特点。同时，国外检察机关对未成年人撤销监护权案件有广泛的参与权，并发挥着积极的作用。法国《民事诉讼法》第421条规定了检察机关可以由主当事人和从当事人两种身份参与诉讼，(5)参见罗结珍译：《法国新民事诉讼法典》(上册)，法律出版社2008年版，第435页。检察机关在参与撤销亲权民事诉讼活动时，是以主当事人的身份参与。日本确立了检察官作为“公共利益代表人”向法院申请终止父母亲权或管理权的职能，《日本民法典》第834条规定出现虐待和恶意遗弃的情形时，子女、未成年人监护人、未成年人监护人监督人、检察官有权向家庭裁判所提出申请，停止父母亲权。(6)参见王书江译：《日本民法典》，中国法制出版社2000年版，第151页。《法国民法典》第420条第1款规定，任何监护都应当有监护监督人(7)[意]彼得罗·彭梵得：《罗马法教科书》，黄风译，中国政法大学出版社2005年版，第383页。，并强制设置监护监督人，即监护法官和共和国检察官。他们对其所在辖区的监护活动进行一般监督，监护人及其他监护人的组织，都需服从他们的传召并向其述职。同时，还赋予检察院撤销监护权的诉讼主体权利(8)参见李霞：《监护制度比较研究》，山东大学出版社2004年版，第322页。。我国作为《儿童权利公约》的缔约国之一，由检察机关推进国家公权力机关介入和监督未成年人监护各环节，参与未成年人监护权的撤销与监督考察，是顺应国际趋势，进一步强化未成年人司法保护的体现。

(二)立法背景之应然

2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应当督促其纠正”“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”等改革任务。2017年民事诉讼法和行政诉讼法的修改明确赋予检察机关在特定领域提起公益诉讼的职权。(9)梁春程：《公法视角下未成年人国家监护制度研究》，载《理论月刊》2019年第3期。可见，在当前行政检察改革和民事、行政公益诉讼入法的背景下，检察机关可以维护公益的身份，以督促起诉、支持起诉、提请公益诉讼等形式参与到未成年人监护权撤销案件中，也可以根据职权需要对未成年人监护监督制度做一些符合公共利益的探索，这也符合2014年四部委《监护意见》第3条“人民检察院对公安机关和法院处理监护侵害行为的工作进行法律监督”以及第5条“人民法院、人民检察院、公安机关、民政部门应当加强与妇儿工委、教育部门……的联系和协作，积极引导、鼓励、支持法律服务机构、公益慈善组织和志愿者等社会力量，共同做好受监护侵害的未成年人保护工作”的立法本意。

(三)法律监督职能之必然

检察机关是国家法律监督机关，在刑事诉讼过程中担任了审查逮捕、起诉等诉讼职责，特别在“四大检察全面协调充分发展”的当下，检察机关具备了监督和公益的双重身份，其在参与监护权撤销案件，开展未成年人监护监督考察工作时具有先天优势。在刑事犯罪领域，办理涉嫌遗弃、虐待、组织乞讨等犯罪时，容易发现侵害被监护人权益的情形，及时告知权利主体依法履行权利，督促职能部门依法履职；在民事行政领域，可以通过书面建议的形式对公民、社会组织、国家行政机关执法、守法等活动进行监督，通过帮助调查取证、出庭应诉、宣读支持起诉书、发表法律意见、旁听合议庭评议等方式，利用自身职权优势去支持帮助利益受侵害人或利害关系人参加诉讼，弥补其他主体在维护困境未成年人权益方面的不足。2020年最高人民检察院第九检察厅厅长史卫忠在最高检举办的领导干部业务讲座上作“以未检‘发动机’推动形成未成年人保护大格局”主题授课时提到，“未检检察官既是国家公诉人，也是国家监护人，更是儿童权利监督人”。(10)李春薇：《九厅负责人在最高领导干部讲座业务讲座中表示以未检“ 发动机”推动形成未成年人保护大格局》，载《检察日报》2020年4月11日。因此，检察机关开展对未成年人监护行为的监督考察工作，不仅有效发挥了法律监督作用，践行了国家监护人、儿童权利监督人的职责，还能积极引导各主体有效行动，共同维护受侵害未成年人的合法权益。

四、域外未成年人监护监督考察制度比较

(一)英美法系：以法院为主

美国未成年人监护监督制度中，美国法院既可以被动也可以主动介入监护，可以对监护人进行随时随地的监督并要求审查被监护人的报告。任何机构或者个人发现监护人已经或将要有侵害被监护人利益的行为时，都可以作为追责主体起诉，法院也可以发挥主动性，并作出裁判或重新选任监护人或命令监护人赔偿；(11)参见李霞：《监护制度比较研究》，山东大学出版社2004年版，第182页。英国《1989年儿童法》规定了法院通过发布照顾裁定、监督裁定、评价裁定或者紧急保护裁定等多种命令来实现未成年人监护的监督。(12)王竹青、杨科：《监护制度比较研究》，知识产权出版社2010年版，第117页。

(二)大陆法系：公权机关与监护监督人相结合

法国《民事诉讼法》规定，法国检察官可以以公共利益维护者的身份介入到亲子关系、收养、亲权和未成年人的监护案件中，并根据案件的性质作为主当事人或是从当事人。(13)参见罗结珍译：《法国民法典(上册)》，法律出版社2004年版，第387-388页。德国区分亲权和监护权,承担监护监督职能的主要是家事法庭、青少年事务局和监护监督人。(14)参见陈卫佐译：《德国民法典》，法律出版社2015年版，第536页。日本“民法典”规定了监护监督机关是家庭法院和监护监督人，家庭法院可以依申请或依职权选任未成年人监护的监督人，未成年人父母也可以用遗嘱指定。日常监督职责主要由监督人承担。(15)参见渠涛：《最新日本民法》，法律出版社2006年版，第180-181页。法国、德国、日本三个国家对监护监督人和监护监督机构的职责的规定大体相同，包括对日常监护的监督、要求监护人向监护监督人报告、监护监督人及时向监护监督机构报告，要求提供被监护人财产目录，重大监护决定需经批准等内容。

(三)我国港、澳、台地区立法：本土化特点突出

香港未成年人监护监督的机关是法院。香港未成年人“监护条例”规定了法院在未成年人监护方面的权力：对认为不符合子女利益的父母协议不予执行；罢免或更换监护人以促进未成年人福利；监护人在影响未成年人福利问题未能一致时作出适当的命令等。澳门“民法典”第四卷亲属法第三编“亲子关系”第1782、1811条规定了澳门未成年人的监护监督机关是法院和亲属会议，并在亲属会议中设立监护监督人进行长期监督，其中第1744条明确子女代理人之父母在作出与未成年人有关的财产决定时，必须经过法院许可。第1769、1772条规定了禁止行使亲权的条款，申请撤销亲权的主体有检察院、未成年人任何血亲和受托照顾未成年人的人(监护人)(16)《澳门民法典》第四卷第三编第1769条规定：“如父母一方因过错违反其须对子女承担义务而使子女受严重损害，或基于无经验、患病、不在或其他原因而未能显示出其具备履行该等义务之条件，则法院得应检察院、未成年人之任何血亲之声请，又或应事实上或法律上获交托照顾未成年人之人之申请，宣告禁止行使亲权。”，1805条规定了检察院具有提请法院撤职监护人的资格。台湾“民法典”第四编亲属编第四章规定了未成年人的监护，其第1090、1106条规定了未成年人的监护监督机关是法院和亲属会议，法院通过选定或改定监护人进行监督，亲属会议不仅监督父母滥用亲权的情况，还监督未成年人的财产状况。香港的监护立法基本以法院为依托，澳门地区立法区分亲权和监护权，设有亲属会议，法院和亲属会议均为监护监督机关。不同的是，澳门将法院和亲属会议作为监护监督的日常事务机关，台湾受“家”传统影响则是更突出亲属会议对监护监督日常事务的参与。

(四)小结

无论是英美法系国家还是大陆法系国家，均设立专门的监护监督机关或工作机制监督未成年人监护的日常事务，英美法系国家更强调和突出法院在未成年人监护制度过程中的地位和作用，而在大陆法系国家，则是检察机关对未成年人监护权的监督职责较为明显。在很多大陆法系国家，检察官或者检察机关均可以提出撤销监护权(亲权)的诉讼，在主体设置上，采取的是国家公权机关与监护监督人相结合的模式。在此基础上，我国澳门、台湾地区作了本土化特色的制度设定，设置法院和亲属会议作为监护监督机关。我国立法受大陆法系影响较深，因此在保护受侵害未成年人的主体设置上可以借鉴大陆法系国家的普遍做法，即国家公权监督机关与监护监督人相结合。国家公权监督机关负责未成年人监护的管理、监督和执行，监督人负责处理未成年人监护监督的日常事务。

五、检察机关参与未成年人监护监督考察制度的具体设想

检察机关参与未成年人监护监督考察制度，是未成年人刑事检察办案职能的延伸，也是该项制度在司法领域的补充和完善。具体来说，可以借鉴域外未成年人监护监督制度的成熟经验，在立法上明确检察机关参与未成年人保护体系的地位，制度上借鉴社会工作领域的“转介”机制，细化监督考察的方式和方法。

(一)立法完善：明确检察机关参与未成年人保护体系的地位

未成年人监护监督制度的构建与发展，是未成年人保护体系中的重要一环，关系到未成年人的权益保护。其与监护权撤销制度相互配合，能有效预防国家对私法领域的过度干预，从保障未成年人身心健康的目的出发，实现未成年人利益的最大化。检察机关是否具有参与未成年人监护监督制度的资格，主要还是要从检察机关在未成年人保护体系中的法律定位来确定。目前，检察机关主要依据宪法赋予的法律监督职能参与到未成年人保护体系中，但基于这一原则性的规定，检察机关参与的程度与发挥的作用仍处于模糊地带。参考国际上，法国、日本等多个国家均明确了检察机关代表国家对未成年人监护进行法律监督的主体地位。结合我国的司法实际，如果能够明确将检察机关列为国家监护的主体之一，代表国家对监护行为进行司法监督，则检察机关参与未成年人监护监督制度将更加具有刚性和可操作性。

(二)制度借鉴：构建社会化的未成年人监护监督制度

未成年人监护监督考察制度涉及的主体广，社会关系多，具有一定的社会化属性，因而该项制度不可能依靠检察机关或者民政部门单独完成，其作为未成年人司法保护工作的一部分，是一种专业化的社会服务，需要专业化、独立运行的机构支撑。建议借鉴社会工作领域的“转介”机制，建立由政府主导的司法保护转介机制，如上海市探索的未成年人检察社会服务体系，将社会资源与司法保护需求进行有效对接，实现“司法的归司法，社会的归社会”的未成年人司法专业化发展目标。又如上海市普陀区建立的未成年人检察社会服务中心和未成年人保护社会支持体系，集合区法院、检察院、公安、司法、教育、民政、团委、妇联、未保办等九个职能部门共同参与，对接三家专业化社会组织，为未成年人提供精准化的特殊综合保护。具体到未成年人监护监督考察制度，则可以利用上述社会支持体系，建立服务供求信息共享平台，集中社会相关组织和个人的力量监督监护人履行职责，如公安、学校、医院、妇联、民政部门，形成监督考察网，一旦发现监护人侵犯未成年人合法权益的情况，均应向国家公权监督机关进行相应的报告和及时的处置；紧密团结社会力量，整合社会资源加强对未成年人的保护，如依托专业的亲职教育团队对监护人进行亲职教育，对监护人开展监护指导和帮助措施，督促其履行义务，改善亲子关系；依托专业的社会组织及机构临时看护遭受家庭暴力、遗弃、虐待等被监护人严重侵害权益的未成年人和监护人缺失的困境未成年人等。此外还需加强异地协作和配合，增进共识，打通渠道，为全面推开未成年人监护考察工作打开局面，创造更优条件。

(三)规定细化：未成年人监护监督考察的方式和内容

1.检察机关参与监护监督考察制度的构想。检察机关在办理未成年人案件过程中发现监护人存在严重侵害未成年人合法权益、不依法履行监护职责或者履职不当、不力的情形，但又不至于撤销监护权时，可以附条件不撤销监护权，并决定开展监护考察工作。监护考察期内，检察机关对被考察的监护人的监护能力、抚养状况和亲情修复情况进行全面监督和考察。检察机关可以会同社工组织、民政、妇联等力量，组建考察小组，共同开展监督考察工作。考察小组的成员也可以包括被监护人所在学校、居住地的居(村)民委员会、未成年人保护组织的有关人员以及心理咨询师、志愿者等。考察期限届满后，检察机关应当听取监护人、未成年人、考察小组关于监护人履行监护职责情况的意见。对于案件影响较大或检察机关认为确有必要的，可以采用不公开听证的方式，对监护人是否仍需要被撤销监护人资格的情况进行审查。若经评估，认为监护人在考察期内有效履行了监护义务，检察机关可以制作情况说明，向民政部门、未成年人救助机构等相关职能部门备案。对于附条件不撤销监护资格的监护人，检察机关可以决定不启动撤销监护人资格程序，帮助未成年人回归家庭。若发现监护人在考察期内存在严重侵害未成年人的行为，情节恶劣的，则检察机关应当依法启动撤销监护人资格程序，并开展支持起诉工作。监护人在考察期间，不履行监护职责、严重侵害被监护的未成年人合法权益，触犯刑法的，检察机关应当依法追究其刑事责任。监护监督考察结束后六个月内，检察机关应当对未成年人及其监护人定期回访，对未成年人监护抚养、亲子关系修复状况等进行跟踪，保障未成年人权益落实到位。同时应当加强与公安机关、人民法院、民政部门、共青团、妇联、村(居)委员会等单位和组织的沟通协作，建立健全监护考察工作的信息互通和配合衔接机制；也可以通过未成年人社会培育中心，转介相关教育帮助需求，形成司法保护与家庭保护、社会保护等有效衔接。

2.监护监督考察的内容。从域外经验来看，对于涉及到监护人执行被监护人关于人身、财产利益等等重大问题时，均具有一定的监督权。如对被监护人的就学、就业等的重大事项做出决定；监护人处分被监护人大宗财产，必须取得监护监督机关的同意；对监护人的失职行为或滥用监护权的行为采取制裁措施等。(17)参见李霞：《监护制度比较研究》，山东大学出版社2004年版，第172-186页。我国也可以借鉴这种国家干预未成年人监护的立法理念，树立未成年人也是独立权利主体的意识，转变将未成年人监护是“一家之事”的观念，在未成年权益受到侵害时，体现出国家监护权的作用和价值。结合四部委《监护意见》第18条，监督考察的职责范围和内容应当包括未成年人生活状况、身体健康与否、教育状况、心理状态、财产动态等，监护人曾因失格被(拟)撤销过监护权的，还应当对监护人的悔过情况、监护情况和未成年人家庭基本情况、未成年人意愿进行动态调查评估，同时应当对监护人开展适时的教育和指导，帮助监护人更好地履行监护职责。在涉及被监护人就学、就业、处分被监护人大宗财产等重大监护决定时，应当要求监护人及时报告。

3.监督考察的期间设置。未成年人监护监督考察的发生包括以下两种情形：一是未成年人的监护权发生撤销或转移；二是出现足以撤销监护权的事由但尚未撤销可以进一步考察的。设置一定期限的监护监督考察，一方面是从未成年人利益最大化的原则出发，确保未成年人的成长环境最有利于其自身，另一方面需要防范未成年子女遭受监护人侵害的二次风险。实践中，并没有法律文件明确规定监督考察的期限，可以参考附条件不起诉的考察期限，一般不应当少于六个月。此外，参考法国、挪威等国家未成年人监护监督经验，还应当确立定期报告制度，确保监督权的有效行使。在监护权发生变动的一年内，可以要求监护人每月向考察小组报告未成年人的基本情况，体现监护监督考察制度的审慎性。

4.监督考察的具体方式。应当探索考察方向明确，考察过程高效的方式，设立监护人监护行为制定“负面清单”和“正面清单”，对行为进行分级并设置不同分值，监督人通过日常定期走访、外围调查、谈话等方式，对监护人的监护情况进行打分，在基础分值进行加分和扣分，不同的得分情况设置不同的处置方式，以达到动态衡量、综合判断的目的，最终出具考察报告和意见。考虑到司法实践中涉案未成年人住所地和检察机关管辖地不一致时的情形，检察机关决定开展监护考察工作时，可以采取实地考察与委托考察相结合的方式，实地考察是指检察机关直接派员去涉案未成年人所在社区走访调查，委托考察则是委托异地涉案未成年人住所地所在的检察机关、政府组织开展监护考察工作。在监护考察工作开始时，检察机关应当与监护人、考察小组签订书面协议，明确各方权利义务。考察小组成员按要求填报监护行为“负面清单”等材料，定期上报监督情况。检察机关应当定期了解监督考察进展情况，对监护人履行监护职责的能力以及亲子关系改进情况等进行动态评估，适时调整考察措施和教育方案。考察结束后，监护人、考察小组应当制作监护考察报告，写明适用的考察期限和教育帮助措施，记录监护人考察期间的行为表现，阐述监护义务是否有效履行并说明理由，便于检察机关综合评估监护人的监护资格和监护能力。