“疏整促”实践深化首都治理体系建设

刁琳琳

[摘要] 疏解整治促提升专项行动是将疏解非首都功能与超大城市综合整治并举，体现首都发展时代性与规律性的城市治理命题。它将新城市主义的理论逻辑与现代城市治理主体的需要有机统一，将首都特色与精治、共治、法治的城市治理要求深度融合，并自下而上探索形成了以“政策集成、特色引领”“部门联动、协同推进”“区级统筹、因域施策”“关注民意、多元协商”为代表的一批可复制、可推广的经验模式，成为深化首都治理体系建设的生动注解。

[关键词] 疏解非首都功能;  共建共治共享;  超大城市治理

[中图分类号] D616         [文献标识码] A         [文章编号] 0529-1445（2020）12-0091-05

在国家治理体系中，市域治理是“制与治”的融通环节，既涵盖经济、社会、文化、生态、政治等制度性安排，也涉及制度的落实与执行问题，体现为城市管理、市政、环境、执法等治理实践领域的具体工作。“疏解整治促提升”专项行动实施4年来，北京市级平台总体调度，将各专项任务全部细化分解到各区、各责任部门，全市16区均制定了时间表、任务书，同向发力、协调推进，各区生动火热的治理实践为专项行动贡献了一批重大标志性成果，不仅在推动形成协调协同、优势互补、城乡融合的区域发展新格局中发挥了重要动力源作用，而且在北京自身功能优化、产业升级、空间统筹、生态修复、“大城市病”治理等方面成效显著。

政策集成、特色引领，打造现代化城市治理的首都样本

“疏整促”专项行动把握并遵循城市减量发展的规律性、阶段性和趋势性变化，用具体的整治行动、精准的政策设计、科学的机制手段推动转型期城市治理模式变迁，是从制度和实践领域主动探寻超大城市治理路径进而深化首都治理体系建设的破题之举。在理论层面，疏解整治促提升是新城市主义的理论逻辑与现代城市治理主体需要的有机统一体，它系统诠释了以高质量发展标尺引领城市治理升级的内涵、要素与着力点，为提升城市治理能力和水平提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系，成为探究中国城市治理行为最新发展动态的重要载体。在实践层面，疏解整治促提升既不同于以往的城市专项治理行动，也不同于以往一般的疏解行动，它是将疏解非首都功能与超大城市综合整治同置并举，与城市精细化管理水平提升紧密结合，与现代化城市治理体系和治理能力构建相互匹配，全面推动城市治理的价值取向由“以绩效为本”向“以人为本”转变、主体关系由“政府包揽”向“社会本位”转变、政策逻辑由“短期突击”模糊性治理向“常态长效”精准化治理转变的重要创新。

“疏整促”是對疏解非首都功能内涵与外延的再拓展。自2014年疏解非首都功能提出以来，北京市级层面共计出台了59部地方规范性文件、专项行动方案及配套政策，包括《北京市新增产业的禁止和限制目录》《北京市工业污染行业、生产工艺调整退出及设备淘汰目录》等5部涉及产业疏解的市级规范性文件，《关于保护利用老旧厂房拓展文化空间的指导意见》《关于加快科技创新构建高精尖经济结构用地政策的意见（试行）》等十余部产业疏解配套政策，《北京市无证无照经营和“开墙打洞”专项整治行动方案》《首都核心区背街小巷环境整治提升三年（2017—2019年）行动方案》《老旧小区综合整治工作方案（2018—2020年）》等二十余个专项任务方案。这些政策、方案、文件均可纳入“疏解整治促提升”十大专项行动体系中，每一个政策文件都是具体的实施计划和推进细则，每一项专项任务都是具体的工作区域、工作内容和工作标准，通过强化政策集成，构建起目标一致、层次明确、互相衔接的顶层设计框架，在发挥战略引领作用的同时，也推动了首都特色的治理制度创新。例如，《北京市新增产业的禁止和限制目录》，五年里三次修订，这是全国首个以治理“大城市病”为目标的产业目录清单，通过严把产业准入关，确保增量上“优中选精”、避免数量上简单增长，实现了新设市场主体结构的“三升三降”;“10+3”高精尖产业发展系列政策1，解决了“腾笼”之后“换什么鸟，怎么样换鸟”的问题，“工业项目用地结合产业类型和产业生命周期弹性确定土地出让年限”的突破性土地条文，为推动首都高精尖产业构建明确了一套科学有效的标准和制度体系;以《南锣鼓巷历史文化街区风貌保护管控导则（试行）》等为代表的系列城市设计导则的出台，成为存量更新阶段城市规划体系重构的重要突破口。

“疏整促”将首都特色与精治、共治、法治的城市治理要求深度融合，形成了独具时代特色的首都治理经验。具体而言，首都特色是首都治理的本质特征，意涵了“首都意识”“首善标准”“人本治理”等价值取向。精治强调精细化、专业化、人性化，坚持问题导向、“对症下药”、精准施策。疏解整治促提升以区、街（乡镇）、社区（村）三级网格化管理体系为基础，将城市管理延伸到街巷胡同院落，以“绣花”精神织密针脚，体现的是首都治理于细微处见功夫的精治理念。共治强调群众性、参与度、认同感，尊重群众首创精神，统筹各方社会力量，构建政府、商会、片区单位、基层组织、居民等主体之间的善治关系。疏解整治促提升中涌现的“街巷长”“小巷管家（团）”“街区责任规划师”“网格监督员”“市容市貌监督员”“特色志愿者”等新型自治主体，以及“停车自管会”“小院议事厅”“社区共治委”“背街小巷自治共建理事会”等新型居民自治组织，体现的是多元主体互动、协商、合作参与治理的共治机制。法治强调制度性、规范化、程序化，是城市治理中法规、制度、标准的运用程度，是城市文明的演进路径。疏解整治促提升中以“吹哨报到”“接诉即办”等重要制度创举探索基层协同治理新模式;以司法引导或调解化解利益纠纷和社会矛盾，确保行政诉讼（复议）零发生;以制定综合标准依法依规推动一般制造业企业退出等，体现的是以良法促发展、保善治的法治路径。

部门联动、协同推进，优化组织领导体系和工作机制

构建横纵联动的工作体系，形成高效组织领导机制。在纵向上，各专项任务牵头部门均构建了市、区、街（乡镇）、社区（村）四级联动的协调调度机制，通过建立联席会议制度或专项工作领导小组，开展问题会商、制定任务台账、出台专项政策、推进任务实施。在横向上，各区均组建了全面负责“疏整促”工作的领导小组，由党政一把手（区委书记、区长）任组长、党委统筹领导，区政府召集成员单位派驻工作人员。领导小组对照疏解整治促提升任务要求并结合辖区实际，下设若干个专项工作组。专项工作组多以重点整治领域（专项行动类别）划分，也有的是以重点整治片区划分的跨部门、跨层级、跨区域协调治理机构，以便集合各方力量共同推動专项行动开展，破解央地、军地、政企协同治理难的困境。领导小组每年初研究制定工作方案，围绕年度总体目标，细化量化各项任务和实施方案，明确内容、牵头单位和具体负责人，以定期（一般2—4周一次）召开工作部署会、现场调度会、专题会等方式，及时研究解决工作推进过程中的各种难题，以完善的工作机制确保疏解整治促提升行动持续推进和目标达成。

细化基础台账，创新重点突破与整体推进相结合的工作机制。一是建立专项行动工作台账，实现专项任务“一本账管理”“一张图作战”。按照属地主责、部门联动的原则，建立区、街（乡镇）两级管理台账，对专项任务点位实行挂销账动态管理，实现执法信息共享、任务巡查同步。在管理台账建立时，除通过现场勘查调研逐一核对、摸清底数、更新信息外，充分听取各职能部门意见，利用辖区企业监管信息共享平台或第三方机构数据库进行数据归集对比，识别高风险主体，提高整治的靶向性。例如，市“疏整促”专项办牵头，会同市级部门，梳理制定“两清单”（问题清单、项目清单）和“一街（镇）一方案”，积极探索治理类街乡镇整治提升的路径和方法。东西城区针对“开墙打洞”整治的不同阶段，分别建立了“三有六无”待提升台账、便民服务网点台账、证照处置台账、特殊群体点位台账、反弹治理台账，以“五账四查三率”为抓手，确保整治成效、遏制回流反弹势头。大兴区以镇域为单位对全区范围内未拆迁村庄街道、胡同、宅院等各类建筑进行全覆盖式记录，汇总分户院落图及影像图，形成“一户一档”图集，在此基础上出规则、建机制、强督办，对违法建设形成了巡查、处理、留痕、追责的闭环管理。二是重点突破与整体推进相结合，创新多种工作机制和工作方法。以城六区为重点、以核心区为重中之重，集中力量、攻坚克难，将城乡接合部、背街小巷、老旧小区、历史保护区等重点区域作为城市治理的难点堵点，紧盯关键环节和基层需要，在理念、导向、机制、方法等层面深入研究、主动破题、创新思路，把解决共性问题、突出问题和完善制度结合起来，力争“以一事解决带动一策创新”。此外，以重点带动一般，各项任务同部署、同推进、同考核，城六区以外各区同步加大工作力度，积极做好中心城区功能、产业、人口等的疏解和承接工作。在这个过程中，各种工作机制和方法的创新实践，成为探寻中国特色城市治理模式的生动注解。例如，在“开墙打洞”封堵后住宅内经营主体后续处置工作中，西城区“三级统筹、三方自治、三类提升”、东城区“四统一、四固定、四共享”“六项工作任务”“五个一机制”等工作方法有效构建了源头治理的常态化机制;北展地区“疏整促”指挥部创建“四方会谈机制”，产权方、市场方、商户以及指挥部各派代表坐下来、面对面解决问题，通过“关、消、腾、挪” 1四部曲顺利实现了动物园批发市场的疏解撤市;丰台区南苑乡、大红门“疏整促”指挥部创新“五位一体”工作机制，及时了解进度缓慢、存在困难和问题的基层单位情况，跨部门协同研究制定疏解奖补政策，缓解了东罗园、南苑村等集体经济组织因关停拆除市场和大院导致的集体收入断档压力。

区级统筹、因域施策，破解城乡接合部整治改造的顽症难题

城乡接合部整治改造一直是城市治理难啃的“硬骨头”。借助“疏整促”行动的政策空间，各区和街乡镇在以“区级统筹、因域施策”探索此类区域城市化新路径方面做了不少具体尝试。“区级统筹”推动构建起大疏解格局，“因域施策”实现了差异化协同，两者相结合，既能保证以系统谋划实现重点区域整治“连片推动、成片见效”，也能统筹好局部与全局的关系，做到分类、分区施策，避免“一刀切”的问题。

政策整合，“打包”平衡，破解历史遗留问题。北京城乡接合部地区历史遗留问题交织、情况复杂、政策多变，整治提升工作涉及城市规划、土地规划、乡镇规划、绿化隔离地区（简称“绿隔”）规划和试点政策等多项法规政令、规范性文件，有些需要链接到疏解整治促提升行动开始之前的10年甚至20年，这些政策具有明显的历史分期和时代属性。如何根据不同地区的问题成因、政策沿革、群众需求，因域施策提出针对性解决方案，历来是城乡结合整治改造的工作难点。朝阳区在“一绿”试点地区推进疏解整治促提升的实践中，通过统分结合创新形成了“全区有统一、各乡有个性”的规划局面，即以市级层面试点方案为统领，由区政府统一出台试点工作实施意见和试点实施工作台账等政策文件，6个试点乡结合自身区域、历史条件分别编制试点方案，出台“绿隔”建设用地的控制性详细规划、腾退安置办法及实施细则。此外，面对政出多门、续接不畅、对安置补偿和劳动年限认定的标准不一致等实际问题，在拆腾后农民整建制转居过程中，坚持“尊重历史、结合现实、平衡利益、平稳腾退”原则，将不同时期、不同口径的政策“打包”研究、平衡统筹，从而解决了因转居时点不同导致的传统政策接受度差、执行性差、延续性差的问题。

项目带动，“捆绑”实施，破解城市化资金瓶颈问题。“以地平衡”一直是解决城乡接合部整治改造资金不足的主要途径，但由于城市化成本始终未能与土地一级开发成本实现统筹，土地增值收益也未能有效用于解决城市化问题，因而长期陷入难以平衡的困境。丰台、朝阳等区将项目建设与对应区域城市化任务“捆绑”实施，分别创新了一揽子推进策略、原汤化原食策略，破解资金瓶颈难题。一揽子推进是指通过统筹规划、用地、收益、政策、资金和房源，将全乡镇作为一个整体一揽子解决各项遗留问题。原汤化原食是指在项目成本核算环节，将征地、拆迁、转居、绿化、回迁安置、公共服务设施和基础设施等建设成本综合测算，纳入平衡资金用地项目统筹分摊。具体做法为：在土地收益分配环节，政府变“与民争利”为“为民让利”，市区两级政府不再提取土地增值收益，土地出让金则由市财政通过区财政支付给乡镇，用于市政基础设施建设和集体经济发展，使土地收益优先用于解决该地区的城市化问题;对于不能自我平衡的乡镇，则由区级层面跨乡镇统筹、解决资金缺口，允许采用多种土地出让方式（直接入市、占地或自征自用、定向出让等）实施集体产业项目。