行政事业单位预算管理现状分析及改进建议

颜华

【摘 要】全面预算管理有利于推进战略发展实施，是战略的保障与支持系统，全面预算管理有着非常重要的地位，全面预算管理有利于战略目标的实现，以单位发展战略为起点，来支撑战略，并且使战略具备操作性。

【关键词】预算体制；预算模式；预算编制；预算执行；预算监控

预算会计是政府行政会计的组成部分，从新中国成立的计划经济时代到改革开放的市场经济，我国在经济建设中取得了巨大成绩，财政收支平衡发展，各级政府对预算资金收支严格管理，归功于逐步完善的预算体系，预算会计是国家财政预算管理的有机组成部分，行使会计管理的职能，以便于政府有关部门安排决策，是核算和监督政府及行政事业单位以预算执行为中心的各项财政资金收支活动，是实现国家政权财政职能、执行国家预算工作的重要手段。

一、预算管理模式介绍

目前单位管控模式应归属于集权型管控体制，在集权型模式下，主管部门对下属单位的预算导向是目标型的，所属下级各单位根据主管部门下达的预算计划来编制各自的预算，编制中要求符合各下属单位的经营战略，汇总上报再由主管部门审批下达。上级单位在预算管理中的任务主要是确定预算目标，即短期财务目标，如规定对下属单位投资的必要报酬率，这一目标也成为下属单位制定预算的依据。

预算责任单位类型分为各级法人单位、各个独立核算部门，大致为：独立法人单位编制各自预算、下属各职能部门编制的分部预算、管理部门编制管理费用预算。各个主体根据本各自具体情况编制年度预算，逐级汇总，上报主管部门，主管部门预算管理委员会召集专题会议，通过审查、平衡、调整、确认等环节，经最终审批后的预算，再逐级下达，指导其经营活动。

二、行政事业单位全面预算管理现状

行政事业单位不同于企业，在我国财政体制下的行政事业单位，一方面代表国家承担社会公共事务的管理、监督和服务三种职能，另一方面在很多领域也直接或间接地参与经济建设。长期以来，由于受计划经济的影响，缺乏外部和内部的制约机制，行政事业单位的全面预算管理不到位，因此部分行政事业单位受财政拨款的影响，有的领导不重视预算管理，财务人员没有严格遵守预算制度、内部控制制度。随着我国机构体制改革的日益深入和财政部门预算改革的逐步推广，由原来的不适应新形势的粗放式的管理，转变为精细化管理，因此，完善行政事业单位的内部控制体系，加强全面预算管理有着非常重要的意义。

现行中政府财政报告的有机组成部分包含预算会计报告，预算会计报告收入和支出两个方面，每年的财政报告是各级政府都会公布有关财政收支预算、及年度执行情况说明，假如有些信息的真实性和完整性不具备，形成的财政收支报告失去了意义。现行中，我国各级政府重视部门完整的、系统的政府财务报告，来全面、真实、完整的反映整个政府活动的财务状况及责任履行情况，所以，改革财政体系、完善预算会计制度是重点也是难点，并且势在必行。

三、预算管理存在的问题分析

（一）预算编制没有落到实处

因预算管理是全员预算，虽然单位负责人以及中高层管理者对全面预算管理有了一定认識，但对于基层员工由于受自身局限性，思想上仍然停留在对传统预算的理念，没有提高对全面预算管理的认识，简单认为压缩开支、控制费用，没有将战略目标、管理理念、组织结构三者有机结合，在全员预算的整个过程缺乏主动性、自觉性、参与性，甚至有的单位将预算与计划相混淆，没有根据预算真正落实、量化到工作中。根本在于预算编制人员及部分领导不够重视，只是例行任务，为了交差根据下年计划匆匆了事，没有专业性比较强的预算管理队伍。

（二）预算指标体系有待完善

有的单位缺乏完整的预算指标体系，没有对预算系统管理，包括收入预算、成本预算、资本预算、现金流量预算等，形式上仅仅对成本费用、现金支出进行了控制，忽略了预算控制，执行过程的差异分析，更谈不上预算考评，无法将经营的各个阶段有机联系在一起，不利于单位资源整合。缺乏完整的预算指标体系，没有加强预算控制、差异分析、绩效考评，不利于各种资源整合。在规章制度建设上，2019年全国人大修订了《预算法》，对预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整做了规定，这是宏观方面的规范，但是基层单位在预算指标体系有待完善。

（三）预算执行措施不利

预算计划与执行，没有对预算差异进行深入的、定量的分析，为下一步改进打下基础，因此随着时间变化以及国际国内经济的风云变幻，预算执行会出现偏差，有的领导或有的部门对偏差不屑一顾，措施不得当。

（四）预算考核缺乏透明度

在年度经济责任考评中，只重视经济效益指标，对预算指标缺乏有效控制。有的单位预算由于社会公众参与程度低，从而缺乏透明度，支出预算没有实施有效的绩效考评、对单位负责人的追踪问效机制，出现了某些领导为了追求政绩、预算最大化浪费了财政资金。

（五）预算编制不合理易引发的问题

预算编制环节出现的问题往往使后续管理过程中造成被动。主要体现在：（1）预算编制缺少合理预测，预算基数及不可预见费设置比例过大。造成预算与实际成本差异较大，预算宽松未起到管理控制作用，反而掩盖了成本超支的事实。预算编制应按照执行的定额标准或综合单位价格标准定期对标准内容予以修订。不可预见费应根据历史水平以及预测数据分析，并定期修订标准，使预算编制逐渐真实有效。（2）预算编制信息不全面。预算编制信息包括：预算审批日期、编制人、审核人、开工日期、完工日期、收入情况、费用支出等信息数据均应填写，使后续管理有据可依。

四、预算的执行与监督

单位预算经过预算管理委员会审查批准后下达给各个有关单位和部门，不能朝令夕改，具有严肃性和指令性，下属各单位必须认真执行，依靠单位的管理制度做保障，采取必要的措施，运用监督和激励手段来规范督促各项预算工作的持续开展，明确各单位、各部门的责权利，勇于担当，权力到位有利于更好开展工作，责任到位更能促使各项工作落实，利益到位更能激发工作热情。

预算执行的好坏，直接影响到预算目标的实现，为了检查预算的执行情况，督促预算更好完成，必须要有绩效考核办法，把预算的考核评估结果与奖惩挂钩，最终落实到工资、年终奖、职务升降上，有奖有罚，奖惩分明，奖罚得当。运用考核评估办法跟踪预算执行，考核间距不易过长或过短，一般分年中和年末，半年度考核主要看完成进度，一般以报表考核为主，发现偏差没有按时间进度完成的部分，要做重点分析及时纠正，找明原因是政策调整所致還是自身原因，确属政策因素导致单位不能按进度完成任务的，要调整计划。

年终考核分下面几个步骤进行：1.成立考核评估机构；2.下发考核评估通知；3.现场考核评估重点；4.分析考核评估。

五、预算管理进一步改进方向

（一）加强业务培训提高预算管理人员的素质

准确及时提供管理信息，就需要改进预算软件分析功能，同时要增强预算管理人员和业务人员的素质。改进编制程序和编制方法，对财务人员向管理会计转向，业财融合，既要求财务人员懂财务管理知识，又要了解整个业务流程，包括采购、生产、销售等各环节，通过事前编制、事中控制、事后考核分析，实现全过程控制。

（二）提高对现金流量控制的重视

单位实施有效的预算管理，离不开现金的管理，无论筹资、投资、利润分配中，现金是血液、是纽带，是资金流转的起点和终点，贯穿经营活动的全过程，在财务控制中，现金的管理与控制成为财务管理控制的关键。尤其在当前经济下供给侧改革中，加强单位自身的现金流控制。

（三）进一步提高预算绩效评价的科学性

加强预算考核的，完善科学的业绩评价系统，加入非财务指标，动态的评估，及时纠错，提高绩效评价的激励性和科学性。行政事业单位不断完善其全面预算管理，体现在全面覆盖，全额计入，全员参与，做好行政事业单位的全面预算管理有利于提高工作效率，提高服务社会的能力，全面预算管理成为一个不可或缺的关键环节，全面预算管理是一项系统性行为，预算管理又是管理会计的内容之一，在加强会计管理、提高经济效益方面发挥应有的作用。

（青岛市生态环境局胶州分局，山东胶州 266300）

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