普惠性幼儿园办园的困境与出路——基于A市的调查

刘 岩 孔靖雯

(鞍山师范学院,辽宁 鞍山 114007)

加强学前教育普惠性建设是我国近年来教育发展的重要目标和战略。在国家相继出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020 年)》《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》以及《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》等政策文件中，均在不同程度上强调了学前教育普惠制的发展方向，提出了加强普惠性幼儿园建设的要求，即“到2020年，将基本建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系，实现全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率达到80%左右的目标[1]。”为深入了解普惠性幼儿园的发展情况，笔者选取了A市59所(公办35所，民办24所)普惠性幼儿园的园长及213名教师为调查对象，开展了相关调研。调研发现，A市普惠性学前教育政策自实施以来虽然取得了显著成效，在一定程度上解决了“入园难、入园贵”的问题，但在发展过程中也暴露出一些问题。

一、普惠性幼儿园办园困境

(一)办园经费得不到保障

充足的经费保障是支撑幼儿园生存与发展的基石。近年来，各级政府虽已加大了对学前教育的投入扶持力度，特别是在普惠性幼儿园的发展方面，但效果依然不够明显。为达到国家规定的发展普惠性的目标要求，各地纷纷兴办和改扩建幼儿园，把更多的资金用在了扩大普惠性幼儿园的基数上，而对于幼儿园办园经费的投入依然非常有限。数据显示，在A市被调查的59所幼儿园中，办园经费享有地方政府扶持的仅占16.95%，经费来源于办园者投入的占45.76%，经费来源于家长缴纳的占71.19%，而经费来源于社会捐赠的则为零。深入分析发现，A市公立幼儿园的办园资金主要来源于政府以及家长缴纳，而民办幼儿园的办园资金主要来源于办园者及家长缴纳，政府支持较少。无论是公办园还是民办园，接受社会各界、企事业单位及个人捐助的根本就没有。此外，作为幼儿园办园经费补充的政府奖补经费也只是面向少数的公立园。我们分析总结A市普惠性幼儿园的办园经费得不到保障的原因有二：一是与地方政府的财力不足有关，二是政府对学前教育事业发展的重视程度不够。

(二)教师职业动力不足

教师(尤其是民办幼儿园教师)工作的主动性、积极性不高，职业动力不足。通过入园深度访谈发现，相当数量的教师对工作缺乏热情和激情，普遍感到工作负担重、压力大、收入少，对职业发展前景信心不足，更有一部分教师表达出“如果有机会，会转岗从事其他工作”的想法。这从我们的调查数据可以得到进一步的佐证：59所幼儿园中有超过1/3的幼儿园教师流动现象比较频繁,另有超过1/3的幼儿园存在教师流失现象,只有不足1/3的幼儿园教师队伍相对较稳定。究其原因，与教师自身的职业归属感不强有关，特别是与教师的工资收入低、福利待遇无法保证、专业身份未得到应有的重视有关。在所调查的213名教师中，有85.45%的教师月收入在3 000元以下；另外在对幼儿园是否能够按时足额发放工资的满意度调查中，有26.3%的教师表示其所在园所并不能按时足额发放工资。在社会保障方面，幼儿教师享有医疗保险、养老保险、工伤保险的比例最高，分别为65.26%、63.85%、43.19%，享有失业保险和生育保险的比例分别为39.91%、33.8%，享有公积金的比例最低，为15.02%。笔者在实际走访中发现，园所等级越高的幼儿园，教师的社会保障水平越高；园所等级越低，一般享有的社保种类越少，甚至没有社保。对于普惠性幼儿园来说，公积金一般只有极少数管理层人员才能享有。在进修培训方面，有39.44%的教师未享有该福利待遇；在带薪休假方面，有63.85%的教师未享有该福利待遇。在教师职称评聘方面，园长队伍中，有44.07%的园长无职称；教师队伍中，有79.81%的教师无职称。如此的薪酬福利待遇和专业身份很难使教师获得职业认同和职业尊严，大部分教师的基本生活得不到保障，导致其生活幸福感指数低，工作动力不足在所难免。

(三)教师队伍专业化水平不高

教师队伍的专业化水平是影响教育质量的最关键因素。数据表明：59名园长中，有45.76%的园长学历层次为本科以下，有16.95%的园长未持有园长上岗证;213名教师中，有14.55%的教师学历层次为大专以下，有30.04%的教师未持有幼儿教师资格证，更有19.25%的教师不具有学前教育专业背景。如此的专业背景，带来的是教师的教育教学能力不强、专业知识不扎实、对幼儿缺乏应有的耐心和爱心、缺乏基本的环创能力、教育教学活动中随机应变能力较差，教学反思能力更是鲜有体现。此外，教师进修培训与继续教育薄弱。在所调查的213名教师中，有81.22%的教师表示接受过园级培训，有54.93%的教师表示参加过区县级教育培训，有59.62%的教师表示参加过市级培训。进一步调研发现，相比于城市幼儿园教师，农村幼儿园教师参与进修培训的机会较少，甚至有个别农村民办幼儿园的教师从未参加过培训。

(四)幼儿园办园硬件条件差

《幼儿园建设标准》明确规定：幼儿园室外游戏场地人均面积不应低于4m2，共用游戏场地人均面积不应低于2m2，室内用于幼儿活动的人均面积不低于4.9m2，幼儿园绿地率不宜低于30%。但经实地走访发现，绝大多数普惠性幼儿园达不到国家的标准要求：幼儿园室外活动场地狭小，幼儿的户外活动时间被迫缩减，甚至只能采取“轮班制”进行活动；室内活动空间不足，音、体、美等功能教室配备不齐；绿地占有率更是低得可怜；供幼儿活动的玩教具及大型器械投入不足。农村普惠性幼儿园的办园条件相对更差，有的幼儿园是由小学改建而来，楼层高，上下楼梯陡峭，紧急疏散困难，而且走廊、扶梯等拐弯处直角棱没有钝化处理，存在安全隐患。在教育教学设施的配备方面，虽然大部分幼儿园配备了桌椅、床、盥洗设备与饮水设备，但在书架、钢琴或风琴、电脑配备上依然不达标，尤其缺乏多媒体现代化设备，教师无法进行演示教学；另外，教师的办公设备配备也明显不足，缺乏独立的空间保障与多媒体设备支持。调查结果表明，有3.76%的教师还不能拥有独立办公桌(空间)备课，有16.9%的教师依然未享有专人电脑。

二、发展普惠性幼儿园的建议

(一)加大对普惠性幼儿园的财政扶持力度

普惠性幼儿园发展作为普惠性学前教育公共服务体系建设的重点和关键，政府应当承担起主要责任，不可缺位。普惠性幼儿园的发展离不开政府财政稳定、持续的投入。地方政府经费投入水平是衡量其对学前教育重视程度的重要指标。公共经济学理论与国际经验均表明，政府应当承担学前教育发展成本的更高份额。由此，政府应该根据地方实际情况，合理规划普惠性公办园和民办园的发展与建设，要随着经济的增长逐步提高政府在学前教育方面投入的比例。“要统一普惠性幼儿园质量标准，即要以普惠性幼儿园质量标准为依据，核定普惠性幼儿园的生均办园成本和收费标准，确保财政性教育经费投入和家长成本分担的公平性，缩小和逐步消除公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在收费标准和办园质量上明显的园际差距[2]。”在普惠性幼儿园的发展中，政府虽承担着重要的主体责任，但受地方财力影响，仅靠政府的一己之力恐怕无法保证普惠性幼儿园的健康持续发展。因此，地方政府还要积极建立社会支持体系，增加社会对普惠性幼儿园的经费支持，如：鼓励引导有意愿为普惠性幼儿园提供经费支持的社会组织、企业、社团、个人等进行捐资；鼓励社会各界为幼儿园提供免费的教育资源等。

(二)增强教师的职业认同

教育是一项用生命影响生命的事业，高水平的职业认同意味着教师对职业价值的准确认识，对职业情感的深深依恋,对育人职责的认真履行，对育人事业的执着坚守。幼儿教师的职业认同对幼儿的健康发展和幼儿园教师队伍的稳定具有重要意义。

1.保障教师享有应有的工资待遇

工资收入是幼儿园教师生存的基本保障。从目前看，幼儿教师的工资水平普遍较低，幼儿教师在教师队伍中的社会地位和薪资待遇水平均处于弱势地位，在一些地方，非在编幼儿园教师的工资水平已经低于当地最低工资标准。众多研究表明：工资水平低是幼儿园教师离职、流失的重要影响因素。因此，各地政府要认真落实幼儿园教师工资待遇保障政策，确保幼儿教师工资及时足额发放，实行同工同酬，制定幼儿园教师最低工资标准，满足教师基本的生活需要。在这方面，山东省为我们树立了良好的榜样。2018年5月出台的《山东省政府办公厅关于加快学前教育改革发展的意见》(鲁政办字〔2018〕71号)文件中明确规定：用人单位依法保障公办幼儿园未纳入正式职工管理人员和农村集体办、企业办、民办幼儿园教师工资发放，其平均工资不得低于本地区城镇职工平均工资水平，并按规定参加职工社会保险，足额缴纳“五险一金”[3]。

2.保障教师基本的福利待遇

教师的劳动报酬除了工资待遇外，还包括福利待遇。幼儿园教师享受福利待遇的核心是“五险一金”，即养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险及住房公积金。走访调查得知，目前A市公办幼儿园的在编教师基本能享受到“五险一金”的待遇，但对于广大的民办幼儿园和公立幼儿园的非在编教师而言，差距非常大。因此，地方政府要在深入贯彻落实国家相关保障政策的基础上，进一步设置地方教师福利待遇补助资金，定期给予补助支持。另外，幼儿园要在合理配置本园所享有的政府奖补资金的基础上，拿出一部分资金向教师福利待遇方面倾斜。

3.健全教师编制和晋级机制

教师编制少、职称评定难是多年来困扰幼儿园教师队伍建设的难题。长期以来，幼儿教师编制一直混编于中小学教师编制中，未被单独列出，始终没有一个明确的幼儿教师职称评聘标准与任职条件要求，与中小学教师在一起评职晋级，幼儿教师往往处于劣势地位。因此，地方政府要研究落实针对幼儿教师编制的具体办法，根据学前教育事业的发展需要，适时调整幼儿园教师的编制，以稳定教师队伍，提高教师工作的积极性。同时，还要完善幼儿园教职工专业技术职称评定机制，加强落实，定期开展幼儿园教师职称评定工作，实行幼儿园教师职称评定单列制度，明确职称评定条件与标准，规范职称评定办法。

(三)提升教师专业化水平

发展高质量的普惠性幼儿园的关键在于从根本上提升教师的专业化水平，具体可从以下两大方面入手：

1.严格教师准入及定期注册制度

各级政府及教育部门要认真落实教师资格准入与定期注册制度，全面落实幼儿园园长、教师持证上岗政策，切实把好幼儿教师入口关。切实遵循幼儿教师专业标准，以教师的道德表现、学历层次、专业背景、持有教师资格证情况及教育教学能力等作为其准入依据，尤其要重视对入职教师的师德考察。近年来，不断出现的幼儿园教师虐童事件已为我们敲响了警钟，教师不良师德对一个幼儿的伤害何其严重。同时，严格教师定期注册制度——注册结果与教师实际聘用衔接，严格实行定期注册的流程，对照注册标准严把教师质量关，将不合格教师拒之门外，提高教师教育质量，加强教师入职教育的制度化保障[4]。

2.建立科学的进修培训与教研体系

建立科学的进修培训与教研体系是教师专业发展的基本保障。一方面，要建立科学的进修培训体系，为广大教师提供进修培训的机会。建议政府将普惠性幼儿园教师培训纳入到“国培计划”的范畴，为普惠性幼儿园教师进修培训设置专项经费；政府还要充分利用地方师范院校资源，与师范院校、幼儿园共同建立“三位一体”的协同培养发展长效机制；各幼儿园则要秉承“走出去”原则，鼓励教师积极参加各级各类的学习培训活动，鼓励教师通过在职进修学习等方式提升学历层次。另一方面，要建立科学的教研体系，确保教研活动定期有序开展。幼儿园要注重创设研究的氛围，为教师开展研究活动提供各种支持；高度重视园本教研，鼓励教师通过园内集体备课、听课、评课、讨论、教学比赛等形式随时随地开展交流研讨；重视教师反思能力的培养，督导教师善于思考、发现、分析教育中的各种问题，并给予科学的解决。

(四)重视幼儿园环境建设

环境是重要的教育资源。幼儿园作为幼儿一日生活和游戏的重要场所，其环境创设更加重要。《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中明确规定：幼儿园园舍条件、玩教具和幼儿园图书配备应达到规定要求。

1.加强幼儿园的办园条件建设

地方政府及教育主管部门在改扩建、新建幼儿园时，要严格按照国家规定规划幼儿园办园规模、幼儿园室内外场地、绿地等的占地面积。幼儿园的环境设施方面，尤其是安全保障方面，更要遵循国家规定标准。对于目前办园条件不达标的普惠性幼儿园，要适当减小其招生规模，不能为了解决“入园难”的问题而不顾幼儿的安全和办园质量，因为学前教育的普惠性不仅体现在“面向大众”“收费较低”上，还体现在“保教质量有保障”上[5]。

2.保障教育教学设施的投入

充足的教育教学设施是幼儿教师开展教学活动的前提保障，能够促进幼儿教师专业知识的扩展和专业技能的提升。教育教学设施属于消耗品，需要定期更新。地方教育主管部门在进行财政预算时，要对幼儿园的教育教学设施的投入进行合理的分配；幼儿园要合理使用经费，尽可能地压缩其他经费开支，优先保障幼儿园教育教学设施的更新和改善；幼儿园还要鼓励教师和幼儿一起进行环境创设、自制玩教具，这样不仅可以减少幼儿园的经费支出，还可以培养教师的想象力与创造力以及幼儿的动手能力。另外，幼儿园还可以动员社会团体、企事业单位、家长和热心人士捐献，多途径解决由于资金不足带来的资源短缺问题。