乡村振兴战略背景下农地流转中政府职能缺位的问题及对策

李 鹏, 王秦俊

(山西农业大学 a. 林学院, b. 新农村发展研究院, 山西 太谷 030801)

2019年4月,中共中央国务院发布的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》,从政策层面再次要求政府部门强化农村土地流转过程中的管理服务工作。实施乡村振兴战略,农村土地是关键要素;推进农村土地有序流转,是优化农村资源配置、实现产业结构升级的重要举措。而推动并保障农村土地有序流转,政府部门的作用不可替代,其职能发挥优劣直接关系到农村土地流转的成效。从某种意义上讲,政府部门加强农村土地流转的管理服务,促进土地适度规模经营,可为推进城乡融合发展、实现乡村振兴提供有力支撑。

一、 农村土地流转的内涵界定及其制度演进

农村土地流转主要包括土地归属关系的流转与土地利用关系的流转两种形式。其中,土地归属关系的流转是指土地所有权关系的转变,比如可以通过土地征收实现;土地利用关系的流转是指在土地所有权归集体所有的前提下,土地利用关系的主体发生转变,比如可以通过土地出租实现[1]。本文所指农村土地流转特指农村土地利用关系的流转,即农村土地“三权分置”下的农村土地经营权流转。其内涵主要是指在农村土地所有权归农村集体所有、承包权归原农户所有的前提下,遵循依法有偿自愿、不改变土地利用性质和农业用途、不侵害农民土地权益的原则,土地出让方在土地承包期限内以转包、出租、转让等符合国家法律规定的形式,将土地经营权转移给受让方的过程[2]。基于法律法规和政策层面的界定,农村土地流转的形式主要包括转包、出租、互换、转让、入股、抵押及符合法律和政策的其他形式。在农村土地流转实践中,也存在继承、赠与、土地入市、反租倒包等形式。

我国农村土地流转的制度演进大致经历5个阶段。

1.政策禁止阶段(1953—1981年)

国家对农业进行社会主义改造后,一直到改革开放初期,在宪法法律层面全面禁止农村土地流转,不允许任何组织或者个人以侵占、买卖、出租及其他形式非法转让土地。

2.政策松动阶段(1982—1987年)

1982年开始,我国农村改革史上首轮“五个一号文件”实施,先从国家政策层面允许农村土地流转,比如鼓励土地逐步向种田能手集中[3]。1987年1月,中共中央政治局发出的《把农村改革引向深入》指出,要有计划地建立改革试验区。随后,国家先后批复了某些沿海发达省市就土地适度规模经营进行试验[4]。

3.法律开禁阶段(1988—2002年)

我国先后修订了《宪法》《土地管理法》,允许农村土地使用权依法有偿转让。随后,《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》等规范性文件实施,进一步细化农村土地流转的相关政策规定。

4.法律规范阶段(2003—2010年)

《农村土地承包法》于2003年颁布实施,从法律层面肯定农村土地承包经营权流转[3]704。随后,《农村土地承包经营权证管理办法》《农村土地承包经营权流转管理办法》《农村土地承包经营纠纷调节仲裁法》等法律法规颁布实施,为农村土地流转构建起较为全面的法律保障。

5.政策助推阶段(2011年至今)

国家持续强调健全土地流转规范管理制度,鼓励创新土地流转形式。特别是近年来,国家政策层面允许探索农村承包经营权的“三权分置”改革,并赋予融资担保权等权利,积极推动农用地的资本化。系列政策的出台体现了中央政府对农村土地流转的新认识和新判断:农村土地流转是实施乡村振兴战略的重要抓手,推进农村土地流转要强化制度建设和管理规范。

二、 农村土地流转中政府职能缺位的主要表现

近年来,各级政府为推进农村土地流转、发展多种形式的农业适度规模经营,进行了大量积极有益的实践探索,这些都为今后乡村振兴战略实施提供了重要经验。然而,由于受到法律法规、流转机制、机构设置等因素影响,政府部门在农村土地流转中职能缺位问题依然存在,主要表现在3个方面。

1.农地流转制度建设相对滞后

健全农村土地流转规范管理制度,实现农地流转有法可依、有章可循,是全面推进依法治国的内在要求,也是推进乡村振兴战略的关键内容。而当前我国农村土地流转相关制度建设相对滞后,主要体现在3个层面:

(1) 规范农地流转程序的相关立法滞后。2014年以来,我国积极推动农地所有权、承包权、经营权“三权分置”,推动农村土地产权制度变革[5]。然而,在围绕“三权分置”的相关法律法规和制度规定中,对农地流转程序规范问题缺少详实的指导性规定[6],缺少法律依据的程序规范,显然其效力有限。

(2) 规范政府行为失范的相关立法滞后。政府作为“理性经济人”,具有自利性[7]。这种自利性表现为在农村土地流转实践中,自行行使土地流转权限,或盲目扩大土地流转规模,或限制农民自发流转土地,而这些政府行为的产生缺少有效的法律及制度监督。

(3) 规范管理部门职责的相关立法滞后。当前,政府部门作为农村土地流转的推动者、管理者和服务者,存在管理部门职责不清的问题。如农村经济经营管理部门负责土地流转的指导和管理,自然资源管理部门负责土地用途管理。但在实践过程中,农村土地流转后用途性质发生转变,政府部门之间存在相互推诿的现象。而政府部门行政不作为的追究难度系数较大,亟待法律法规或制度层面予以核定。

2.农地流转规范管理相对欠缺

农村土地流转亟待加强规范管理,这是实现农业适度规模经营、发展现代农业的重要保证。当前,在加强农村土地流转规范管理过程中还存在一些急需解决的问题。

(1) 农村土地流转合同管理不规范。虽然随着农民维权意识不断增强,农户之间土地流转由过去多为口头协议逐渐向签订书面协议过渡,但是签订的书面协议存在诸多不规范的问题,极易产生合同纠纷。农村经济经营管理部门作为农村土地流转合同的管理部门,广泛存在“农村土地流转是农户的事情”的意识,缺少加强合同管理服务的主动性。而这样造成的危害很多,如农民对土地流转合同规范文本不知晓、不使用,为农村土地流转纠纷埋下隐患。

(2) 农村土地流转管理引导不到位。当前仍以农民自发流转为主,难以克服两大瓶颈问题。①流转相对无效率。期限相对较短、收益相对较少,流转双方均没有相对稳定的预期[8]。②流转较难成规模。受限于信息不对称等多种因素,较难向种粮大户、农民专业合作社集中,难以有效改变土地分散种植经营的局面。这些都需要政府部门结合地方实际情况,主动加强管理引导,而在实践操作中却很难看到政府部门的“身影”。

(3) 农村土地流转纠纷案件难处理。农村土地流转事实存在,但无证据、无依据的所谓“事实流转”引发的土地流转纠纷案件在农村土地流转案件中占较大比重,这是农村经济经营管理部门面临的重要难题之一。此外,个别行政村干部变动频繁、土地承包档案保管不当等因素,也在一定程度上直接或间接引发土地流转纠纷[2]36。如何有效处理好这些土地流转纠纷案件,这也是对政府部门行政管理能力的考验。

3.农村土地流转主动服务相对不足

在农村土地流转中,政府部门在建立流转市场、强化政策宣传、推进工作创新等方面有着不可替代的重要作用,而当前这些方面恰恰存在职能缺位的问题。

(1) 大多数地区没有建立农村土地流转市场。农村土地流转多是农民自发的,承包经营双方供需信息不对称,有的农民愿意流转土地却找不到受让方,有的种粮大户愿意转入土地却找不到转出方。 “土地流出—土地流转中介组织—土地流入”的土地流转模式还未形成[9],缺乏农村土地流转市场或中介组织来汇总、发布相关信息。在这样的市场条件下,最直接的影响就是农村土地流转半径、规模和成效极为受限。

(2) 开展有效政策宣传力度不够。各地农村土地流转政策宣传机制不健全,政府部门对相关政策法规宣传较少,农民对相关政策认知理解不到位。如有些农民思想有疑虑,怕流转失去土地,仅满足于守土经营或交亲戚耕种[10];有些农民对土地流转政策不清楚,自行签订流转合同,条款不全、责权不明等。

(3) 大多没有主动创新工作意识。基层政府部门推进农村土地流转谨慎有余、创新不足,缺少主动服务意识和创新工作意识。在农村土地流转市场培育、价格评估机制建立、农业政策性基金设立、农村劳动就业培训、社会保障体系构建等方面均存在不同程度的职能缺位问题,而这些问题都需要政府部门积极探索解决的措施。

三、乡村振兴战略背景下推进农村土地流转应坚持的基本原则

乡村振兴战略背景下推进农村土地依法有序流转,必须以国家法律法规及政策要求作为各项工作开展的行动指南,按照乡村振兴战略实施要求,坚持发挥市场作用与发挥政府作用、农村土地自愿流转与适度规模经营、健全管理机制与创新流转形式相结合,稳步为乡村产业兴旺建立土地要素作保证。

1.坚持发挥市场作用和发挥政府作用相结合

推进农村土地有序流转,政府和市场需要两者共同作用、缺一不可。政府部门在农村土地流转过程中所具有的诸如制度规范、监督引导、政策支持、纠纷调处等作用是市场无法取代的。但是政府的作用也是应该有所限制的,特别是不能以行政手段来推动农村土地强制流转或集中流转,要坚持发挥管理服务角色,着力健全农村土地流转法律制度体系,提供优质的农村土地流转管理服务。同样,农村土地流转坚持把市场放在基础性地位,在探索农村土地“三权分置”产权制度改革创新的基础上,推进农村土地要素市场化配置的改革,激发农村土地流转所涉及各类主体的活力。同样,政府也要加强对市场的监管,绝不能在市场作用下改变农村土地的集体所有制性质,改变农村土地的使用性质,从而影响国家的粮食安全。

2.坚持农地自愿流转和适度规模经营相结合

农村土地流转是土地适度规模经营的必由之路。农村土地流转必须坚持农村基本经营制度,在确保农户收益增加和土地综合效益提高的前提下进行,要引导农民自愿有偿流转土地,促进粮食生产由家庭分散经营向适度规模经营转变,切不可违背农民意愿,片面追求超大规模经营。盲目扩大规模,势必会增加土地经营管理难度,一旦因农村土地出现问题,影响农民权益,极易引发社会矛盾,不利于农村的稳定发展。探索以村组为单位或以乡镇为单位,将农村土地或部分农村土地流转到种田能手、种粮大户或专业合作社手中等途径,促进粮食生产相对集中连片[11]。

3.坚持健全管理机制和创新流转形式相结合

健全土地流转管理机制是推动农村土地流转形式创新的重要基础。实现农村土地适度规模经营,提高土地比较效益,推动乡村产业兴旺,离不开土地流转优质高效的管理服务。政府部门要强化农村土地改革工作,健全土地流转审批机制,完善农村土地流转跟踪管理,建设农村土地流转服务体系,加强管理服务队伍建设,全面提升管理服务水平。创新农村土地流转方式是深化农村土地制度改革的重要体现。在严格遵照依法自愿有偿流转原则的基础上,政府部门应鼓励和培育新型经营主体,创新农业经营机制,探索各具特色的流转模式,推动农村土地流转从过去单一的村内邻里间流转向多元化发展,推动一家一户分散经营向适度规模经营发展。健全农村土地流转管理机制和创新农村土地流转形式两者相互补充、相互促进。

四、 农村土地流转中扭转政府职能缺位的对策

乡村振兴战略背景下促进农村土地流转有序发展,政府部门必须基于农民承包户和新型农业经营主体的利益考量,全面审视政府公共产品和服务供给缺位问题,积极主动补齐不足的政策和服务[12],营造良好的土地流转政策环境、管理服务,进而为适度规模经营和乡村产业兴旺提供可靠的保障。

1.及时完善农地流转法律制度

政府部门应加快土地政策向国家立法转化的步伐,及时完善农村土地流转相关法律制度,逐步扭转土地流转法律制度滞后于农村土地流转实践的现状,强化国家法律制度的指导性和规范性。

(1) 及时完善相关法律制度。要完善落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的法律法规和政策体系,特别是要进一步细化农村土地流转相关法律制度,使其更具操作性和指导性。建议在稳定承包权的基础上,细化土地经营权及其流转程序等方面的规定,明确农村土地经营权流转的原则、条件、范围、程序、形式、违约责任、利益调节等重要问题,明晰流转双方及政府部门的权利与义务。

(2) 强化政府部门法律监督。强化对政府部门的法律监管力度,探索建立政府部门行为失范的责任追究制度。如对于地方政府部门在贯彻执行国家法律和规范性文件等过程中的失范行为,要完善相关问责制度,依法依规严肃予以监督和惩戒。

(3) 规范管理部门职责权限。继续深化国家机构改革成果,整合自然资源、农业农村、农村经营管理等相关部门的土地管理和服务职能权限,健全农村土地流转管理机制,明确工作职责,加强土地流转跟踪管理和服务,防止相互推诿扯皮。另外,应加强农地流转的政务公开,不断增强新闻媒体、社会团体及农民群众的监督力度,确保农村土地流转管理全过程在阳光下运行。

2.不断强化农地流转规范管理

规范农村土地流转管理是推进其有序健康发展的重要保障。政府部门要坚持问题导向、目标导向,坚持从农村土地流转工作的实际出发,探索强化农村土地流转规范管理。

(1) 加强土地流转合同管理。截至2017年6月,全国土地流转合同签订率为70.3%[13]。加强农村土地流转合同管理形势紧迫。要细化土地流转审批登记规程,规范土地流转合同文本规定,进一步增强土地纠纷调解与仲裁、流转价格评估等一系列规定[14];要加强农地流转合同的签订管理,增强农民对流转法律合同的认知和理解[15],提高农地流转的合同签订率和规范化;要加强农地流转合同的档案管理,为妥善解决农村土地流转和经营中的纠纷、依法维护农民土地权益构建坚强后盾。

(2) 加强土地流转监督引导。政府部门在推进农村土地流转实践中,既要加大政策扶持力度,鼓励创新农业经营体制机制,又要因地制宜、循序渐进,不搞强迫命令,不搞行政乱指挥。要强化监督和引导服务并重,根据各地实际情况,适合搞外延型的依法有序促进土地集中,适合搞内涵型的帮扶促进生产要素的合理组合,提高土地资源的利用效益。如山西省壶关县多地流转土地发展旱地西红柿,创建有机旱作封闭示范区。

(3) 加强土地流转纠纷的调解处理。土地承包纠纷已成为农村的主要矛盾之一。2016年,全国受理涉及土地承包的纠纷25.7万件,占受理纠纷总量的67.4%。2016年全国已调解与处理纠纷中,以调解方式调解与处理纠纷31万件,占调解与处理总数的93.0%[16]。要加强相关职能部门调解与处理纠纷的功能,特别是要通过培训等强化乡镇人民政府和村民委员会有关人员的工作能力。同时要建立定期排查工作制度,及时处理土地流转中存在的矛盾和问题,尽可能较早地将纠纷化解在基层。

3.切实提升农地流转服务质量

政府部门,尤其是县乡两级政府部门,在推进农村土地流转过程中直接服务于农民群众,应注重不断健全和完善相关配套机制,自觉填补职能缺位。

(1) 健全农村土地流转的中介组织。建立健全农村土地流转市场,引导农民自觉主动地在市场进行公开规范交易。针对市场条件不成熟的地方,积极探索通过土地流转合作社及各类农业专业合作社来建立农村土地流转中介服务组织。如四川省崇州市探索构建的“土地股份合作社+农业职业经理人+农业综合服务”的“农业共营制”。另外,在建立土地流转市场机制或中介组织后,要设立相关的管理制度和制约机制,确保其规范公开有序地运行。

(2) 建立农地经营的创新激励机制。政府部门要建立创新激励机制,鼓励各地探索构建符合当地实际且有效的农村土地流转模式,针对参与农地流转、连续经营多年、达到一定规模的经营主体给予一定的优惠政策或补助资金。如安徽省部分地区实行的土地信托流转,实现了农地在更大更广范围内的流转,也达到了“确保所有权、稳定承包权、搞活使用权”的目的[17]。

(3) 健全农村土地流转的宣传机制。政府部门要充分利用微信、广播、网络、村务公开栏等形式,宣传农村土地流转法律法规和政策,让群众“不出村、不出户”就可以了解相关政策,从而增强法律意识,培育土地流转新理念。同时,要注重运用好典型案例开展教育,组织工作人员深入农村公开调处土地流转纠纷案件,通过案件更直接、更直观地强化群众的教育引导。有驻村帮扶干部的行政村,要注重发挥驻村干部视野宽、政策通的优势,提升农地流转政策的宣传效果。