市场经济背景下建立生态补偿机制的必要性及对策

陕西国际商贸学院 王昭

生态补偿政策是市场经济体制下促进生态建设和生态保护的有效经济手段，通过实施生态补偿政策，给人们的行为施加一定的经济刺激，从而引导人们采取积极、主动的措施进行生态建设和生态保护，这不仅有利于推进生态文明建设、解决生态环境问题，加快“美丽中国”，更有助于充分发挥生态环境资源的经济效益，全面推进绿色发展。

一、生态补偿的内涵

生态补偿最初主要指的是自然生态系统的自我调节与适应能力。随着人类对环境影响的不断扩大，人们将生态补偿的概念引入生态环境管理领域，主要强调的是人为地采取一系列补偿措施，如政府给予农户或林户一定的经济补偿等，以保障一定区域内自然生态系统的稳定。

当前，随着市场经济体制的不断完善，生态补偿机制也不断完善，在原来政府主导的生态补偿机制下，市场开始发挥着越来越重要的作用，生态补偿更多的开始作为一种资源保护的经济手段在市场经济发展过程中发挥着重要作用。一方面，基于“谁受益，谁承担”的市场原则，对利用生态环境资源进行经济活动并受益的群体征收生态补偿费，并将其补偿给受影响的群体，利用市场力量进行生态补偿，实现效率最优化。另一方面，利用市场力量可以协调区域发展。在我国，东部地区经济发达，资源相对缺乏，而在中西部地区，生态环境资源丰富，而经济发展相对之后。通过生态补偿机制，东部地区使用西部地区生态资源后，给予西部地区一定的生态补偿，可以实现区域的协调发展，充分发挥中西部地区在资源方面的优势，实现绿色发展。

生态补偿机制作为一种制度创新，基于“谁受益、谁承担”的基本原则，通过政策与经济手段，让生态环境的“受益者”支付相应的费用，同时给予“受害者”一定的经济补偿，讲环境保护成本内部化，以解决生态环境保护过程中出现的“搭便车”的问题，并鼓励更多的人从事生态保护并最终实现生态资本的保值增值①。

二、生态补偿机制

补偿实施主体和运作机制是生态补偿机制的核心内容，按照实施主体和运作机制的差异，生态补偿机制大致可以分为两类：政府补偿机制与市场补偿机制。

（一）政府补偿机制

所谓政府补偿机制即是以国家或上级政府为实施和补偿主体，通过财政补贴、政策扶持、税费减免等补偿方式，对某一区域、下级政府以及农牧民进行经济补偿，以达到保障农牧民合法权益、协调区域发展、维护国家生态安全的目标。

在政府主导的生态补偿机制下，生态补偿的资金主要来自于政府财政转移支付专项资金，这部分资金一方面为政府主导实施的生态保护措施提供资金，同时又对因实施生态保护政策而产生的“机会成本”进行补偿，从经济方面给与地方政府支持②。除了直接性的财政资金支持以外，政策扶持也是运行机制之一。而政府扶持可以分为两类：税费改革和政府主导性的项目实施。当前有关生态补偿的税费改革措施主要是征收环境税，这既可以为生态保护措施的实施筹集所需资金，同时又可以发挥税收的调控作用，用市场手段引导企业和个人采取有利于环境保护的生产行为和消费行为，从而达到保护环境的目的。政府主导性的项目实施则主要是政府依靠行政力量直接参与环境保护与建设，如天然林保护工程，虽然有部分社会力量参与其中，但发挥主导性作用的依然是中央政府及地方各级政府，这种方式相对于环境税，能更直接地发挥作用，达到保护环境的目的。

（二）市场补偿机制

在生态补偿机制运行的初期，主要是由政府来主导实施，一定程度上达到了保护环境的目的。但是随着制度的运行，政府在生态补偿机制的运行管理中存在的机制不灵活、管理成本高、地方政府财政压力大等一系列问题越来越明显，市场导向的生态补偿机制的优越性就显现出来。

市场主导的生态补偿机制主要是充分发挥市场追求效率的机制，将市场的调控机制引入生态保护中来，以市场化为手段，坚持“谁受益，谁负责”的原则，将外部成本内部化，从而达到生态保护的目的③。与政府主导的补偿机制不同，由于市场追求效率为先、效益最大化，因此市场补偿机制具有补偿机制灵活、管理成本较低以及资金来源多样化的特点，各国在生态补偿方面都积极探索市场主导性的补偿机制，如碳交易等都是典型的依靠市场力量进行的生态补偿措施。

三、建立生态补偿制度的必要性

（一）生态环境市场失灵造成生态破坏现象频发

在市场经济体制下，由于外部性、公共产品等因素的存在，使得市场中的资源没有实现最优配置，即出现了“市场失灵”。生态环境作为一种公共产品，在生态环境市场中，市场失灵问题显得尤为明显：生态环境受益者享受“收益”却没有支付相关的费用，生态环境的受害者承担“成本”并没有得到应有的补偿，即外部不经济。在经济利益机制驱动下，加之市场失灵导致的外部不经济因素，人们为追求短期的、局部的利益，做出破坏环境的经济行为。除了经济利益驱使之外，生态环境资源的公共商品属性、资源产权不明晰以及法律的缺失，会加剧对生态资源的掠夺，这些都会导致生态环境市场出现资源配置失灵的现象，从而导致生态资源利用效率低、环境破坏现象频发的情况。总而言之，生态破坏及环境污染现象频发的根本原因在于经济利益的驱使，因此解决生态环境问题必须从经济方面入手，建立利益调节机制，不断完善生态环境市场，实现生态资源的有效配置。

（二）生态建设与保护面临着资金短缺的困境

生态环境是一种典型的公共资源，具备非排他性，其盈利空间有限，且投资回收期普遍较长，这就是使得私人不愿投资该领域，而政府由于服务范围广泛、财政资金有限，使得投资于该领域的政府资金必然有限，诸多因素使得资金不足成为我国生态建设与保护中面临的主要问题。为了有效应对这种局面，《全国生态环境保护纲要》中明确提出了“谁使用谁付费”的生态补偿机制，充分运用经济、法律、技术等多种手段，为生态建设筹集资金，改变单纯依靠政府投入进行生态环境保护与建设的局面，通过税收等多种经济手段吸引市场力量参与生态环境保护，解决生态建设与保护过程中面临的资金短缺的问题。

四、建立生态补偿机制的对策建议

（一）鼓励多渠道投资，扩宽环保资金筹措渠道

近年来除了政府财政转移支付资金的投入以及相关的环境税收之外，生态补偿资金的投入主要依靠的是企业自筹资金，大量社会闲置资金并没有进入到生态环境保护的领域中来，这就使得生态补偿存在着资金来源单一的问题。而生态补偿机制的顺利实施，离不开大量资金的投入。单纯依靠政府资金及少量企业资金的投入，会严重制约生态保护机制的实施。因此，应通过多种措施，依靠资本市场的融资手段，政府不断完善相关的法律法规，为其创造良好的投融资环境，鼓励社会资源投入到生态保护中来，发挥全社会的力量，共同建设“绿色中国”。

（二）改革现行的资源税费制度

当前，发达国家在生态补偿方面多采用环境税的形式，环境税作为一种经济手段，以税收为手段，促使人们梳理正确的环保意识，同时还可以通过税收为生态补偿机制的运行筹集资金。基于此，我国可以借鉴发达国家的经验，在我国推行环境税，一方面，环境税的实施可以改变我国目前环境保护税收制度过于单一的状态，同时还可以解决目前排污收费制度难以推行的问题，在现行排污收费制度的基础上，辅之以环境税措施，对遵守排污制度的企业给予一定的环境税优惠，而对乱排污的企业则实施较高的环境税，以税收手段推进环境保护的实施。

（三）不断完善环境法律法规

生态补偿机制作为一种制度创新，其顺利实施需要法律法规给予强有力的保障。生态保护作为一种公共产品，生态环境的建设需要政府主导、市场参与，因此完善环境法律法规需要从政府和市场双方着手进行完善。一方面，政府应明确各级政府在生态保护中发挥的作用及其财政支持力度，明确各级政府实现生态环境“保值增值”的目标，赋予地方政府在生态环境保护与建设中一定的权限。另一方面 ，市场机制发挥作用需要相应的政策支持和法律支持，因此作为政策与法律制度的制定者，政府还应及时清理、修订和完善有关生态环境建设的法律法规，不断完善生态保护的政策，为市场机制发挥作用提供良好的制度环境。

五、结束语

生态环境是市场经济可持续发展的基础。市场经济体制下，经济利益的驱使使得破坏生态环境的事件频发，这严重威胁到正常经济活动的开展。因此有必要对生态环境进行保护和重建。生态补偿机制就是通过一系列的经济手段和政策扶持，借助政府管理的权威性以及市场经济运行的自发性，解决生态保护过程中存在的外部性以及资金不足的问题，实现生态保护的良性循环，实现绿色发展，协调发展。