社区卫生服务中心编外人员管理现状与思考——以广州市越秀区大东街社区卫生服务中心为例

●欧阳范坚

广州市越秀区现有14 家政府办公益一类性质的社区卫生服务中心，2011 年10 月由原区级医院或街道卫生院转型而来。在转型前，区编制办一直没有核定编制，人员由正式工和合同工组成；转型后，区编制办核定了编制，原正式工转为编制内职工，合同工转为编外人员。由于各中心的编制偏少、每年的公招名额有限，以及基本医疗和社区公共服务任务逐年增加，目前仍然存在大量的编外人员，以弥补用人缺口。截止到2019 年7 月，14 家社区卫生服务中心编外人员为1153 人，编制数仅为893 个，编外人员总数远远超过编内职工数。下面以具有代表性的广州市越秀区大东街社区卫生服务中心（简称大东社卫中心）的编外人员为研究对象。

一、基本情况

大东社卫中心原名广州市越秀区华山医院，服务人口约为11万人，其中常住户籍人口为8.3 万人。目前，职工总人数为119 人，其中编制内职工41 人，编外人员（含返聘人员）78 人，编外人员占总职工数的65.55%。

（一）人员岗位分布

1.管理、后勤保障科室（不含中心领导，至2019 年12 月）职工人数为21 人，编外人员17 人，占80.95%。编外人员分布为：办公室1 人，占科室人数50%；财务科2 人，占科室人数66.67%；医务科1 人，占科室人数33.33%；总务科4 人，收费处7 人，统计室2人，均为科室人数的100%。

2.业务科室（至2019 年12 月）职工人数为94 人，编外人员61人，占64.89%。编外人员分布为：全科5 人，占科室人数50%；中医科1 人，占科室人数20%；康复科12 人，占科室人数85.71%；妇科3 人，占科室人数75%；治疗室6 人，占科室人数60%；药剂科8人，占科室人数66.67%；医技组2 人，占科室人数33.33%；社卫部12 人，占科室人数80%；预防接种门诊2 人，占科室人数25%；口腔科5 人，美沙酮门诊5 人，均为科室人数的100%。

3.学历至2019 年12 月，编外人员中本科30 人，占38.46%；大专34 人，占43.59%；中专10 人，占12.82%；高中4 人，占5.13%。

4.职称至2019 年12 月，编外人员中副高2 人，占2.57%；中级5 人，占6.41%；初级56 人，占71.79%；无职称15 人，占19.23%。

5. 年龄至2019 年12 月，编外人员中35 岁以下36 人，占46.15%；35～44 岁22 人，占28.21%；45～54 岁9 人，占11.54%；55岁以上11 人，占14.10%。

6. 工作年限至2019 年12 月，编外人员中1 年以下8 人，占10.26%；1～3 年（不含1 年）15 人，占19.23%；3～5 年（不含5 年）16人，占20.51%；5 年以上39 人，占50.00%。

（二）流动情况

表1 编外人员2015—2019 年流动情况

（三）工资待遇

目前，编外人员工资待遇由基本工资、绩效工资、年终奖励、社会保险、住房公积金等组成。基本工资按职称参照编内职工事业单位工资标准套改。绩效工资分为基础性绩效工资和奖励性绩效工资。基础性绩效工资相对固定，奖励性绩效工资、年终奖励等与编内职工为同一考核分配方案，且在工资总额中占比较大，基本上体现了同工同酬、多劳多得、向关键性岗位倾斜的分配原则。

（四）经费来源

编外人员支出经费纳入财政预算管理。经费来源于编外人员聘用经费、基本公共卫生服务经费、家庭医生签约服务补助。

（五）编外人员管理主管部门对编外人员的录用条件、报备进行了规范

大东社卫中心结合本单位的实际情况，制订了一系列的管理制度，对编外人员岗位设置、招聘、岗前培训、档案管理、职称晋升、考核、合同管理以及住房公积金、假期等福利待遇进行了规范。

二、编外人员在越秀区社区卫生服务中发挥着重要作用

（一）编外人员弥补了编制严重不足的问题

从人员岗位分布看，除中心领导外，编外人员已覆盖了所有科室，且所占比例远大于编内人员，管理、后勤保障科室编外人员占80.95%，业务科室编外人员占64.89%，其中总务科等科室全部为编外人员。

（二）编外人员在社区卫生服务中同样起到了“健康守门人”的作用

大东社卫中心2019 年门诊总人次为361171 人次，其中编外医生门诊总人次为194902 人次，占门诊总人次的53.96%。该中心基本公共卫生服务人口约11 万人，基本公共卫生服务专职人员为25 人，其中编外人员为16 人，占公卫服务人员的64%。

（三）编外人员是疫情社区防控中一支不可或缺的重要力量

2020 年1 月以来，各社区卫生服务中心编外人员在新冠疫情社区防控中发挥了基层战斗堡垒作用，在预检分诊、流行病调查、上门排查、咽拭子采样、发热病人转运、酒店隔离等方面做出了应有的贡献，是越秀区疫情得到有效控制的重要防线之一。

三、存在的问题与困难

（一）财政预算收紧，编外人员支出经费相应减少

2019 年下半年，区内财政部门预算明显收紧，下达了2019 年编外人员经费支出控制数，比2018 年经费有所减少。2020 年预算经费总量比2019 年又减少约300 万元，每人每年减至约7.8 万元。

（二）暂停新进编外人员

从2019 年7 月起暂停新进编外人员。编外人员面临“只减不增”、“只出不进”的局面。

（三）编外人员职称总体较低

大东社卫中心91.02%的编外人员为初级职称或无职称人员，2 名高级职称人员实为退休返聘人员。从各单位岗位设置来看，基本上参照编内进行了岗位设置，但中高级职称的岗位数相对编内来说更少，加上编外人员的流动性较大，晋升高级职称的机会很少。

（四）全科医生规范化培训或中医转岗培训尚未覆盖到编外人员

目前，广州全科医生规范化培训为三年，中医转岗培训为一年，均为脱产培训，培训期间的工资待遇正常发放。因经费及编外人员不稳定问题，至今尚未安排编外人员参加。

（五）编外人员缺少归属感

编外人员的大量使用，出现了有编制身份的“正式工”和编外身份“合同工”，这种双轨制使“编外”身份人员产生了不平衡、不稳定的心理，思想波动较大，在感情上使其对医院缺少归属感。编制内外职工除了在工资福利上存在一定差距外，在学习、进修、管理使用等也存在一定差距，这在一定程度上影响了编外人员的归属感和工作积极性，劳动关系相对不稳定。

（六）编外人员工作积极性降低或辞职

编外人员的经费总量降低后，人均工资待遇也相应降低，特别是原工资待遇较高的医生、治疗师的工资待遇降低明显。工资待遇降低，工作积极性随之降低，出现了干多干少一个样的消极心理。工资待遇长期达不到满意，部分能力较强的则另谋出路，向单位提出辞职。疫情防控常态化、复工复产后，辞职现象开始加剧。

四、思考与对策建议

（一）编外人员的数量不能简单地采取经费总量或人数总量等行政手段来控制

随着公共事业的发展，编外人员已不再是传统意义上的简单工作的“临时工”，而是公共服务的重要参与者。加强事业单位编外人员管理对于推动社会事业发展，优化人力资源配置具有重要意义。政府部门应组织科研机构和用人单位，全面调研区域内各中心的工作实际需求和工作总量，客观地测算出工作标量及实际需要的岗位数，真正地实现因需设岗、因事设岗。在此基础上，根据与当地编内职工同工同酬或待遇接近的原则，核定编外人员的经费总量，并随工作总量的变化，每年相应调整。比如，今年新冠疫情防控是突发公共卫生事件，增加了大量的工作量，可以追加经费总量或专项工作经费。

（二）满足编外人员职称职务晋升、培训以及优先转为编内职工等职业规划需要

根据马斯洛的需要层次理论，人均有生理、安全、归属和爱、尊重、自我实现等五种需要，且在不同时期表现出来的各种需要的强烈程度不同，未满足的需要是行为的主要激励源，组织用于满足低层次需要的投入效益是递减的。工资待遇在一定的时期内确能起到很好的激励作用，这是大部分职工在职业初期主要考虑的因素。但当工资待遇得到满足且上升空间不大时，已不再发挥应有的激励作用。职称职务晋升、培训以及优先转为编内职工是更高层次的需要，是职工实现自我价值的需要，也是编外人员对单位忠诚的粘合剂。

（三）改变“空编”与编外用人控制并存的怪状

越秀区各社区卫生服务中心的原正式工是历史形成的，2011年核编时各中心的编制数是按服务人口数核定，在全系统总编制数一定的情况下，出现了有些单位超编，有些单位却空编。2018 年以来，公开招聘一直没有进行，随着编内人员的各类减员，出现了空编增加与控制编外用人并存的现象。这种现象如长期存在，非常不利于社区卫生服务人才队伍建设。建议尽快重启公开招聘，让部分优秀编外人员进入编内人员队伍。

（四）借区域医疗集团建设的契机，整合人力资源，达到减员增效的目的

按照《广州市城市医疗集团规划（2019）》的部署，越秀区2020年年底前拟建成以越秀区中医院牵头的，包括14 家政府办社区卫生服务中心在内的越秀医疗集团，要求设置财务、信息、人力资源、后勤服务和物流配送等管理中心，建立心电、医学影像、检查检验、病理诊断和消毒供应等资源共享中心。可以此为契机，整合全系统的相关人力资源，包括编外人员，减少人力成本，提高工作效率。