中央环保督察、地方政府回应与环境治理取向

张国磊，曹志立，杜焱强

（1.广东金融学院 公共政策与治理创新研究中心，广东 广州 510521；2.东北大学 文法学院，辽宁 沈阳 110169；3.南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095）

一、问题的提出

环保督察作为党和国家推进生态文明建设的一项重要举措，是具有中国特色的生态环境保护领域问责制度。自实施至今，中央生态环境保护督察组已对全国31个省（区、市）实行全覆盖，问责人员超过1.5万人，虽然成效显著，但一些区域性的污染问题仍在延续，不容小觑。尤其在经济下行压力之下，部分地区以“牺牲环境换GDP增长”的观念仍然难以改变，虽然这种粗放式的发展取向能够在短期内打造新的经济增长点，但却加剧了政府与民众、企业与民众之间的紧张关系，导致环境群体性事件频发。这些社会不稳定因素如不及时化解，很可能由区域性的环境污染问题上升至规模化的社会问题，不仅阻碍地方经济发展，也使得社会风险不断放大。

为调和经济发展与环境保护之间的矛盾，中央政府从制度的顶层设计不断完善环境政策，各级地方政府也从政策的底层实践不断提升执行力。从中央制度层面来看，党的十八大将生态文明建设纳入建设“五位一体”总体布局，并在2015年发布《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》、2016年发布《省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作》、2017年发布 《划定并严守生态保护红线的若干意见》、2018年发布实施《环境保护税法》与新版《水污染防治法》，为环保执法提供法律依据，旨在解决以往执法刚性不足与地方干预等问题。从地方政策执行层面来看，各级地方政府通过政策配套的方式传递环保政策执行压力，如2017—2018年，河北、河南、广西与山东等党政部门按照党中央和国务院指示，相继出台《生态环境保护责任规定（试行）》等文件，要求按照“谁主管、谁负责”“谁决策、谁负责”的原则建立责任体系及问责制度①河北省生态环境厅.关于印发《河北省生态环境保护责任规定（试行）》的通知.（2017-09-20）[2019-10-20].http：//hbepb.hebei.gov.cn/xwzx/szfwj/201709/t20170920_56450.html。，将环保工作成效纳入领导干部政绩考核，并加大环保考核的权重，以确保各部门按照既定时间节点完成相应的环保任务。

然而，在中央加大环保督察力度的背景下，地方环境治理却展现两种出截然不同的行为：以非对称性沟通的策略性应对来消解中央环保督察的刚性约束力，使得环保执法方式呈现出“一刀切”与“切一刀”的双重取向。具体而言，当地方“一把手”被中央环保督察组约谈后，无论当地企业是否存在违法行为，都采取“一刀切”的方式全面关停，或是采取“切一刀”的方式进行局部整改，名义上是履行整改承诺，但实际上却充斥着诸多“乱作为”，不仅损害到地方守法企业的合法权益，也致使中央环境政策执行难以达到预期。由此，在面对外部中央环保督察与内部行政问责的压力之下，各级地方政府具有何种行动取向？在压力型体制下，地方环境治理是“主动作为”抑或“被动应对”？在目标考核下，基层环保执法是“对上负责”抑或“向下服务”？为回应上述问题，本文选取东部、中部与西部等典型案例，在构建“督察—回应”分析框架的基础上，对不同区域地方政府的差异化回应方式进行系统阐述，以此揭示地方政府“一刀切”或“切一刀”的环境治理取向能否消解外部督察压力与内部问责风险。

二、文献综述：央地府际关系下的环境治理取向

在中国科层制管理体制下，中央与地方政府间的利益博弈显得极为复杂，尤其环境政策执行是在错综复杂的府际关系中完成[1]。譬如因权力配置和利益分配等互动而致使中央与地方陷入了“讨价还价”的零和博弈，进而衍生出选择性、运动式、象征性等执行偏差问题，致使环境政策陷入“中梗阻”的困境。实际上，府际关系是指政府之间的权力配置和利益分配的关系，由中央—地方纵向关系及地方部门间横向关系等构成[2]。

已有研究基于府际关系理论来探究地方政府的环境政策执行问题，如中央政府通过出台激励政策来提升各级地方政府的环保参与度，或是通过加强问责来提升各级地方政府的环保责任意识，但在环境政策执行的过程中，随着管理链条的延长与环保责任的下移，各级地方政府的环保履职行为与中央环保政策产生偏差，出现了上热下冷的“温差”现象[3]。具体可归纳为以下两个方面：一是利益分配的激励层面：党的十八大将生态文明建设提升至战略高度，并在地方发展规划中设定约束性指标，使环保行动规范化[4]。但这些规则所隐含的政治、晋升与财政激励，影响了地方环境政策的执行效果[5]。中央政府所设置的激励结构是倒错的，难以在政治、经济和道德层面有效地调动地方政府环保的积极性[6]。虽然中央通过与各级地方政府签订“军令状”来确保政治激励的有效性，但在地方官员任期有限性[7]与环保机构独立性弱的约束下，难以持续性地推动辖区内的环境问题治理[8]。因此，“一票否决”的约束性指标和其他奖惩措施所产生的激励并没有提高地方政府的环保意愿，或是对其环保行为产生实质影响[9]。二是权力配置的博弈视角：中国的环境保护是融合了中央设计与地方执行的“混合”环境规制体系，这一体制被称为事实上的环境分权，但这一分权不彻底[10]，这是因为中央制定出的许多环境政策往往与地方经济发展要求相抵牾[11]，地方政府会为了经济发展的利益而保护污染企业[12]；而跨域性、复杂性的环境责任难以落实到各级地方政府，环境政策执行的难度不断加大[13]。由于中央缺乏有效激励，地方环保部门实行双重领导管理体制，以及央地之间信息不对称等因素的影响，使得各部门之间长期处在非零和博弈的状态[14]。由于环保工作涉及的部门较多，而各部门之间分工较为模糊，致使环境政策执行出现相互推诿，工作效率较为低下[15]。概言之，由于环保部门纵向与横向的权力结构较为模糊，地方政府表面上是支持中央环保政策，但实际上总是优先考虑本地区的经济增长、政治任务等指标的完成，因而对管辖区内发生的环境违法行为，采取“睁一只眼闭一支眼”的方式予以应对，甚至通过降低环保指标来吸引高污染企业的入驻[16]。

总体而言，既有研究认为，央地之间的府际关系（激励抑或问责）决定着中国城乡环境治理的未来走向。学界主要集中在中央与地方的互动关系能否对环境治理产生影响，或是关注地方履职行为能否确保中央环保政策顺利落地的应然层面，而对于中央环保专项行动的实然回应层面涉及较少。尤其在中央加强环保督察力度的背景下，地方政府所作出的回应行动（“一刀切”或“切一刀”）将会对区域间的环境治理产生何种实然的变化并未作出相应的解释。有鉴于此，本研究基于府际关系理论构建“督察—回应”的分析框架，以冀、豫、桂、鲁等地方政府环保执法过程进行个案剖析，着重考察在受到中央环保督察后，地方政府在不同阶段（督察前、督察中与督察后）采取何种行动策略予以回应，这些回应行为将会产生何种后果。

三、个案描述与分析框架

（一）个案描述：地方政府回应中央环保督察的行动取向

2015年7月，中央深化改革小组十四次会议审议通过的《环境保护督察方案（试行）》（以下简称《督察方案》）要求环境保护“党政同责”“一岗双责”①新华网.习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第十四次会议.（2015-07-01）[2019-10-21].http：//www.gov.cn/xinwen/2015-07/01/content_2888298.htm。，不仅意味着各级党政“一把手”对本地区环境保护负总责，也意味着其他领导成员承担相应的环境保护责任。在省以下实行环保垂直管理体制改革后，环境治理主体逐渐明晰化，权力清单与职责范围不断规范化，地方环保执法也从以往的柔性“督企”向刚性“督政”转变。而在中央环保督察的背景下，地方政府的回应方式具有何种变化？本研究试图通过官方新闻媒介检索，选取四个省份为样本，采取案例剖析法，对不同省份的地方政府在受到中央环保督察后，其环境治理的回应逻辑与行动策略具有何种差异性进行对比诠释，具体个案如表1所示。

1.河北：环保督察的起始——以约谈地方党政“一把手”强化环保刚性约束力

2016年1月，中央环保督察组进驻河北省开展环保督察试点工作，并对省委书记、省长等主要负责同志进行个别谈话。被中央环保督察组约谈后，河北时任省委书记表态：“对存在问题的企业，该停产的一律停产，该关闭的要坚决关闭，绝不能心慈手软”。时任省长表态：“特别是对党政领导干部在环境保护方面不作为、乱作为，甚至失职、渎职、滥用职权的，要依法依纪严肃处理”①新华网.河北书记省长被中央环保督察组约谈现场曝光（图）.（2016-01-06）[2019-10-22].http：//www.xinhuanet.com//politics/2016-01/06/c_128600444.htm。。

2.河南：环保督察的深化——以跨域联合督察驱动政企落实整改措施

2017年4月，生态环境部以跨域联合督查的方式对京津冀及周边传输通道“2+26”城市进行为期一年的大气污染防治强化督查，在督察中发现河南省新乡市存在企业整改进度缓慢和地方政府处罚不到位等情况②河南日报网.环保部约谈4地政府主要负责人 新乡市牧野区因整改缓慢被约谈.（2017-08-09）[2019-10-24].https：//www.henandaily.cn/content/fzhan/meilihn/2017/0809/58884.html。，随即要求该市政府与相关企业按照督察反馈的意见进行限时整改，以确保大气污染防治工作落实到位。

3.广西：环保督察的提质——以“回头看”增强地方环保主体责任意识

2018年6月，中央环保督察组对钦州市进行“回头看”，发现该市在未将“问题整改到位”的情况下向社会公示，并在反馈会议上指出相关部门“虚假整改、表面整改”“情节严重，性质恶劣”③人民网—人民日报.中央环保督察“回头看”？发现两起虚假整改案例.（2018-06-11）[2019-10-23].http：//env.people.com.cn/n1/2018/0611/c1010-30048655.html。，并约谈钦州市党政主要负责同志。随后，该市连夜召开会议部署整改工作，通过突击检查的方式将沿海地区的所有冶炼厂进行拆除。

4.山东：环保督察的延续——以暗访的方式纠正地方环保“一刀切”行为

2019年8月，生态环境部对山东省临沂市兰山区进行暗访发现，该区政府对大气污染防治工作平时不作为，一到上级考核或被问责时就追求“短、平、快”搞“一刀切”执法，即要求辖区内部分餐饮、板材企业与货运停车场全部停业整顿，严重影响当地居民生产生活，造成恶劣的社会影响④生态环境部.生态环境部通报临沂市兰山区及部分街镇急功近利搞环保“一刀切”问题.（2019-09-04）[2020-10-25].http：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/201909/t20190904_732458.html。。生态环境部责成当地政府立即整改，并进一步查明情况和原因，依纪依法对相关责任人严肃问责。

从以上个案来看，在被中央环保督察组约谈或问责之后，不同区域的政府所采取回应方式具有差异性，既有“一刀切”的消极取向，也有“切一刀”的积极作为。“一刀切”是以“运动式治理”的方式来提升“短、平、快”的整改效果，这种直接干预的环保执法行为虽然在短时间内成效显著，但由此催生出的社会不稳定因素逐渐加剧。“切一刀”是以“差异化治理”的方式提升环保执法效率，这种间接干预的执法行为能够有针对性地消除局部性的环境污染问题，并将污染的源头遏制住。然而，从中央环保督察组在各地区的“回头看”反馈报告中看出，一些地区的污染问题并未减少，反而比以往更严重。因此，在环保领域中，央地之间的府际关系处在何种状态下才能实现地方环境“治理有效”？不仅是学术界关注的热点，也是本研究的侧重点。

（二）分析框架：“督察—回应”视角下的央地互动

央地之间的纵向“非零和”博弈关系，以及同级府际之间横向博弈关系导致环境政策执行陷入“内卷化”困境，即虽然中央不断加大环境政策的供给力度，但地方政府的执行力度反而减弱，由此出现“上面九级风浪，下面纹丝不动”的尴尬现象。为有效理顺央地之间的环保事权，督促地方政府履行环保义务，中央全面深化改革领导小组审议通过《环境保护督察方案（试行）》，确立了环保督察制度，旨在通过对地方各级党委和政府、有关部门的环保目标完成情况、保障措施制定及落实情况进行督察，以确保区域间生态环境质量达标。

在环保垂直管理体制下，一方面，中央加大环境政策的制度供给力度，并通过环保督察的方式提升环保约谈与行政问责的力度，以此督促地方政府履行环保职责；另一方面，地方政府加强环境政策的制度配套，也通过约谈企业、要求企业停业整改的方式予以回应。为此，在府际关系大框架之内形成了中央与地方间的“督察—回应”过程，即中央环保督察组通过分批次、分层次对各省市展开环保督察，其督察的对象是各级地方政府，中央环保督察组通过跨层级治理的方式与地方政府直接互动，有效减少地方保护主义的行政干预，由此更加直面环境问题与解决环保执法信息不对称、能力偏弱与手段偏软等问题；而地方政府回应中央环保督察的行动取向往往受督察报告所产生的社会舆论影响，即督察结果被媒体宣传与舆论放大后，地方政府则采取积极行动，如连夜召开领导班子会议，采取多部门联合执法的方式关停违法企业，并及时向媒体公开工作进展，以示“整改决心”。

具体而言，在中央督查地方的逻辑下，环保问责的刚性约束力与环保约谈的软约束力推动地方政府与企业更加重视中央环保督察[17]，而且这种震慑作用不仅提高了地方政府的环保绩效，也在一定程度上提升企业的环保责任意识。然而，由于一些地方政府以“追求高速增长的GDP”作为执政目标，在“一刀切”要求部分企业停业整改应对中央环保督察的同时，也采取“睁一只眼闭一只眼”的方式为一些污染企业继续“开绿灯”，这就导致中央环保督察的执法效果难以达到预期。如督察报告只是作为上级部门检查的一种反馈，局限于行政系统内部通报与传达，环保督察所起到的震慑作用将会减弱，地方政府难以重视。地方政府的回应方式与回应程度也会影响中央环保督察组的执法力度，如地方政府采取“一刀切”的消极方式回应中央环保督察，那随之而来的“回头看”督察力度将会加大，如地方政府采取“切一刀”的方式进行积极整改，很可能形成正面典型而被其他地区借鉴。质言之，地方政府的回应方式与中央环保督察的执法力度成反比例关系，如地方政府的消极回应将会受到中央环保督察组进一步约谈与问责，直到环境污染问题得到有效解决为止，而积极采取措施进行整改很可能会获得生态环境部的激励与宣传，甚至成为地方性环境治理的“典型”。然而，环境污染问题并非单独区域内引发的现象，而是在跨区域扩散后逐渐演变为事件，因而在环境治理上难以形成府际合作共治格局，更多的是处在博弈状态下，通过单独执法来应付上级检查，致使责任推诿的现象成为可能。

总之，中央环保督察与地方政府回应构建了央地之间环境治理的新型博弈关系。在央地博弈的过程中，地方政府环境治理的外部压力不仅来自中央环保督察组的专项督察力度，也来自公众对环境污染问题的舆论关注度。在双重压力下，地方政府回应的行动取向主要由消极的“一刀切”关停所有企业与积极的“切一刀”处罚污染企业组成。“一刀切”的回应方式虽然能够在短期内缓解中央环保督察组对地方政府的环保督察力度，但却对一些企业的生产秩序造成影响，导致与该企业产业链相关的产品价格上涨而迫使其他企业停产，引发工人下岗和抗议。而“切一刀”的回应方式旨在加强对污染企业的惩治力度，在提高污染企业违法成本的同时，也能够促使其履行环保职责。地方政府选择何种回应策略不仅受到中央环保督察的外部压力影响，也受到内部执法成本的制约。随着中央将生态文明建设提升至“政治任务”高度，在完善环保执法垂直管理体系的同时，也通过赋予中央环保督察组一定的权力来提升环保督察的有效性[18]。然而，地方政府无论采取“一刀切”抑或“切一刀”的方式予以回应，都将受到执法成本的影响，即地方政府受到中央环保督察后，立即出台整改措施对企业进行整治，由此导致地方税收减少，进而影响GDP增长速率，正因为如此，地方政府往往处在“一刀切”或“切一刀”的两难博弈之中。

四、一刀切：地方环保执法中的运动式治理取向

环境污染因素的高度复杂性加剧了地方政府回应方式的不确定性。在压力型体制下，通过“一刀切”关停企业等消极方式应对中央环保督察则成为地方政府的理性选择，即短期内可缓解地方政府回应中央环保督察的问责压力，也能够转移公众对自身受到中央环保约谈的关注，进而减弱社会舆论放大后的外部干扰。但对于被关停的企业而言，短期内停业整顿虽然能够减少中央环保督察组与社会舆论的关注，但遭受的损失会随着时间的推移而不断增大。

（一）地方环保执法“一刀切”的目的：降低被问责风险与消解社会舆论

环境政策主要由科层制系统来实施，但由于政府科层体系存在着官僚化、部门化、规则化的运作特征，使得一些棘手问题的处置可能出现僵化和低效的困境[19]。环保督察是中央政府治理区域性环境污染问题的主要方式，也是督促地方政府履行环保职责的集中体现。中央环保督察体现的是宏观的制度设计层面，而地方环保执法行为则突出的是政策落地的回应层面。2016年中央环保督察组分批次对各省市进行环保督察，在集中曝光一些违法企业的同时，也对一些环保执法不到位、环境治理不作为的地方政府进行约谈，由此形成了从“督企”到“督政”的转变。

中央环保督察组采取行政约谈执法方式，既突破了传统属地管理所造成环保执法干预的困境，也实现了从“督企”到“督政”的转变。但环保约谈的软约束作用难以对地方政府形成刚性的约束力，因而一些地方政府在被中央环保督察后仍维系传统“边污染、边治理”的环保执法手段，即对一些税收较小的“散、乱、污”企业进行短暂集中整治，而对GDP增长贡献作用大的污染企业则放松管制，因而显现出“表面整改”的虚假现象。中央政府通过跨层级治理的方式对地方环保执法不作为进行纠正，并不断加强问责力度来督促地方政府履行环保主体责任。从督察的范围来看，中央环保督察组不仅对国家环境政策落实情况进行督察，也对地方较为突出的环境问题及治理情况进行跟进。尤其对跨区域性的、群众反映强烈、社会影响大的环境污染问题进行专项整治。中央政府赋予环保督察组一定的执法权限，旨在打破跨区域环境治理中的主体模糊、责任推诿等困境，使地方政府回归环保责任主体。当地方党政“一把手”被中央环保督察组约谈，那将会在短时间内受到大量媒体的关注，由此形成的社会舆论不断放大。中央环保督察组以公开信访投诉和污染举报的方式吸纳民众参与环保执法行动，在及时回应民众诉求的同时，也对地方政府形成震慑作用。因此，中央环保督察所隐含的问责压力逐级递增，由此衍生的社会舆论不断放大，这就迫使地方政府采取“一刀切”的回应方式予以消解。

总体而言，在中央环保督察组自上而下的问责压力与公众媒体自下而上的社会舆论压力共同作用下，环保执法“一刀切”成为地方政府回应方式的选择。尤其在一些长期疏于环保监管的工业区，中央环保督察更能刺激地方政府“一刀切”的环保执法行为，因而显现出运动式治理的取向，即地方环保执法的行动策略是在中央环保督察的外部压力之下而做出应急选择，这种“运动式治理”模式却能在短期内消解社会舆论带来的压力，以及缓解中央环保督察组的进一步调查。然而，中央环保督察所释放的信号并非“运动式执法”，而是形成了不定期督察的环保执法常态化趋势，因而地方政府所面临的自上而下的监督压力将会持续化。正因为如此，地方政府以“一刀切”的运动式环保执法方式消解中央环保督察组的监督压力，并通过及时发布整改措施、突击整改的效果来回应社会公众，进而缓解公众和媒体过度关注而产生的舆情危机。但长此以往，非但难以根治地方环境污染问题，反而催生出更多的社会不稳定因素，加剧政府治理成本。

（二）地方环保执法“一刀切”的方式：以突击整改体现政策执行

一分部署，九分落实。从四次环保督察与“回头看”效果来看，在督政与提高民众幸福感、获得感等方面颇有成效，尤其是解决了一批民众反映强烈的环境污染问题。随着中央环保督察的投诉渠道公开化与督察结果透明化，提升了民众参与环保治理的积极性，加上媒体的持续性曝光，使得地方政府环境治理不到位、环保执法不作为等现象得到充分揭示。在多重压力下，地方环保执法呈现出突击整改、“一刀切”的“运动式治理”倾向。

在面临中央环保督察组的行政约谈与问责压力时，临时召开常委会商讨应对方案，或是连夜拆除违法企业的突击整改行动，而这些“一刀切”的整改要求所规定时限往往过于紧急和短暂，甚至违背客观规律，导致一些企业的抗议。如2018年中央环保督察在“回头看”的过程中发现广西钦州市一批理应淘汰的“小散乱污”冶炼企业仍在违法生产，严重污染周边环境①生态环境部.钦州市虚假整改却能层层过关.（2018-06-10）[2019-10-26].http：//www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201806/t20180610_442862.htm。。在督察组约谈钦州市党政“一把手”后，该市连夜开会部署，迅速拆除违法企业。通过领导“政治挂帅”与干部下沉的方式对各工厂是否符合产业政策与环保标准进行实地检查，要求相关职能部门立即对违规生产经营的工厂进行严肃查处，并要求违规企业按照整改时限及时整改到位。再如郑州市一些县未能按照《水污染防治行动计划》的时限要求对禁养区内的畜禽养殖场进行依法分批有序关闭或搬迁，而是在督察组入驻前“一刀切”突击关停，以致遭到大部分养殖专业户抗议①中国环境报.环保“一刀切”是环境与经济双输的形式主义、官僚主义.（2018-09-14）[2019-10-27].http：//epaper.cenews.com.cn/html/2018-09/14/content_76239.htm。。

总体而言，随着中央环保督察的执法范围不断扩大，地方政府所面临的外部监督压力持续加大，以突击整改的“一刀切”方式将问责的客体转移至污染企业，尤其在地方党政“一把手”被中央环保督察组约谈后，这种运动式执法的回应取向则成为规避被问责风险的行动策略。从地方环保执法“一刀切”的行动取向不难看出，地方政府及其相关部门平时对环境治理不作为，对污染企业有检查无监管，以致污染问题加剧，在被中央环保督察后，则采取简单的“一刀切”突击关停的管制方式，以致产业的发展受到严重影响。

（三）地方环保执法“一刀切”的后果：催生次级风险

地方环保执法“一刀切”反映出中国基层环境治理能力与治理任务之间难以匹配，以致国家环保政策执行陷入“内卷化”困境。因错误的政绩观，使得地方政府更倾向于营造高速增长的经济指标来转移环境污染问题的关注度。质言之，发展型地方政府更倾向于将经济发展优先排序来消解因环境治理滞后化所引发的上级问责风险与社会舆论风险。虽然中央环保督察组打破了以往环境治理属地化的合法干预，但这种“督政”的方式往往局限于对地方环境治理的总体性监管，而对其具体的执法手段难以把控，这就使得地方环保执法“一刀切”成为可能，由此引发的次级风险不仅影响当地企业生产经营，也导致政府公信力降低。

中央环保督察组的执法方式由“督企”走向“督政”，而地方环境治理的执法手段更倾向于对企业“挂牌督办”，即在受到中央环保督察和问责后，地方政府迅速（连夜开会部署、连夜拆除违法设施）要求企业停业整顿，这种“一刀切”式的执法行为不仅违背了中央环保督察的初衷，也导致产业链受到影响。如中央第四环保督察组在“回头看”中向各级政府反馈仍存在污染企业整改不到位的问题，甚至出现一些“屡罚不改”等污染反弹问题。之所以出现企业“屡罚不改”等现象，很大原因在于一些企业尚未能通过产业结构调整与产业服务升级来适应新的社会需求，而地方政府遵循传统环保督察“以罚代管”的执法方式，使得污染企业长期存在侥幸心理，往往以环境违法的方式转移经济下行压力所带来的影响。虽然被中央环保督察后，地方政府通过启动调查问责程序，对履职不力、监管不到位的职能部门“一把手”进行诫勉谈话，并予以相应的处罚，但对于被“一刀切”关停的企业而言，即使环保证件齐全与手续合规也被要求停业整顿，如此在影响企业合法经营的同时，也造成产品价格迅速上涨，以致相关产业的生产成本上涨而导致企业停工停产。在工人的合法权益得不到保障时，很可能引发集体抗议而形成社会风险。与此同时，地方政府追求简单的“一刀切”执法方式，在对企业形成合法约束的同时，也可能对招商引资产生影响。质言之，地方政府以加大对企业的处罚力度来回应中央环保督察，进而缓解外部问责压力，但“朝令夕改”的非制度化执法方式将会降低地方政府的公信力，使其在招商引资过程难以对企业兑现优惠政策，进而影响地方经济发展。

总体而言，中央环保督察的目的在于督促政府履行环保职责，但地方政府“一刀切”的环保执法回应方式不仅损害合法企业的利益，也催生出诸多社会风险。尤其对企业进行突击关停，或是加大处罚力度，使企业的合法权益（优惠政策）得不到保障。质言之，“一刀切”的环保执法方式是缓解外部舆论压力的有效策略，但也是加剧社会风险生成的主要因素，不仅会弱化地方政府的公信力，也会严重影响地方经济发展。

五、切一刀：地方环保执法中的多维度治理取向

在压力型体制下地方政府因平时不作为、急时乱作为而呈现“一刀切”式的回应方式，表面上似乎力度很大、见效很快，实际上是地方政府形式主义和官僚主义的主要特征，因违背实际情况、科学规律和依法行政的要求，与当前生态环境治理体系和治理能力现代化要求存在巨大鸿沟。具体而言，地方政府“一刀切”的环保执法方式不仅难以消解内部行政问责压力，也难以化解外部社会舆论的关注，甚至会加剧社会风险的生成，增加社会不稳定因素。为此，2018年生态环境部门下发《禁止环保“一刀切”工作意见》，旨在杜绝地方政府环保专项治理“一刀切”的做法②生态环境部.生态环境部明确禁止环保“一刀切”行为.（2018-05-28）[2020-10-28].http：//www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201805/t 20180528_441554.htm。，督促地方政府从“一刀切”的形式主义回应方式走向“切一刀”的新型治理样态，即从治污严防“一刀切”到严格“切一刀”。该逻辑转向既是生态文明建设尊重实际、遵循规律的客观要求，更是国家治理体系和治理能力现代化的必然体现。

（一）地方环保执法“切一刀”的行动逻辑：精准治理

消极的“一刀切”回应方式不仅损害了合法合规企业的权益，也折射出一些地方政府存在着形式主义、官僚主义作风。随着地方政府环境治理“一刀切”做法带来的负面效应日渐显现，地方政府也在回应中央环保督察过程中也会进行“纠偏”[20]。地方政府环境治理的“切一刀”式回应，属于同此前不作为或乱作为“一刀切”办法相对立的治理路径，这种环境治理回应方式，本质而言遵循了一种指向“精准化”的治理逻辑。在环境治理领域，中央出台一系列环境政策并以督导的方式督促地方政府履职到位，然而，由于中央环保政策具有宏观的指导性意义，需要进一步细化，这就使得地方政府对在政策解读过程中不断放大自由裁量权，以减少外部执行压力。

为此，地方政府的环境治理取向难免出现偏差，尤其是涉及到经济效益不显著、提升地方税收不明显的环境治理领域时，其行为就会略显“粗糙”。这从各级地方政府的集中整治措施就能看出来，例如搞的运动式“一律关停”、间歇性的“拉闸限电”等。但是，这种在环保领域允许出现的“置信区间”内误差，并不意味着政策执行主体可以随意解读、乱作为或不作为。因而地方环境治理需要以“精准”为导向，一方面，问题识别需要精准，强调找准造成环境困局的“病因”；另一方面，应对措施需要精准，所提出的整改方案能够“对症下药”，解决真问题。如河北省出台《反对环保“一刀切”政策意见》中指出：“针对污染防治的重点领域、重点区域、重点时段和重点任务……科学制定实施差异化管控措施和监管措施”①新华网.河北严禁生态环境保护领域“一刀切”.（2018-09-13）[2019-10-29].http：//www.xinhuanet.com/local/2018-09/13/c_1123423030.htm。。因此，“切一刀”环境治理方式要求地方政府环保执法措施既要精准又要有区别，尤其在行政考核与任务压力[21]的推动下，实现环保执法方式灵活多样，即实现由一体化、一元化、整体化、结构化、被动回应的传统治理向多元化、差异化、个体化、体验化、主动适应的精准治理转变[22]。

总体而言，地方政府环保执法“切一刀”的回应方式显现出精准治理取向，是出于回应中央环保督察要求和地方舆论压力的双重考虑。地方政府的回应方式将会直接影响到自身所受到的外部压力的程度，如地方政府采取“切一刀”的方式进行积极整改，那么来自中央环保督察和社会舆论的压力就会减弱，反之亦然。与此同时，这种“切一刀”的回应方式也能有效降低环境政策执行给社会经济发展带来的成本，将“一刀切”下的停工、停业、停产做法及其影响压缩至最小。

（二）地方环保执法“切一刀”的价值取向：典型治理

只要有工业生产就会有污染，这属于客观情况，而地方政府环保执法“一刀切”是矫枉过正的做法。当中央环境保护督察向纵深推进、督察整改要求“立行立改，边督边改”时，大范围的“一律关停”“先停再说”等“一刀切”的做法，就顺理成章地成为地方政府规避责任的理性选择。“一刀切”固然可以在较短时间内回应中央环保督察、实现“治污”主体责任转移，并弱化社会对环保约谈的关注和舆论。但这种消极应对的做法将会无差别地损害那些环境污染低甚至环保手续齐全的合法行业、企业或个体，让那些违法企业没有得到应有的惩处，而合法企业却背负不应该背负的连带责任。地方政府“一刀切”回应方式，不仅导致中央环保督察非但不能有效地遏制住污染扩散，反而损害了地方经济发展，将产生“无功且有过”的治理后果。

作为环境治理的责任主体，地方政府不仅受政绩和官员晋升的激励，也受到来自中央环保督察的压力，因而更倾向于在发展经济和治理环境中进行权宜性选择[23]。与“一刀切”的目的不同，地方环保执法“切一刀”是有针对性、有侧重和有区分地对环境污染进行排查整治，其价值取向在于抓住并办理特定区域、领域和行业中的“典型”问题，并凭此“以点带面”、完成辖区内环境治理工作。抓住特定区域、领域和行业中环境问题的“典型”并对其“切一刀”，有助于深入发掘环境治理中的关键问题与核心根源。通过抓“典型”可以带动解决环境污染“面”上的问题，完成“靶向”和“精准”治理，避免大水漫灌、粗糙式的治理。围绕特定区域、领域和行业环境问题的“切一刀”，还是一个“树典型”和“学典型”的过程，具有良好的震慑作用和示范效益，能够形成正向的奖励驱动和反向的惩戒规避。正因为如此，地方环保执法相应地围绕本辖区内重点地区、领域和行业采取典型治理的方式，不仅能够确保重点领域环保工作成效，也能够有效回应“非重点”领域可能发生的环境事件带来的问责压力。进一步而言，地方环保执法“切一刀”的典型治理取向则能够较好地消解社会舆论压力，这是因为在一定时期内，社会群体的注意力和情绪总是集中于某一范围之内的特定问题上，抓住并解决关键领域内的特定问题，以及有助于消解社会舆论中的关键症结。

总体而言，地方环保执法“切一刀”所衍生的典型或“抓典型”的做法，也应当避免那种在中央政策意图下“结合自己的理解刻意塑造相应的典型”。这是因为，那种“异化”了的典型，其实缺乏自下而上民众参与，仅作为一种形式理性在官僚体制内部空转[24]，无法发挥出以点带面的效果，带有浓厚主观色彩的“切一刀”难免会产生误导。

（三）地方环保执法“切一刀”的基本原则：分类治理

对不达标的污染企业要坚决“切一刀”，而且整治污染的过程中防止“一刀切”等都相应体现出地方环保执法的分类治理逻辑。即地方环保工作不再是漫无目的地关停和限制所有企业，例如“一律关停”“拉闸限电”“先停再说”，而是在尊重实际和遵循规律的基础上，“切”得其时、“切”得其所、“切”得有效。比如河北省在全国率先建立生态环境监管正面清单制度，摒弃“一刀切”的做法，采取“一企一策”差异化应急减排等做法，对各类企业分类施策，体现同一行业的不同企业的差异化管控，激发企业治污减排的内生动力。

“切一刀”式的基本原则和实现方式是分类治理。随着高质量发展要求的提出，以及中央环境督察和“回头看”对环保“一刀切”行为的施压，实施差异化、类别化的管控和监管措施成为地方政府环境治理“切一刀”的主要抓手。分类治理指区分对象类别和现实情境，因人施策、因地制宜。结合前文提出的“典型”治理，地方环保执法“切一刀”中的分类治理，就是围绕重点领域、重点区域、重点时段和重点任务，结合地区发展特征，针对不同污染类别采取相应的监管标准、监管措施和监管力度，以此来确保被监管或惩治的对象是环境污染的制造方。这就需要地方政府根据地方环境特征，采取分类治理的方式及时化解民众真实关切的污染问题。分类治理的策略或政策措施需要依法依规，其底线是合乎法律法规，其红线是不污染或破坏环境，其方式是分级分类整改。如地处海河下游、重工业排放强度大、水资源短缺的地区生态环境保护主要任务就是集中整治“散、乱、污”企业而非“一律关停”。而作为大气污染传输通道的地区就需要根据区域行业、企业生产工序等不同的层次，并开展每周一次的（企业、乡村和建筑工地）基层现场调度会。

总体而言，地方环保执法“切一刀”的分类治理方式，虽然短期内将会增加政府治理成本，也难以提升地方政绩，但从长远来看，剥离地方社会经济发展中的污染企业，有助于地方转换经济增长动力，推动绿色发展方式和高质量发展局面的形成。

六、结论与讨论

环保督查问题近年来逐渐成为公共政策领域研究热点。已有研究或者过于强调中央政府对地方政府的激励方面，或者侧重于中央政府对地方政府的问责方面，较少关注府际关系下地方政府的实际回应及其转向。尤其是中央环保督察的纵深推进及其对地方政府边督边改的要求，实践中催生出了一种“中央督察—地方回应”式的互动模式。换言之，中央由以往属地管理的“督企”到垂直管理的“督政”和“问责”转变，地方政府也逐渐形成了约谈、整改等治污机制予以回应，中央与地方之间的“督察—回应”关系由此形成。

具体而言，从地方政府角度来看，中央与地方之间“督察—回应”关系并不稳定，其中存在着如何将地方政府的外生约束和内生动力转换成实际行动的困境，这也是地方政府回应中央环保督察的行动逻辑之所在。地方政府面临的外生约束不仅来自中央环保督察组的专项督察力度和公众对环境污染问题的舆论关注度，也包括地方政府回应后产生的执法成本；地方政府拥有的内生动力，则在于提升污染企业违法成本并塑造其环保意识，以及由此带来的绿色可持续发展。此外，当地方政府面临的外生约束不强时，“一刀切”的“运动式治理”行为将会产生，但地方政府一味地选择消极回应方式虽能规避社会舆论与转移问责风险，但所催生的次级风险远大于其他方式。作为一种积极回应的“切一刀”模式，实现了精准治理、典型治理和分类治理的统合，能更好地帮助地方政府回应中央督察和公众舆论，也有助于实现地方社会经济的高质量发展。

中央生态环境保护督察是推动环保整改的重要契机和主要抓手。在受到中央环保督察后，地方政府面临着两难抉择：是继续坚持“一刀切”的“一律关停”“先停再说”等方式来消解中央环保督察组进一步问责和缓解社会舆论压力？还是针对污染防治的重点区域、重点领域和重点行业，按照精准化、典型化和分类化的治理策略，科学制定实施差异化管控措施和监管措施“切一刀”？正如前文论证，这两种行为选择逻辑取决于外生约束是否足够强，内生动力是否足够大。尤其是环保督察常态化之后，地方政府面临中央环保督察的力度与向上级反馈的力度取决于其回应方式和回应程度，当地方政府采取“切一刀”的方式进行积极整改，那么来自中央环保督察和社会反馈的压力就会减弱，反之则增强。因此，环保“高压”不等于可以不讲方法，也不等于可以平时不作为，急时乱作为，更不等于可以简单粗暴执法；因而通过“切一刀”治理方式才是地方政府回应中央环保督察与加强区域环境治理的最终价值取向。未来我们需建立、健全环保整改长效机制，还要丰富和完善各类综合手段，包括问责追责的“打”、扎扎实实的“赏”、实事求是的“识”、答题解惑的“教”和有序推进的“育”等政策工具，进而全面推进中国环境治理体系和治理能力现代化。