浅谈国有企业职工董事制度适用及监管的法律问题

于天放

（中国电力建设股份有限公司，北京 100048）

一、职工董事制度适用范围

（一）现行范围过于狭窄

职工董事制度的适用范围，《公司法》规定了三种情形：一是，两个或两个以上国有企业或国有投资主体设立的有限责任公司，应当设置职工董事；二是，国有独资公司应当设置职工董事；三是，股份公司可以设置职工董事。前种情况是根据公司资产所有权的性质来确定职工董事制度，明确为“应当”，而在股份公司的规定中，则采用了“可以”的表述，表明不做出强制性规定。这在立法逻辑上存在一定的混乱，这不仅是立法理念的问题, 也是立法技术问题。同时，这一规定造成实践中，国有企业职工作为企业的重要组成部分，其地位和作用还得不到应有的尊重和发挥。实践中，国有企业特别是中央级企业集团，可能都是国有独资公司。但是，国有企业特别是中央级企业集团的下属子公司，大部分都是股份公司。股份公司“可以”设置职工董事制度的这一规定，与未来国有资本的存在形式和国有企业的发展趋势不相适应，使职工董事制度的适用范围越来越狭，甚至会导致职工董事制度走向消亡。

（二）在国有控股公司中推行职工董事制度

社会主义公有制决定了国有企业必须健全职工董事制度。深化国有企业改革，必须毫不动摇坚持公有制主体地位。无论到什么时候，国有企业健全职工董事制度都是由社会主义公有制这一本质条件所决定的。职工董事制度在国有企业实施公司法人治理结构中，能够充分体现国有企业职工的主人翁地位。职工董事由职工代表大会选举和罢免，对职工代表大会负责。国有企业广大职工通过职工代表大会选举的职工董事作为自己的代言人，参与董事会决策，代表国有企业职工利益。应将职工董事制度的强制适用范围扩大至国有控股公司，不论是有限公司还是股份公司，只要是国有独资和国有控股公司都应当设置职工董事制度。

对国有参股公司的职工董事制度仍用“可以”的标准，把是否建立职工董事制度交给由公司自己来规定，不做出强制性规定。因为现实中，一方面是大量的国有独资及国有控股公司还没有设置职工董事制度，这项工作还需要一定的时间和精力来推进完成。另一方面，混合所有制还有很多工作，尤其是制度建设的任务需要在实践中进行总结和探索，不宜推进过急过快，国有参股公司发展到一定阶段，再讨论国有参股公司的职工董事制度问题更为合宜。

二、职工董事制度的社会认同度

（一）社会对职工董事制度的认识存在误区

充分发挥国有企业职工董事的作用，就必须为职工董事营造宽松的外部环境，使社会各界能够对职工董事制度有正确的认识。从新闻报道中可以窥见一些事实：一则是2007年的新闻，四川省规定国企高层领导不得兼任职工董事。还有一则是2011 年的新闻，河北省新规公司高管不得出任职工董事和职工监事。两则新闻都在表述同一个观点——国有企业的高级管理人员不能担任职工董事。高管为何不能担任职工董事呢？国有企业工会主席都是当然的国有企业领导人员或高级管理人员，照此推论，工会主席是不是也不能担任职工董事了呢？四川和河北的规定都较为明确，就是非任工会主席的国有企业领导人员不能担任职工董事。应当说这样的规定并没有什么特别之处，但经过新闻媒体的报道，就会容易导致产生新的误解。两则新闻间隔了四年，就同一问题的报道角度完全相同。笔者绝无批评新闻媒体之意，但新闻媒体反映了社会的客观情况，这反映出国有企业职工董事制度的核心内容未被社会理解，广大职工、新闻媒体、社会各界对国有企业职工董事制度认识还存在一些误区，即认为职工董事仅是个“官”，是国有企业领导人员队伍建设中的一个组成部分，与广大职工没有多大的关系。

（二）为职工董事制度创造宽松的舆论环境

发挥职工董事在维护职工利益中的作用，特别保障职工董事敢于坚持原则，敢于为职工说话办事，敢于对决策过程中的不合法、不合规现象做斗争，就必须为职工董事制度营造良好的舆论环境，使职工董事制度得到社会各方认可。就必须充分发挥舆论引导潜移默化的作用，发挥其教育功能，大力宣传职工董事制度的作用，引导社会各界特别是利益相关方认识到职工董事制度是国有企业健全公司制法人治理结构的重要组成部分，是防止国有资产流失的重要保障措施。引导社会各界和特别是国有企业监管者认识到，职工董事制度是中国国有企业的特色之一，绝不是可有可无的。引导广大职工认识到，职工董事制度是表达广大职工合理诉求，是维护广大职工合法权益的重要途径，是广大职工与公司决策层进行良好沟通的有效途径。推行职工董事制度的关键是得到广大职工的认可和支持。只有国有企业广大职工认可了职工董事制度，动员起来全力支持职工董事制度，国有企业职工董事制度才能真正地取得实效，才能真正地发挥作用。

三、职工董事制度监管单位

（一）外部监管单位多且缺乏协调机制

国有企业职工董事制度是国有企业公司制法人治理结构的重要组成部分。但是，不能简单地理解为职工董事制度仅是国有企业内部治理结构的完善，职工董事制度涉及整个国有企业管理的多个方面。

解决国有企业职工董事制度存在的各种问题，就必须正视国有企业在现实中存在多头管理的现状。如果不基于国有企业外部多头管理的现实来讨论国有企业职工董事制度，那么任何讨论都会最终失去意义，任何建议都必然成为空谈。以中央企业为例，国务院国资委作为国资监管部门，当然对中央企业的职工董事制度拥有管理权限，并且是中央企业职工董事制度建设的主推手。但是，仅依靠国资委一家单位解决不了职工董事制度全部问题。除国资委之外，还有多个部门对职工董事制度有相应的管理权限：全国总工会作为工会组织，根据民主管理的相关规定，对职工董事制度拥有管理权限；如果国有企业是上市公司，证券监管部门从上市公司监管的角度对职工董事的任职条件、履职情况等有监管的职责；党委组织部门根据“党管干部”的原则对职工董事具有开展考核和选拔的职责。从具体的管理来说，职工董事的提名、考核、任职等还必须在公司党委的领导下进行，等等。

在国有企业的管理架构和链条上，职工董事制度会涉及多个部门管理，然而，这些部门之间并没有“横向”的协调机制，都是依据各自职责对职工董事制度进行管理。上位管理缺乏应有的统筹性和严密性，各类管理主体之间存在着一定程度的政策空隙，即使职工董事制度看似简便易行，实则落实起来参差不齐。

（二）明确工会组织为职工董事制度的主管单位

虽然职工董事制度存在多部门管理的现实，但国有企业的行政化管理体制并不能成为企业发展的制度性障碍，必须从国有企业实际出发，有针对性地解决职工董事制度监管混乱的现实问题，确定一方机构作为职工董事提名审核、培训、申诉、罢免等主管部门。在推动国有企业职工董事制度建设这一具体问题上，主要是由两个系统分别进行的：一个是国资监管系统，另外一个是工会系统。职工董事具体代表国有企业职工利益，代表职工参与国有企业管理。而维护职工合法权益，保障职工参与企业民主管理，是国有企业工会的最基本职责。全国各级工会组织有着完善的组织体系和运行规则，各级国有企业也都有着完善的工会组织。结合国有企业的实践，扩大各级工会组织在职工董事制度建设中的作用，明确工会组织作为职工董事提名审核、培训、申诉、罢免等主管部门，是从目前实践出发最有效最可行的办法。

具体可以分为三个层次进行讨论。第一层次是中央所属国有企业。中央企业集团级的职工董事工作由全国总工会负责。需要特别指出，全国总工会仅负责到中央企业集团级的职工董事制度建设，并不向下延伸。并且，全国总工会必须直接负责职工董事的建设，不能委托其下属工会或直属工会，以确保职工董事制度能够落到实处。第二部分是地方国有企业的职工董事制度。地方国有企业的职工董事制度建设由省级工会统筹。考虑到地方国有企业情况的复杂性，必要时，省级工会可以委托其下一级工会或直属工会负责。第三部分是关于国有企业内部的职工董事制度。按照全国总工会的规定，国有企业子公司和集团总部在同一城市的，由集团工会直接领导，不与集团总部处在同一城市的，由地方工会领导，以地方工会领导为主。从实践出发，为保障职工董事制度落实到处，在企业集团内部，无论是中央企业还是地方企业，其下属企业的职工董事由企业集团工会负责。同时接受其所在地工会组织的监督、检查和指导。