基于“证照分离”全覆盖的深化商事制度改革的路径选择研究

肖林

[摘要] 本文以上海市浦东新区商事制度改革为例，系统总结了党的十八大以来我国商事制度改革的实践成果，特别是浦东新区在注册资本认缴制、“先照后证”和“证照分离”改革等方面的先行试点经验以及由此形成的以“企业主体、系统集成、法治引领、协同联动”为特征的商事制度改革样本。通过与国际先进经验相比較，本文剖析了我国商事制度改革存在的问题。以“证照分离”全覆盖改革为契机，要全面深化商事制度改革，本文从商事制度管理体制、审查方式、事中事后监管和法治保障四个方面，提出了具体的突破路径，即构建以确认商事主体资格为核心的商事登记制度，推动许可经营审批全流程便利化改革，建立“互联网+行业综合监管”体系以及在国家层面加快商事登记制度统一立法进程。

[关键词] 证照分离  商事制度  “放管服”改革  路径选择

[中图分类号] DF5

[文献标识码] A

[文章编号] 1008-7672（2020）05-0136-13

商事制度是规范市场主体、商事活动的法律规范和政策的总和，是对市场主体准入、交易和退出等市场活动的制度和政策规定，是市场经济运行的基础性制度。①良好的商事制度是市场经济得以运转的制度基础，是国家治理能力的重要组成部分②，对于推动地方经济发展和增强市场活力③、提高外商投资的水平①、促进地方产业的专门化②以及加快地方的创新创业等③，均具有重大意义。党的十八大以来，按照党中央、国务院决策部署，我国商事制度改革进入快车道，先后实施了注册资本认缴制、“先照后证”和“证照分离”等重大专项改革，有效提升了企业登记注册的便利度，优化了营商环境。但是，与商事制度成熟的国家相比较，中国的商事制度仍存在一定差距。如何全面深化商事制度改革，进一步激发市场活力，培育创新创业新动能，助推营商环境达到国际先进水平，需要在路径选择上有进一步的突破。

2019年8月，国务院常务会议决定自2019年12月1日起，在全国18个自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点。其中，作为商事制度改革的“排头兵”，上海市浦东新区的改革做法走在了全国前列。本文以浦东新区为例，通过解剖浦东新区“证照分离”全覆盖改革这一商事制度改革的“麻雀”，分析中国商事制度改革存在的问题，为中国商事制度改革寻求新的方向。

一、 “证照分离”全覆盖改革的必要性

行政审批作为政府管制的一种手段，其存在的理由主要有防止市场垄断、控制暴利、解决外溢成本问题、弥补信息不完全、避免过度与恶性竞争、减少社会损失等功能。④同时，政府管制理论认为，政府管制存在失灵的风险，导致公共支出成本的增加、政策执行的低效率和社会福利的削减⑤，因而需要实行政府管制改革。

作为商事制度改革和行政审批制度改革的重要“抓手”，“证照分离”改革对于厘清政府与市场的关系，实行简政放权、创新政府管理方式，强化市场主体地位，均具有重要意义。“证照分离”是深化“放管服”改革、降低企业制度性交易成本、优化营商环境、激发市场活力和社会创造力的“先手棋”。经过前期先后在上海市、全国部分自由贸易试验区及高新区、全国范围的部分涉企行政审批事项改革试点，“证照分离”改革在降低企业的制度性成本、推动政府职能转变等方面取得了显著成效。在此基础上将所有涉企办证事项纳入“证照分离”改革，实现改革全覆盖，是推进整体性改革和协同性改革的关键举措，对纵深推动“放管服”改革具有重大意义。

（一） 有利于降低企业的制度成本

商事制度改革可以有效降低企业的政治性交易成本①，提高企业的进入率②，促进企业创新③。近年来，随着商事制度改革的深入，企业办理营业执照的成本逐渐降低。但是，如何更便捷地获得行业许可，仍然面临着“办证多”“办证难”等问题。④

通过近年来几轮“证照分离”改革试点，政府部门逐步清理和取消了一批行政许可事项，将某些行政事项由审批改为备案，推行告知承诺制在审批改革中的应用，通过优化审批服务提高审批效率、降低办事成本，“让企业既进得了市场‘大门，也入得了行业‘小门”⑤，真正实现了“照后减证”和“照后简证”，释放了企业创新的活力，增强了经济发展的动力。

然而，前几轮改革或是未能实现区域全覆盖，或是未能实现事项范围全覆盖，这给企业带来了一定程度的制度成本。比如，由于各地改革推进步伐不一致，仅部分地区实施了“证照分离”改革，导致企业在一地取消许可证后在异地难以开展经营业务。又如，企业经营涉及多个许可证，但有的许可证已经纳入“证照分离”改革，有的则尚未纳入，制约了企业制度成本的节约。因此，在全国范围内实现所有涉企行政审批事项全覆盖，对激发市场主体活力、提升改革成效具有重要的作用。⑥

（二） 有利于倒逼行政审批制度改革

行政审批事项改革一直是我国“放管服”改革的重点和难点所在。⑦作为行政审批制度改革的新实践，商事制度改革是推动行政审批制度改革的重要“倒逼”力量。⑧推动“证照分离”改革全覆盖，有助于在前几轮“证照分离”改革的基础上，“倒逼”政府管理部门查清审批事项底数。通过梳理各行业、领域审批办证事项，摸清企业开展经营业务到底需要多少行政许可，从而为“清单化管理”奠定基础，真正体现依法管理。

一方面，摸清底数是一个从中央到地方层面逐步推进的过程。这一过程将推动全国从上至下全面梳理具体行政许可事项的合法性，即哪些事项是通过法定程序设定的，哪些是违规设定的，从而可以进一步根据法定程序和法治方法逐步加以解决。①另一方面，全面推开“证照分离”改革，持续解决“准入不准营”等问题，均涉及现有法律关系的调整，将倒逼政府部门改革，改革依法有据稳妥推进。与此同时，有助于推动各地、各部门加强行政执法监督，真正做到“该管的管好，该简化要简化，出现违法行为坚决查处”②，从而有效防止监管“不到位、不作为、乱作为”的情况。

（三） 有利于强化整体性政府的建设

“证照分离”改革针对企业经营活动“办证多”“办证难”的问题，审批事项改革方式的变化，反映了政府管理理念和管理方式的根本变革。③通过全面清理涉企经营许可事项，分类推进审批制度改革，建构简约透明的行业准入规则，有助于进一步扩大企业经营自主权，明确政府和企业责任，持续深化“放管服”改革。

通过创新和加强事中事后监管，不断根据新形势、新情况创新监管方法和手段，有助于政府部门改变传统的审批流程和审批方式，强化部门间的数据共享和联动协同，从而打造市场化、法治化、国际化的营商环境，推动经济高质量发展。从此角度而言，“证照分离”改革是“放管服”改革的典型集成，是转变政府职能、创新政府管理方式的“推进器”。

二、 商事制度改革的案例分析：浦东新区的经验

党的十八大以来，以自由贸易试验区建设为契机，上海市浦东新区在商事制度改革方面，率先实施了注册资本认缴制改革、“先照后证”改革和“证照分离”改革等，有效激发了市场活力，增强了发展动能，优化了营商环境，打造了商事制度改革的浦东样本。深入总结和提炼浦东新区商事制度改革的经验，对理解和深化我国商事制度改革具有重要意义。

（一） 浦东商事制度改革的做法

浦东商事制度改革历程与自贸区设立、发展历程息息相关。上海自由贸易试验区于2013年8月22日经国务院批准设立，于2013年9月29日正式挂牌成立。与此同时，商事制度改革在浦东新区率先进行。

1. 注册资本认缴制改革

我国长期以来实行“注册资本实缴制”，即设立公司的首次出资，必须在登记机关进行资本的登记且具备相应证明。有限责任公司的注册资本不能低于3万元（股份有限公司不少于500万元，一人有限公司不少于10万元），首次出资不得低于注册资本的百分之二十，其余部分要在两年之内缴足，且企业的注册资本需要会计师事务所出具验资证明。在现实生活中，这种制度安排不利于设立企业，也不能很好地达到规范企业行为的目的，而且过多的行政干预也不利于企业的市场化运作。

2013年9月26日，原国家工商行政管理总局发布了《关于支持中国（上海）自由贸易试验区建设的若干意见》，规定“除法律、行政法规对公司注册资本实缴另有规定的外，在自贸区内的其他公司试行注册资本认缴登记制”。试行认缴登记制后，工商部门登记公司全体股东、发起人认缴的注册资本或认购的股本总额（即公司注册资本），不登记公司实收资本。公司股东（发起人）应当对其认缴出资额、出资方式、出资期限等自主约定，并记载于公司章程。有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任;股份有限公司的股东以其认购的股份为限对公司承担责任。公司应当将股东认缴出资额或者发起人认购股份、出资方式、出资期限、缴纳情况通过市场主体信用信息公示系统向社会公示。公司股东（发起人）对缴纳出资情况的真实性、合法性负责。

放宽注册资本登记条件，除法律、行政法规、国务院决定对特定行业注册资本最低限额另有规定的外，取消有限责任公司最低注册资本3万元、一人有限责任公司最低注册资本10万元、股份有限公司最低注册资本500万元的规定，不再限制公司设立时全体股东（发起人）的首次出资额及比例，不再限制公司全体股东（发起人）的货币出资金额占注册资本的比例，不再规定公司股东（发起人）缴足出资的期限。

2013年12月28日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过了对《中华人民共和国公司法》的修改，将注册资本制度彻底从“实缴”改为“认缴”，注册资本的数量和缴纳方式、期限由企业通过章程规定，取消最低出资限额以及验资等要求。2014年3月，国务院印发《注册资本登记制度改革方案》，明确在全国范围内实行注册资本认缴登记制。通过改革，一方面，降低公司资金成本，提高资金使用效率;另一方面，打破“注册资本信用”泡沫，改变政府为企业信用背书的现状。

2. “先照后证”改革

我国长期采用“先证后照”的商事登记模式，实行以“营业执照”为中心的、主体资格与许可营业资格相捆绑的登记制度。在这种制度下，企业要从事经营活动，无论其经营范围属于一般经营项目还是许可经营项目，都必须先将拟从事的经营范围申请登记在营业执照上;经营范围中含有许可经营项目的，还须在取得营业执照前取得许可证或审批文件。营业执照既是市场主体资格凭证，又是许可经营凭证，将本应由行业主管部门审批的经营资格，捆绑于营业执照之上。营业执照是企业的成立标志，类似于“出生证明”;经营许可证是企业将来可以从事的经营活动的标志，类似于“资格证明”。“资格证明”位于“出生证明”之前，这种商事登记模式效率较低，给企业的设立增加了较高的准入成本。

浦东新区以上海自由贸易试验区建设为契机，率先开展“先照后证”改革。除法律、行政法规、国务院决定规定的企业登记前置许可事项外，在试验区内试行“先照后证”登记制度。试验区内企业向工商部门申请登记、取得营业执照后即可从事一般生产经营活动;经营项目涉及企业登记前置许可事项的，在取得许可证或者批准文件后，向工商部门申领营业执照;申请从事其他许可经营项目的，应当在领取营业执照及许可证或者批准文件后，方可从事经营活动。

按照2014年6月国务院部署“进一步清理和壓缩现有前置审批事项，将其中的大多数改为后置审批，由先证后照改为先照后证，并实行目录化管理制度”的要求，上海市发出了相关通知，梳理了142 项经营范围，并将之设为后置审批事项。为了做好“先照后证”改革后的事中事后监管，从2016 年1 月1 日起，上海市浦东新区开始探索实施“双告知”工作流程。经营范围涉及后置审批事项的，对申请人进行书面告知;申请事项涉及区级机关审批职能的，通过区公共信用信息服务平台每日推送给审批部门。从2016 年4 月1 日起，全市工商（市场监管） 部门实现全程信息化的“双告知”流程。

2014—2015年，国务院接连颁发文件①，三次做出取消和调整行政审批的决定，在全国范围内将百分之八十五的“前置许可”改为“后置许可”，为解决企业的“办证难”问题奠定了国家层面的制度基础。2015年10月13日，《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》颁布并实施，将“先照后证”改革推广至全国各地。

3. “证照分离”改革

“先照后证”改革后，为进一步激发市场活力，解决企业市场准入许可证过多、“办证难”“办证贵”等问题，2015年12月，《国务院关于上海市开展“证照分离”改革试点总体方案的批复》（国函〔2015〕222号）发布，同意在上海市浦东新区试点“证照分离”改革。

其中，116项涉企审批频次较高、企业关注度较高的市场准入许可事项，按照四种方式实施改革：对市场竞争机制能够有效调节、企业能够自主管理以及通过加强事中事后监管可以达到管理目的的经营许可事项，直接取消审批;对信息采集类以及管理和技术标准明确的经营许可事项，由审批改为备案;对暂时不能取消审批，通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件的行为，且不会产生严重后果的经营许可事项实行告知承诺;对关系公共安全、经济安全、生态安全、生产安全、意识形态安全等重大公共利益的经营许可事项，应采取切实措施优化审批服务。2018年1月，国务院常务会议决定在浦东新区再增加47项改革试点事项。2017年9月和2018年9月，国务院常务会议分别决定在自由贸易试验区和全国其他各地推广浦东新区“证照分离”改革试点经验。

（二） 商事制度改革的“浦东经验”

通过多年的改革试点，浦东新区在商事制度改革方面初步形成了以“企业主体、系统集成、法治引领、协同联动”为特征的经验体系。这一系统化的改革在2018年11月受到国务院通报表扬。总体而言，“浦东经验”主要包括以下四个方面。

1. 以企业主体需求为改革起点

浦东新区对商事登记事项、流程以及国家、市、区三级企业市场准入审批事项，进行了全面的梳理，建立了全覆盖事项清单。第一，以企业需求为基础，将事项清单按行业分类，推送给行业内企业，以企业关注度为标准确定重点改革事项;第二，提高企业的参与程度，通过梳理企业建议，围绕重点产业，针对企业“痛点”研究特定事项的改革方式;第三，强调改革效能，以企业的“感受度”和“满意度”为基础， 持续优化和完善改革举措。

2. 注重改革的系统性和集成性

从方案研究到改革实施，浦东新区始终坚持“放管服”改革的系统集成。第一，强化风险防范。针对“先照后证”改革后可能导致的企业无证经营风险，浦东新区建立了从企业登记注册到生产经营全过程的告知、反馈和跟踪机制的“闭环”，有效防范了“照后证前”阶段的潜在风险。第二，提升监管效能。浦东新区对企业公共信用评估进行了全覆盖，根据评估结果分类开展“双随机”检查，建立行业安全风险评估制度，构建风险评价、预警和处置“闭环”，显著提升了监管效能。第三，实施精准集成服务。在以“用户”为中心的服务理念基础上，浦东新区建立了“企业开业地图”，其中，审批事项与国民经济行业分类相关联，企业可根据自身经营所涉及的行业在线一次申请全部相关审批事项。

3. 在法治框架下改革

浦东新区的改革是在法治轨道上平稳有序推动的，商事制度改革也激发了新的法治活力。第一，在梳理事项依据的过程中，浦东新区对国家、市、区三级企业市场准入事项的设定和操作依据进行了全面梳理，并逐项提出了法律文件的修改建议。第二，基于这些建议，全国人大及上海市人大分别做出决定，在上海市浦东新区暂停实施有关法律、行政法规和地方性法规。浦东新区人大也根据上海市人大授权，暂停实施一部地方性法规。第三，为确保各项改革措施顺利实施，上海市政府及浦东新区政府围绕告知承诺、信用体系建设和事中事后监管等，制定了有关规章和规范性文件。

4. 推进协同联动

国家、市、区三级主管部门上下协同，形成合力，是改革顺利实施的重要保障。国家层面重在顶层设计，系统考虑商事制度改革、审批制度改革、自贸区建设和营商环境优化等各项改革的系统集成，聚焦市场和企业需求，形成改革合力。市级层面重在统筹协调，精准衔接企业诉求和国家层面要求以推动改革，充分激发市场活力的同时，有效防范行业重大风险。区级层面重在政企互动，建立政企互动长效机制，在做好企业审批服务的同时，根据企业诉求推动改革迭代升级。

三、 基于国际经验对标的我国商事制度改革存在的问题分析

从国际范围来看，发达国家和地区在商事制度管理体制、审查方式和事中事后监管等方面的先进经验值得我国学习借鉴。我国商事制度改革在取得巨大成绩的同时，也存在明显的问题。这些问题既有阶段性、过程性问题，也有主观上理论认识不清以及相关配套措施、协同机制不健全等问题。

（一） 商事制度改革的国际经验

1. 商事登记主体资格与许可营业资格分离

商事登记主体资格与许可营业资格分离是主流方式。主体资格即通常所说的营业执照，许可营业资格即特殊行业经营需要的经营许可证。德国、新加坡将法人设立登记中的主体资格视为权利能力，将许可营业资格视为行为能力。主体资格登记完成后，不涉及许可的行业，商事主体即可开展经营，涉及许可的行业，须取得相应的许可证才能获得营业资格。

2. 商事登记以形式审查為主

英美法系国家对注册资金及经营范围没有限制，登记注册只需提供公司名称、章程、地址、股东姓名等即可，部分大陆法系国家还保留最低注册资本要求。发达国家和地区对公司登记地址限制也较少，地址仅是各司法行政机关文件送达联系地。英美法系国家主要采取形式审查模式，登记机关只对提交的申请文件进行形式审查，不对其所列事项是否真实、合法以及有效进行核查。德国、法国等少数大陆法系国家采取实质审查，要对登记事项真实与否进行实质审查，广为采用网上注册。新加坡注册登记时间最快仅需15分钟，注册成功之后，商事主体即可获得“营业执照”证明。

3. 事中事后监管采用通用市场准入原则

对商事登记的监管，不限于对商事主体的被动和静态管理。在准入方面，发达国家尽可能由企业自主抉择，重在对商事主体动态经营行为的事中事后主动监管。英美法系国家普遍采用企业定期报告的方式，及时掌握企业经营信息，通过第三方信用评级提升政府监管效能。

（二） 我国商事制度改革存在的问题

1. 商事主体资格与营业资格相“分离”的制度设计需要完善

《中华人民共和国民法典》第七十八条规定，“依法设立的营利法人，由登记机关发给营利法人营业执照。营业执照签发日期为营利法人的成立日期”。但是，我国并没有将市场主体的主体资格和营业资格两者实质“分离”，现阶段的立法无一例外地规定了“取得营业执照，获得法人（或其他形式）资格”的模式。

根据“先照后证”改革，企业的相关经营许可，却是可以在取得营业执照之后再申请，也即将前置审批的改为后置审批，加快企业设立。对部分特殊行业，可以视为其主体资格与“许可营业资格”分离。其“许可营业资格”未获得，并非商事主体资格没有取得;主体资格取得后，也不一定获得“许可经营资格”。笔者认为，商事主体的营业资格分为两类，一类是一般项目营业资格，另一类是许可项目营业资格。商事主体经登记后，其主体资格与一般项目营业资格自动取得，且不可分离;与商事主体资格可以分离的是其许可项目营业资格。

2. 市场与政府之间的权利义务边界不清晰

我国商事登记一般分為申请、审查、登记和公告等四个主要步骤，政府在商事登记活动中主要在审查方面发挥作用。根据《中华人民共和国公司登记管理条例》的规定，我国目前实行的是一种以形式审查为主、以实质审查为辅的折衷审查制度。涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业，根据目前的规定，其投资合同与章程均需要报商务部门批准。政府部门有审查提交文件真实性的义务，民众对政府担保市场主体真实性抱有预期，但是政府承担太多的责任会使其对商事主体的申请行为设置更多的限制，登记效率更低。尽管折衷审查制以形式审査为主，但是还是赋予了登记机关实质审查的权力，增加了登记机关的自由裁量权，使原有的义务转化为单纯的权力，其结果自然是使折衷审查流于形式，增大了寻租的可能性。在实践中，登记机关对实质审查的边界难以把握，有可能给登记部门带来司法诉讼风险。商事主体在登记中所出现的虚假材料、虚假承诺，理应由商事主体承担相应的法律责任。目前的审批就是典型市场主体权利与政府权力错位。

3. 准入后政府部门监管之间的衔接不畅

“一讲行政管理，就要审批”的思维惯性，仍然具有较强的影响力。①传统的监管以营业执照、以注册资本、以营业范围作为监管基础，以市场准入的审批作为主要的监管手段，监管力量主要集中在审批阶段。商事登记制度改革后，准入环节放松了，后续如何监管尚处于摸索阶段。监管涉及商事主体本身的责任、登记机关的职责、许可审批机关的职责以及主管机关的职责，政府部门之间的职责没有很好地划清，商事制度登记改革很难达到预期效果。

“让信息多跑路，群众少跑腿。”②部门之间的信息共享，是解决政府“碎片化”“部门化”困境的重要安排。③例如，营利性棋牌室的设立许可改为备案制后，产生的扰民噪声问题，如果相关部门之间监管衔接不到位，就可能产生负面社会效果。再如，商事主体虚假承诺没有得到应有的处罚，反而是商事登记机关承担责任，就会影响改革的积极性。

4. 制度创新力度效应仍然不强

从目前商事制度改革推进情况来看，包括名称登记、电子化登记等改革举措都已在全国铺开，各地均开始探索有效的改革方式。在商事改革关键性制度创新方面，尽管自由贸易试验区有所突破，但是力度还不够，制度创新的效应仍然不强。在探索商事立法方面，自由贸易试验区未能率先迈出一步。在探索“一照多址”、新兴行业经营范围登记改革等方面，上海市虽已“破题”，可尚未形成系统性、体系化的改革制度安排。在企业名称登记制度改革方面，目前在网上申报、在线预审等应用层面有所突破，但未在国际字号、英文字号等字库拓展以及相应的配套监管措施等制度层面进行深入探索。

四、 深化商事制度改革的路径选择

当下我国商事制度改革的历程和困境以及发达国家和地区的经验，为我国进一步深化商事制度改革提供了重要的基础。深化商事制度改革，应紧紧围绕党的十九大报告中关于“深化商事制度改革”的部署，坚持需求导向、问题导向和效果导向，深化改革、深入改革。在改革的过程中，以国际最高标准和最好水平为基准，把制度创新作为主攻方向，以“证照分离”改革全覆盖为突破口，以提升市场主体的获得感为改革目标，推进商事制度领域“互联网+政务服务”建设，不断优化营商环境，释放市场主体活力。

（一） 商事制度改革的发展战略

1. 以民众和市场主体的需求为中心

商事制度改革的目标是要通过改革，还权于企业，还权于市场，将经济管理权“放到离市场最近处”，通过简政以“便民”，释放民众的创造力和市场经济的活力。因此，商事制度改革的方向是能够及时、持续反映企业的诉求和经济社会发展需求，把企业的“获得感”作为检验商事制度改革成效的核心标准。通过“问计于企、问需于民”，找准市场主体在登记设立中的“难点、堵点和痛点”，以此为基础进行改革，使企业和民众能切实获得商事制度改革带来的“红利”。

因此，在商事制度改革过程中，要深入基层、深入一线广泛开展针对企业、群众商事审批服务需求的大调研，了解市场、社会主体在办事过程中的“真需求、真情况、真问题”。建立政府、企业、社会公众多元主体共同参与机制，利用大数据等技术跟踪分析市场、社会需求变化，强化商事制度改革的针对性和有效性。例如，在改革的过程中，究竟什么样的商事办理流程叫作“方便”，什么样的商事办理环节叫作“快捷”，均需要站在企业和民众的角度来理解。那些市场主体呼声高、需求强的事项是商事制度改革需要聚焦的重点。因此，商事制度改革的理念，要统一到解决企业需求、提升民众满意度这一点上来。

2. 注重改革的系统性和整体性

商事制度改革是一项系统工程。作为政府“放管服”改革的重要一环，商事制度改革的深化要注重系统性和整体性。①在现有改革的基础上，努力实现更高层面、更高标准的突破。例如，商事登记制度改革的“多证合一”与“证照分离”改革的协同推进，“互联网+政务服务”与商事制度改革的有效衔接，简政放权与事中事后监管的深度结合，改革的“便利”化指向与“公平”性要求并举等。

商事制度改革不能仅停留在单项改革层面，而是需要通过系统集成，将改革置身于高质量现代化经济体系建设过程之中，着力于优质营商环境的打造，将其内嵌于市场主体全生命周期服务之中。其所带来的变革是政府部门的紧密协同、数据共享，是人工智能、大数据、云计算等先进的信息技术手段在商事服务领域的广泛应用，是企业在“准入”“准营”以及市场公平竞争过程中的全链条服务的便利化。

3. 推进互联网新技术的深度应用

“互联网+政务服务”是新一轮政府改革的“推进器”。①实践中，江苏、浙江等地开展的基于互联网理念以及平台应用的商事制度改革产生了很好的效果，指明了进一步改革的方向。②广泛应用人工智能、互联网等技术，通过办事“一张网”、数据“一个库”，将政府各类商事服务搬至线上，再造网上服务型政府，通过信息化手段，让“数据多跑路、企业少跑腿”。③通过企业注册登记的全程电子化，真正做到让市场主体“足不出户就能办成事”。

下一步深化商事制度改革，需要大力推动“互联网+政务服务”建设，打造智慧商事服务。深化企业登記全程电子化和电子营业执照改革，突破电子签名、身份认证等制约瓶颈，构建从申请到审批再到拿证的全程在线商事服务系统。进一步打破部门之间的网络壁垒，加强部门协调和实现数据共享。④尽可能简化材料、压缩时间、优化流程，在“一张网”平台上，实现准入与准营的信息共享、办理协同、监管同步。在经营许可审批的全过程中，建立线上（特别是移动端）申请服务系统，提供全流程线上审批服务，打造一批利用新技术推进商事制度改革的应用场景。

4. 强化事中事后监管

随着商事制度改革进入新阶段，之前“容易放、轻松改”的事项都已经实现了改革，或正在改革过程中，企业进入市场的门槛不断被降低，大量市场主体不断涌现。随之而来的是市场监管压力骤增。从监管的理念，到监管机制设计，再到方法创新，这是一个全新的探索过程。⑤这需要将事中和事后监管放在更加突出的位置，完善多层次、多手段的监管力量⑥，“以管促放、放管结合”⑦。尤其是互联网技术的应用，在方便企业办证的同时，也对政府监管提出更高的要求。政府需要在监管中“下功夫、出实招”。

从这方面来看，上海市浦东新区有很好的基础。浦东新区率先在国内提出并探索“六个双”事中事后监管机制，基本上形成了以重点行业、领域为目标的监管闭环体系。接下来，还需要进一步完善信用监管、精准监管、分类监管、动态监管等手段，尤其是完善守信联合激励和失信联合惩戒制度，营造规范有序的市场经济秩序和公平的市场环境。

（二） 深化商事制度改革的路径思考

以自由贸易试验区“证照分离”全覆盖改革为契机，要进一步深化商事制度改革，可以从管理体制、审核方式、事中事后监管和法治保障四个方面进行突破。

第一，在管理体制方面，加快构建以确认商事主体资格为核心的商事登记制度。当前，商事制度改革过程中暴露出的一些问题，既有技术性原因，也有制度性瓶颈，其中，后者更为根本。进一步的改革需要破解商事制度改革的深层次矛盾。①例如，在自贸区率先开展商事立法改革，探索工商注册登记的“行政确认”法律属性。按照“商事主体资格体现权利能力，许可营业资格体现行为能力”的基本原则，进一步明确商事主体资格与许可经营资格、登记功能与管理功能、民事行为与行政行为“三分离”的改革目标。

在商事主体资格与许可经营资格分离已基本实现的基础上，加大力度探索登记功能与管理功能分离、民事行为与行政行为分离。在更大范围内推广中国（海南）自由贸易试验区商事登记备案制改革试点成果，取消商事主体经营范围登记，进一步放宽名称和住所（经营场所）登记条件。

第二，在审批方式方面，加快推动许可经营审批全流程便利化改革。“证照分离”全覆盖改革为许可经营审批便利化建立了基本框架，接下来，还需要提高审批全流程便利化，打通简政放权的“最后一公里”。②

在商事主体登记环节，为市场主体后续办理许可经营审批做好提示和指引服务。在市场主体申请许可环节，围绕涉及的各类事项建立集成服务帮办机制。在许可环节，全面实施告知承诺改革，把政府单向的刚性约束转化为政企双向的柔性契约，通过信用体系和事中事后监管，规范市场秩序。

第三，在事中事后监管方面，加快建立“互联网+行业综合监管”体系。按照“谁主管、谁牵头监管”的原则，从市场方面着手，逐个行业确定监管牵头部门和有关检查执法部门，建立综合监管制度，明确监管职责，健全跨部门、跨条线执法联动机制。

强化大数据、云计算、人工智能和区块链等新兴技术应用，建立基于互联网平台的大数据分析和风险智能识别、预警、处置机制，持续提升监管的协同化、智能化、精准化水平。①加强商事主体信用体系建设，将信用信息采集、查询和商事主体信用评价作为商事登记的核心功能。充分发挥行业组织和中介组织的管理作用，明确中介组织责任，营造更加公平、有序、开放的市场环境。②

第四，在法治保障方面，加快推动国家层面商事登记制度统一立法进程。商事登记制度具有复合性功能。随着世界各国普遍采用准则主义，商事登记制度的功能也随之实现了由经济监管向信息公示的转移。③建议国家层面在中国（海南）自自由贸易试验区立法试点基础上，加快推动商事登记制度统一立法进程。通过复制推广商事登记备案制改革的做法，进一步降低市场准入门槛，精简商事登记环节，尊重商事主体意思自治，对商事主体具体失信行为进一步细分，并出台力度适当的惩戒措施。④同时以国际先进经验为指引，尤其是根据双边投资协定（BIT）和自由贸易协定（FTA）规则，对特定产业、子产业或活动保留维持现行措施或者采取新措施、增加新限制性措施的权利，从而为新业态的审批预留制度性空间。

（责任编辑：亚立）