城乡混合的双重管理：农民安置社区的治理之道

叶敏

[摘要] 农民安置社区是中国城市化进程中形成的一种重要的社区类型，也是社区治理的薄弱地带。本文从政府主导的空间生产与城市化因素的非同步性分析框架角度出发，对上海郊区嘉定区三个农民安置社区进行了案例解剖和分析，说明了对农民安置社区实施城乡混合的双重管理机制是一种调和不同城市化因素之间的非同步性和不适应性的治理路径。农民安置社区具有双面社会形态，居村双重管理能够发挥居村治理能力的比较优势，而党建引领则是居村双重管理的捏合机制。

[关键词] 农民安置社区  双重管理  治理

[中图分类号] C916

[文献标识码] A

[文章编号] 1008-7672（2020）05-0037-13

一、 农民安置社区：被城市化中的社区治理难题

改革开放以来，我国逐步改变了计划经济年代城市化滞后于工业化的局面，工业化与城市化进入了快速协同发展的轨道，偌大中国从以乡村为主体的国家快速转变为以城镇为主体的国家。截至2019年年底，中国的常住人口城镇化率已经上升为60.60%，戶籍人口城镇化率也达到了44.38%。①一方面，城市区域的扩张快速。1978年，中国城市建设用地面积为6720平方公里，到2018年已经快速扩张到56075.9平方公里，是之前的8.34倍。②另一方面，乡村区域的减少显著。从2002年到2017年的15年间，中国的自然村数量从360万个减少到了244万个，共计减少了将近120万个自然村。③在规模和速度上，中国快速的城市化进程都是世界范围空前绝后的一次人口迁移和空间重组过程。2001年，诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格列茨先生认为，21世纪有两件极为重要的大事值得关注，一个是“中国的城市化”，另一个是“美国的高科技”。与那些人地关系宽松的国家和地区相比，中国城市化进程中“空间重组”的任务是艰巨的，过程也是“痛苦”的，城市化需要对大量人口密集的农业农村区域进行征地拆迁（或准征地拆迁）来获得用地，同时又需要对征地拆迁中涉及的农民进行就业和居住上的安置。所以，在城市化力量的推动下，中国的社区构成在城市社区和乡村社区之外，又多了一种处于城乡之间、属性混合的农民安置社区，并且这种农民安置社区由于中国城市化体量的巨大而有着相当大的规模。

在学术界，研究者一般使用过渡型社区、边缘社区、村改居社区、农民安置房社区等概念来讨论那些农民被安置集中居住形成的社区。这些概念的内涵外延和分析角度虽然存在一定的差异，但都指向那些有别于城市社区和乡村社区的农民安置社区。现有研究较多地注意到了农民安置社区存在的社区治理难题，比如农民安置社区失地农民的生计与就业问题、④集体经济发展与管理问题、安置社区与外来人口的社会融合问题、⑤社区文化认同和意义危机上问题⑥⑦以及较难接受“花钱买服务”的生活方式⑧、社区管理体制上的不完善⑨⑩等等。从根本上来说，农民安置社区的社区发展需要生计上的有效保障以及人的观念上的改变，或者说需要完成一种“再造居民”的过程。①而且，必须重视的是，“失地农民从传统的农耕生产方式转变到现代化工商业的生产方式之间是有冲突的，并需要一定的适应期和磨合期”。②虽然农民安置社区的就业生计模式受到地方经济发展的影响，人的观念变迁又是一种“慢变量”，但是可以通过制度建构的力量在较短时间内重塑社区秩序来完善农民安置社区治理的体制和机制。

在农民安置社区的社区治理优化完善的讨论中，一种以社会为中心的优化思路是再造社区团结，比如要“激活农村集体记忆，延续村社秩序”③，“激发社区的发展活力”，“去行政化”④。另一种思路则是以国家为中心的统合思路，强调“党建引领”农民安置社区治理的重要性，比如“发挥社区党组织作用”⑤，构建统筹城乡的“融入式党建”新模式⑥，建立“层叠式”党建管理体制⑦。还有一种思路从国家与社会有效互动的角度出发，认为要构造一种“三元治理规则”的共治，即“通过权治逻辑下的纪律规则、法治逻辑下的契约规则和礼治逻辑下的礼俗规则”。⑧与农民安置社区治理体制相关的讨论中，还有一个重要的细分议题，即农民安置社区的多元组织协调问题。一个较为重要的观点认为，农民安置社区存在一种“组织体系的冗余”问题，涉及新旧组织在农民安置社区的交汇和冲突。比如，有学者认为，“安置社区存在正式治理体系冗余的问题，以致出现党组织重叠设置、村居两委地位尴尬、村民对组织的选择性‘使用”。⑨还有学者指出：“原有的村委会、村党支部的力量渗透进集体经济组织中与集体经济组织融为一体深刻地影响着过渡型社区治理。新建的社区居委会、社区党支部在社区治理中已经发挥作用，但原有组织通过人员调整、经济支持等方式主导着新建组织的成立。”⑩不过，将农民安置社区的社区组织多元并存和复杂互动理解为一种“问题化”的管理体制有待商榷。因为作为一种城乡混合的过渡型社区，农民安置社区很难通过单纯的社区化管理体制来实施有效的社区治理，社区管理组织上的多元并存与复杂性实际上可以理解为对农民安置社区的双面社会形态的一种治理匹配机制。本文中上海郊区嘉定区三个农民安置社区的社区治理经验恰好能够说明，对农民安置社区采取一种城乡混合的双重管理是适应城市化非同步性的治理调适机制，有助于提升农民安置社区的治理能力和治理弹性。

二、 城市化因素的非同步性与农民安置社区的治理难题

对农民安置社区的治理难题与治理模式的深层解答必须放置在中国较为特殊的城市化逻辑中加以理解。不能仅仅将农民安置社区简单地作为城市化的“结果”来理解，而是要进入中国城市化进程中空间生产的“前因”和“过程”来解释。空间生产理论认为，仅仅关注“空间中的生产”是不够的，对现代社会的分析更为重要的关注维度是“空间的生产”①。空间生产是权力结构的空间体现，往往受到资本、权力力量的驱动，以追求增长和资本增值为导向。但是，由于空间结构与社会关系存在重要的关联，空间生产上的激进必然会带来对社会的破坏，并由此引发社会矛盾。列斐伏尔指出：“空间里弥漫着社会关系，它不仅被社会关系支持，也生产社会关系和被社会关系所生产。”②空间生产操作是城市化的直观体现，由资本、权力力量驱动的空间生产力量快速地将乡村景观转变为城市景观。但是空间生产的完成并不意味着城市化进程的“圆满”，空间生产往往“以物为中心”，是城市化的表层结构，而深层的城市化则是“以人为中心”的社会变迁过程，涉及到人的生计模式、价值观念和生活习惯的系列变迁。

（一） 中国的城市化与政府主导的空间生产逻辑

中国城市化进程中的空间生产有两个根本的特点。一是中国城市化是在一种人地关系高度紧张的格局下发生的，这有别于那些人地关系宽松的国家或地区。中国城市化的用地不是对闲置未开垦土地的低成本利用，而是需要通过复杂的征地拆迁过程进行“空间重组”才能获得用地来源，往往需要付出巨大的土地开发成本。这一进程又伴随着一项重要的工作，即对失地农民的安置，并由此形成一种治理难度较大的农民安置社区。这种通过“空间重组”来获得用地来源的过程在那些人口稠密、农田保护任务重的地区就显得尤其困难。二是政府而非资本主导了城市化过程中的空间生产过程③，以“政府企业家主义”④为治理特征。由于受到土地制度、人地关系和地方发展逻辑等多重因素的影响，地方政府主导了城市化进程的空间生产过程，因而资本力量只能参与空间生产但很难主导空间生产。从单纯的空间转变角度来看，地方政府主导的空间生产体现出高速度和高效率。地方政府不仅掌握了土地开发权，而且其所拥有的治理能力成为空间生产的护航力量。但是，受到增长驱动和“以地生财”的激励，地方政府主导的空间生产速度往往会超过人的城市化速度，由此带来的空间生产“后果”是城市化的物性因素与人性因素的非同步性和不适应性。城市化的物性因素可以被理解为人口迁移、空间城市化方面，而城市化人性因素则包含了人的社会转型和角色转换。①

（二） 城市化因素的非同步性与农民安置社区的治理

从中国城市化的逻辑出发，认识到空间生产上的政府主导和不同城市化因素的非同步性，对于我们理解农民安置社区的治理难题与治理体制具有重要的意义。在这个分析框架下，我们可以推论，农民安置社区治理困境的关键原因是城市化的复杂形态以及不同城市化因素之间的非同步性和不适应性。城市化涉及一系列因素的变迁，包括空间、生计、人和体制等。空间城市化是一种乡村景观向城市景观的转变，是最容易完成的操作，在中国也是速度最快的城市化因素。生计的城市化主要是就业形态的非农化，一些农民的生计城市化可能领先空间城市化和体制城市化，而另外一些农民的生计城市化却可能慢于空间城市化和体制城市化。人的城市化涉及价值规范、生活习惯和社会关系等因素的城市化转变，但是人的观念具有积累性和路径依赖性，人的城市化是速度最慢的城市化因素。体制的城市化涉及的是从乡村体制向城市体制的转变，往往伴随着农村村委会的减少和城市居委会的增多，以及户籍性质和福利待遇上的变动。体制的城市化看似容易完成，但是由于体制需要对接治理上的实际需要，以及需要考虑到治理成本投入，所以体制的城市化也是一种相对拉长的过程。正如下文中所要介绍的上海郊区农民安置社区的治理经验，农民安置社区很难依托于城市化体制来治理，而是需要一种城乡混合、居村共治的双重管理机制来完成治理任务。因为从根本上说，农民安置社区是在政府主导的城市化进程中被人为加速的社会转变过程，空间城市化和体制城市化先于人的城市化和生计的城市化，由此造成的空间、体制与人和生计之间的不适应性。面对这种不同城市化因素之间的不同步性和不适应性，农民安置社区的治理之道并不是体制对人的单向度的建构，而是需要通过“城乡混搭”的方式来提升体制对这种过渡社区的治理弹性。

三、 双重管理：沪郊嘉定区农民安置社区的治理模式

从总体看，上海城市化进程中确实发生了村居之间的此消彼长，不过村委会的减少速度要大大低于居委会的增加速度。2008年，上海有村委会1781个、居委会3579个;到2018年，上海共有村委会1572个、居委会4416个。十年间村委会数量一共减少209个，而居委会共计增加了837个。①嘉定区是上海的郊区，区域经济活力充足，城市化呈现快速推进的态势。嘉定区2008至2018年十年间居村数量变化情况是，居委会数量从110个增加到214个，而村委會的数量则从159个减少到143个，被撤制的村委会只有16个;村民小组从2072个减少到1785个，被撤制的村民小组数为287个。②农村建制单位被撤制的速度相对滞后有较多的因素，其中一个重要的因素是征地拆迁不够彻底，没有达到撤制标准。另一方面，由于涉及对农村集体资产回购的因素导致撤制的成本较高，区镇两级出于支出考虑不愿意撤村。村级建制被撤销的速度偏慢，看似形成了一种居村重叠的社区管理模式，增加了社区治理的费用支出，但是在社区治理上的潜在好处在于有利于形成一种城乡混合、居村共治的双重管理机制，增加社区治理体制的弹性，有助于缓和城市化因素非同步性造成的社区治理难题。下面嘉定区的三个案例可以说明，居村并存之下居村共治的双重管理机制提升了农民安置社区的治理能力。

（一） 案例1：JX社区的居村联动

嘉定区Q镇JX社区是由两个动迁安置小区构成的农民安置型社区。JX社区2009年成立筹备组，2012年成立了社区党支部，社区居委会管辖两个纯动迁小区。JX社区的安置农民主要来自Q镇的四个村，四个村的村级建制仍然存在。截至目前，JX社区共有3040户，常住人口有1万人，其中有6200多个来沪人员。JX社区成立之初也是一种社区治理难题较多的农民安置社区，存在的问题与其他郊区农民安置社区较为类似。最为突出的社区治理难题是小区出租率高，房屋无序出租现象明显。农民经过拆迁安置，一般一家分到三套住房，自住一套，还有两套可供出租。JX社区有3000多套住房，也就意味着有将近2000套的房子可供出租。房屋出租不仅是市场行为，还带来一些社区治理难题，比如“二房东”对房屋的违规改造、群租问题、违章搭建、租赁纠纷和停车难等。本地农民进入安置小区之后，一度出现了不少毁绿种菜和私搭乱建的行为，还有一些本地农民将住房私自进行了“居改非”改造。在物业费收缴上，JX社区一度也非常困难，物业费收缴率一度只能达到20%左右。本地农民的社区归属感也较低。

为了推动农民安置社区的治理尽快走上正轨，Q镇和JX社区着重探索了党建引领下居村联动的社区治理模式。从2013年开始，在区、镇两级党组织的指导下，JX社区与4个“组建村”逐步建立党建引领下的居村共治机制，主要做法是“五联五共”。一是组织联动，党员共管。JX社区只有34个党员，而安置到社区未转关系的农民党员有127个。党员共管的意思是将村组支部建到社区，活动在社区开展，党员作用在社区发挥。二是管理联手，难题共解。每月15日，社区与4个“组建村”定期开例会，一些骨干党员参与议事，有时Q镇的片区领导也参加。三是治安联勤，资源共享。社区与4个“组建村”在治安巡逻上实施联勤，村里的队伍覆盖到社区。四是卫生联管，事务共商。社区环境卫生工作由居村共同协商解决，社区有楼组长队伍，村里有村民组长队伍。五是文化联谊，活动共办。这主要是由社区牵头、“组建村”参加的各种传统节日活动，“组建村”有时也会出一部分经费。比如，XL村9个村民组的478家农户被动迁到JX社区，78名党员安置转移到了JX社区，占XL村党员总数的56%。组建村通过与JX社区的联建，打破原有的机构设置，将支部建在了动迁小区，支部明确要求党员在社区中亮明身份，率先垂范，主动参与社区的文明创建、治安联防等工作。

经过党建引领下的居村联动治理，JX社区的治理逐步理顺。2017年11月14日，业委会成立，之后更换了物业公司。虽然物业费只有七毛五，但是在居村、业委会和物业公司共同努力下，物业费的收缴率已经由刚入住时的25%上升到了80%。除了每月15日的工作例会外，社区现在每月28号召开“四位一体”会议。业委会成立之后，JX社区两个小区还推进了停车收费机制的建立，社区的公益性收入有了新来源，停车费每年能够为社区创造100多万元的公益性收入。在党建引领下的居村联动机制的作用下，JX社区的各项管理体制机制逐步健全，早期的一些社区治理难题也有明显的好转，社区居民的归属感也有所提升。

（二） 案例2：LX社区的居村共建

嘉定区T镇LX社区是嘉定区T镇国际汽车城项目动迁安置形成的社区，是一种较为典型的由农民别墅小区构成的农民安置社区。LX社区下辖的本地农户有685户，分为三个弄（225弄、650弄，801弄），建筑面积为50多万平方米。LX社区的农民来自7个村，7个村均未被撤制，这些本村部分农民被安置到LX社区的村在T镇也被称作“组建村”，制度上提倡和要求居村之间要形成工作配合关系。作为一种因为“搬迁”政策在村外异地安置形成的农民安置社区，LX社区曾经一度深受各类问题的困扰。LX社区居委书记一度也较为头疼：“虽然户数不多，但是建筑面积较大，租赁房屋的外来人口较多，社区管理难度不小。”社区治理上的头等难题是房屋无序出租形成的问题。LX社区虽然由农民别墅小区构成，但是由于地理位置较为偏远和本地年轻人的流出，房屋大量出租给外来人口居住，本地农民自住率只占到60%。房屋大量出租伴随着大量外来人口的导入，LX社区最高峰时导入的外来人口超过5000人，现在降低到4000人多一点。外来人口导入为本地农民带来租金收入的同时，给社区治理带来的难题也是突出的，包括盗窃案件多发、乱停车、车位紧张、垃圾产生量大、租赁纠纷等。另一个难题是本地农民的社区化生活适应困难。本地农民并没有完全适应社区化生活，产生了一些乱搭乱建、乱种植、乱饲养（家禽）等“三乱”问题，特别是社区一度出现了“毁绿种菜”行为。LX社区已经考虑到农民的“乡土气息”，每家每户的独立庭院当中可以自主地规划种植，但是仍然有不少居民对公共部位的绿化进行了挤占，将公共绿地变成了私家菜园。

面对社区治理难题，LX社区在区镇两级指导下采取了一条居村共建的社区治理创新之路。一个最为重要的做法是通过社区微更新自治项目创建来帮助农民改变村民行为，激发社区自治意识，凝聚社区骨干团队，培育社区社会资本，引导农民生活习惯和行为方式朝向公序良俗方向转化。2017年下半年，LX社区面向广大居民征求意见，经过反复推敲和讨论，居民选择种植“蔷薇花”来美化家园，并得到了区级社区共建项目的支持。社区居委会并没有为居民“代劳”，而是本着过程导向和社会自主导向对创建活动进行引导和陪伴。“蔷薇巷”的成功创建，不仅美化了社区环境，用绿地替代了原来农民的私挖乱种，而且也在创建活动中凝聚了人心，增进了团结。在“蔷薇巷”项目的带动下，LX社区逐步凝聚了一批积极参与社区活动的骨干队伍，社区也找到了一条通过空间更新的自治项目来推动社区良性发展之路。2018年至2019年，LX社区在“组建村”和共建单位的大力支持下，通过社区空间更新的方式，对225弄小区8块闲置宅基地进行了实用化改造，建成了一个漂亮的健身步道，健身步道环绕区域通过种植格桑花，形成一片美丽的格桑花海。在健身步道的建设过程中，社区既充分运用了共治力量，又充分激发了社区自治的活力。每个“组建村”为自治项目支持了3万元，2个共建企业各支持了5万元，T镇政府帮扶了12万元。2019年，LX社区又推进了新的社区更新项目，在225弄一块闲置宅基地打造了88号“小花园”，“小花园”的建设充分依托了社区自治骨干，在居民骨干不计成本的参与下，社区用很少的费用打造了一个漂亮的“小花园”。2019年年底，社区又通过居民众筹的方式，利用闲置边角地，引入大马士革玫瑰，打造了一片可食用玫瑰基地。

针对房屋无序出租问题和外来人口治理难题，LX社区也在居村共治上做出了有效的尝试。农民安置社区的房屋出租行为关键是要“以房管人”，只有通过规范房东的出租行为才能实现有效的管房和管人。然而，对社区居委会来说，对于本地居民普遍发生的出租行为很难形成有实质效力的规范机制，而依法治理不仅面临市場行为“管不到”的问题，而且还会遇到法不责众和执行难的问题。LX社区也曾在2018年探索公司化经营以解决私房出租问题，基本做法是本地居民将私房长租给政府认可的公司，公司收储后按照统一标准装修和对外出租。但是新模式由于存在利益上的落差，并没有得到本地居民和“二房东”群体的配合，私房出租的公司化管理模式自身也存在着内在的矛盾，比如抬高租金水平和增加管理成本等。2019年之后，LX社区逐步明确了房屋出租的新思路：一是加强对“二房东”群体的规范管理，通过执法部门的支持，淘汰一批不够格的“二房东”群体，严格规范房屋再出租的相关管理标准;二是通过居村联动的方式更好地对本地房东群体的出租行为进行规范约束，特别是通过“出租规约”明确房屋出租人的出租责任。LX社区的一个关键措施是在惩罚机制上引入“组建村”的影响力，规定“对违反本规约的房屋所有人，由其户籍所在村民委员会视情况暂停或减少其福利待遇的发放额度”，这一条可以说让“出租规约”对本地房东形成了实质性影响力。

通过社区微更新自治项目和居村共建机制的运行，LX社区的环境得到了明显的改善，社区治理难题也得到了较为有效的缓解。特别是，经过社区自治创建活动的开展，LX社区居民的家园意识和自治能力得到显著提升。社区骨干团队从一开始的几个人发展到了现在的30多个人，而且他们又联系着更多的居民。在社区共建和居村共治机制的促动下，LX社区的宜居性得到了明显的提升，社区的人气得到了一定的回升，周末回家探亲的本地年轻人变多了，一些社区居民甚至将家迁了回来，社区的自住率也开始回升。

（三） 案例3：BQ社区的以村管居

BQ社区隶属于M镇。M镇处于嘉定区新城的开发区域，城市化速度快，用地需求大。在这个背景下，M镇较早推动了以宅基归并形式的农民相对集中居住，形成了不少农民别墅安置小区。BQ社区于2002年开始筹建，2004年11月成立社区居委会。BQ社区原来仅下辖BQ小区共473户，后来又代管1个176户的小区。BQ小区是M镇第一个农村集中居住形成的安置小区，安置的村民主要是BQ村的村民，安置区域也在BQ村的范围之内，是一种村内就地安置形式。BQ社区是一种较为特殊的村管社区，因为按照行政区划，BQ社區和BQ村是平级关系，但是实际上，BQ村是BQ社区的“上级”。BQ社区居委会的“配置”也不齐全，BQ社区不是一个独立核算单位，没有自己的户头，政府下拨的经费都到BQ村的账户上了。BQ社区的工作人员也是“低配”的，真正的专职人员只有2个人，1个是社区居委会主任，1个是副主任。由于制度上的瓶颈，BQ小区的安置房没有办法办理产证，BQ小区也就不存在所谓的业委会，但是2013年成立了BQ小区房主代表大会，经常性办事机构是BQ小区房主自管会。

在村管社区模式下，BQ村与BQ社区在人事、用钱和社会治理上进行了充分的整合和打通。一是村居人事上的交叉。BQ村的主任担任BQ社区的书记，BQ社区的2名条线干部兼职BQ社区的委员，BQ村的书记没有直接担任社区的职务，由此形成村管社区的治理架构。此外，BQ村的党总支下设5个党支部，分别为BQ村行政支部、BQ社区居委支部、2个老龄支部和1个新村民支部。在党的组织设置体系中，BQ社区党支部是BQ村的下属支部，在组织上也确定了村管社区的安排。二是村对社区的财力支撑。M镇对BQ社区每年按照20元/平方米下拨269万元的农民动迁小区自管经费，主要用于物业管理和居委会的日常办公经费。但是实际上，BQ社区的花费每年要超过330万元，村里要向社区补贴一部分经费。BQ村原来的可用财力还不错，每年有2000多万元，开展“五违四必”活动之后有了较为明显的下降，现在村级收入每年有1500万元左右。三是社会治理上的以村托底。在社会治理上，社区居委会主要功能是调解矛盾纠纷，没有能力解决更多难题。由于BQ社区主要住的BQ村的村民，户籍关系没有转，对村里认同感强，而且地理上仍然在村域范围，由村委会而不是居委会主导社会治理更为有效。作为安置小区，BQ社区的治理难点较多，比如外来人口多、出租率较高（将近三分之一），车库住人问题、违章搭建较多、毁绿种植现象多、环境卫生整治难、停车较为无序等等。由村来主导社会治理有两个方面的重要优势。一是BQ村的工作人员力量较强。BQ村有18个村干部，其中有6个村两委班子成员，12个条线干部。此外BQ村自招人员29人，包括8个人口管理员、21个小区物业管理人员。BQ村还有12个村民组长。二是可以依托“村规民约”解决治理难题。BQ村有着较强的福利发放能力，每年要向包括BQ小区在内的村民发放200多万元的福利，内容包括助老福利、体检、大病补助、助学等。福利发放与“村规民约”挂钩是对村民行为的一种有效管束机制。

四、 农民安置社区的双重管理：对城市化因素非同步性的治理调适

从不同城市化因素非同步性的调和角度，农民安置社区的居村双重管理可以被理解为一种通过“拖慢”体制城市化的方式来提升基层治理能力的治理调适机制。农民安置社区处于不同城市化因素的汇聚地带，空间城市化和体制城市化在速度上快于人的城市化和生计的城市化，并由此造成的空间、体制与人和生计之间的不适应性。空间城市化是一种较难调整的因素，而体制城市化则是调解不同城市化因素的机制阀门，从而可以缓和不同城市化因素之间的非同步性和不适应性。嘉定区对农民安置社区的双重管理经验并不是一种基于“顶层设计”的创新，而是来源于基层的实际治理需要以及对创新经验的总结和推广。由此可见，由于中国城市化独特的空间生产逻辑，以及由此造成的城市化因素的非同步性，农民安置社区很难单纯地依托社区居委会体制得到有效管理，而只能借助于一种城乡混合的居村双重管理机制来实现治理体制对过渡型社区的适应。

（一） 何以必须：农民安置社区的双面社会形态

在社区社会形态上，人的城市化的速度是滞后的，农民安置社区具有城乡混合的双面社会形态。一是身份上的城乡混合。包括嘉定区在内的上海郊区农民，即便已经被城市化进程安置到城市化社区，但是农民都更愿意保留农民身份，户籍不愿意迁入所居住的社区。而事实上，被安置的农民又是社区的居民，体制上开始按照城市社区体制提供管理服务。二是生活习惯上的城乡混合。农民安置社区虽然在物理空间上已经城市化，体现出更加紧凑和标准化的居住模式。但是被安置农民的生活习惯具有继承性和积累性，他们没有办法快速消除以往在农村的生活习惯，更新为新式社区化的生活方式，比如缴纳物业费、维护公共空间的绿化、参与垃圾分类行动等。三是价值认同上的城乡混合。被安置的农民存在双重认同，一是居住地社区的认同，这种认同是逐步发生和强化的过程;另一个则是对村庄和集体的认同，这个是基于历史记忆和集体利益的认同。农民安置社区不仅有着双面社会形态，而且也容易因为空间结构和空间性质上的巨大变化而成为一种问题化社区。前面三个社区案例都有一些共性的社区治理难题，比如，房屋无序出租和外来人口导入较多问题。很显然，这与农民安置社区普遍存在的“空间富余”有很大的关联，农民安置社区的周边配套较为薄弱，这种社区空间很难吸引本地年轻人居住，本地人外流进一步增加了“空间富余”。农民安置社区又往往临近工业区域，“空间富余”又吸引了周边产业工人等外来人口的入住。在这种社区社会结构之下，社区居委会体制与居民之间缺乏有效的纽带，同时要面对比一般社区更加繁重的空间治理任务，治理能力上的不足是显而易见的。

（二） 何以有为：居村双重管理的治理合力

在农民安置社区的双面社会形态和繁重的空间治理任务下，居村双重管理机制能够发挥居村体制的比较优势，实现一种居村共治的治理合力效应。社区居委会体制是一种社区化管理服务体系，其长处在于财政托底保障比较到位，各类设施和服务配备比较齐全，同时通过举办社区化公共活动创造新的社会联结。以T镇LX社区为例，该社区在社区体制下引入了更多的公共资源，通过社区自治项目，推进社区空间更新，实现社区社会关系的联结和重组。但是社区居委会体制也有明显的短处：一个是社区居委会体制面对的社区体制的起点——一种相对缺乏社会联结的陌生人社会，虽然有极少数农民安置社区采取整建制安置，但是多数采取“插花式”安置方法，加之农民安置社区存在着大量的人户分离和外来人口导入，社区治理面对的社会形态是较为原子化的，社区居民之间缺乏联结，社区干群之间也缺乏联结。另一个是很难有对社区居民的利益激励手段，社区居委会的福利发放能力有限，同时又要落实许多触碰社区居民利益的管控政策，较难在利益上建立与社区居民的密切联系。

与社区居委会体制不同，村委会体制的短处是缺乏足够的财政保障，也缺乏灵活多样的社区化社会动员技巧，治理上也没有社区体制那么精细。但是村委会体制的强项也很明显：一个是与农民之间的社会关系资源丰富。村委会成员和被安置的农民都是土生土长的，在长期的生活中积累了信任，彼此之间还存在一定的亲缘网络关系，这些社会关系资源在一定的条件下可以转化为解决社区治理问题的非正式手段。因为“在村社或单位居住共同体中，人們密切来往，信息高度流动，共同体内相互间的利益交织，形成复杂联系的社会网络，它非常容易形成两种约束：人际关系的‘抵押约束，信用历史约束”。①一位“组建村”的书记说，“我们有时也帮助居委会做点思想工作，他们也不常找我们，一般是遇到了难题，我们去说会给点老面子，毕竟是一个村的人，大家熟悉”（访谈记录：2020-06-20A）。另一个是村集体有较强的福利发放能力，能够在利益上对被安置农民产生较强的激励约束作用。正如前面三个案例当中所体现的，对农民安置社区的治理要借助于村规民约的管束力量，因为村规民约的背后是村集体对其成员的掌控能力。所以，对于农民安置社区的居村共治可以被理解为基于居村双重管理的机制设计，社区居委会能够较为充分地借助村委会的社会关系资源和福利发放能力来实施社区治理。而从村委会的角度来说，与社区居委会的合作不仅能响应政府的号召，而且也减少自身的“麻烦”。一位熟悉基层情况的干部也指出：“村里也愿意帮忙，一个是被动迁的村一般比较有钱，不在乎给居委会赞助一点儿经费，而且村民还在那里，也说得过去。如果居委会的工作做不好，村民不满意，村民还要找回到村里，村里也消停不了。”（访谈记录：2020-06-21B）

（三） 何以可能：党建引领是居村双重管理的捏合机制

党建引领在基层社会治理中显然不是一种政治正确的“空话”，而是一种中国特色的社会治理路径，因为中国式社会治理创新有着明显的“政党组织社会”的特点。①对社区治理的完善来说，政党组织嵌入社区治理不仅发挥着“主体补位”的功能，而且发挥着对社会的“二次构建”的作用。②党建引领的关键是将党的政治优势、组织优势和群众工作优势有效转化为治理效能，体现为党建通过思想引领、组织设置、平台搭建和活动举办等方式实现一种跨边界整合。对于农民安置社区的治理来说，在正式行政科层体系下，居委会与村委会较难建立紧密的合作关系，两者之间的资源、信息和人员也很难被打通。党建引领的便利在于可以通过人事任命、组织设置、协调平台、信息互通等机制将村委会的能力纳入农民安置社区的治理体系之中。Q镇JX社区更是一种典型的党建引领下的居村联动模式，在党建引领的捏合作用下，“五联五共”工作法有效调用了村级治理能力，加大了对安置社区的投入，使得原来问题重重的农民安置社区的各项工作逐步走入正轨。JX社区还通过村支部进社区、农民党员服务社区等形式为社区治理工作提供了重要的党员骨干资源，有力支撑了社区治理各项工作。M镇BQ社区是一种村管社区，但是也能够明显看到党建引领对村居关系的捏合作用。BQ社区的书记由BQ村的主任兼任，社区委员也由村干部兼任，同时BQ社区支部是BQ村党组织领导下的一个支部，这些人事和组织上的设置都为村居关系协调提供了可能。也正是因为党建引领的捏合，BQ社区和BQ村被紧密地捆绑在一起，在人事、资金和社会治理等方面形成实质意义上的社区治理共同体。T镇LX社区的经验也说明，社区居委会与“组建村”之间的合作共建需要党建引领的捏合作用，T镇一直推动在党建联建的平台上促进居村之间的联建共建，镇党委也在考核机制上要求村里配合社区居委会的工作，这种党建引领的统合力量是居村合作的制度化力量。

五、 结语与讨论

本文着重讨论了农民安置社区的治理体制议题，并且基于上海郊区嘉定区的社区治理经验，质疑了将居村共存、共治的社区治理机制简单理解为一种“组织失调”的观点。本文从政府主导的空间生产与城市化因素的非同步性的分析框架角度出发，说明了对农民安置社区实施城乡混合的双重管理机制，是一种调和不同城市化因素之间的非同步性和不适应性的治理调适机制。农民安置社区具有双面社会形态，并且由于空间结构上的巨大改变造成了空间治理上的任务繁重，社区居委会的单向度的社区化治理很难找到有效的抓手。居村双重管理机制则形成一种居村相互借力的合作治理格局，社区居委会通过借助于村级治理资源（社会关系资源和福利发放能力）解决社区治理难题，而村委会则依托与社区居委会的合作来实现对本村村民的“再管理”和新型服务递送，由此形成的合力是推动农民安置社区治理走向有序的关键。嘉定区三个社区的经验也说明，党建引领是居村双重管理的捏合机制。居村双重管理机制并不会自动形成，只有在党建引领下，通过人事任命、组织设置、协调平台、信息互通等机制，才能在居村之间实现资源、信息和人员上的打通，形成稳定的居村合作共治的社区治理共同体。从人的城市化角度来看，由于涉及人的思想观念更新的滞后性，居村双重管理可能会延续较长的时间，这可以被理解为中国城市化不同因素的多维度和非同步性造成的一种社区治理体制上的复杂纠缠局面。

（责任编辑：余风）