党建赋能的城市社区发展治理： 成都经验

李威利 马梦岑

[摘要] 中国的社区治理存在着一个循环性悖论：社区资源越是缺乏，社区就越需要基层政府的资源支持;基层政府对社区的资源支持越多，社区两委的行政化趋势越强;社区行政化趋势越强，在一定程度上越会影响社区自治的活力;而社区自治的活力不足，社区两委就越是依赖于基层政府的资源补给。为了解决这一困境，成都市以党建赋能的路径推动社区发展和社区治理之间的良性互动，形成了“社区在大门外”的新治理模式。在此基础上，通过城市空间更新再造形成“组团式社区”的半开放式结构，并进一步探索了院落（小区）自治和社区信托，从而形成独具特色的社区治理成都经验。

[关键词] 社区治理  成都  社区社会企业  组团式社区  信托物业

[中图分类号] C916

[文献标识码] A

[文章编号] 1008-7672（2020）05-0013-14

一、 问题提出：弱资源禀赋与居委会行政化的两难

从社区治理绩效的维度看，当代中国社区治理的核心问题是社区中治理资源的缺乏。有学者指出，社区中的资源缺乏主要有两个维度：一是缺资金、项目等物质性资源;二是缺组织、行动者等主体性资源。而这种资源缺乏与中国社会结构的整体性转型有关。在长期的单位制传统中，国家和社会的资源集中在职业共同体内，社会力量发育较弱。而在单位制转型为街居制后，社区作为有边界的生活共同体和基本的治理单元出现，但各类资源仍然集中在职业共同体内。①因此，社区缺乏资源有其必然性，可以称之为社区的“弱资源禀赋”。

最近十年来全国各地的社区治理创新都在努力地解决社区的弱资源禀赋问题。一是通过区域化党建的方式，强调驻区单位的参与，通过党建联建和各种形式的资源项目对接，使驻区单位各类资源对接到社区。二是在社区治理中强调专业部门对基层社区的支撑，包括强调街道“七所八所”对社区治理的支撑;强调通过机制改革和创新，将区县执法机构和部门进一步向街道下沉。三是通过加强居民自治，挖掘社区的内生资源，包括加强社区群众组织建设，加强与居民群众的联系;挖掘社区贤能和社区达人参与社区治理;设立社区基金会和社区自治金，加大对社区治理的资金支持力度。

在加强社区资源开发的过程中，上述通过党建的整合和链接作用来补充资源的方式，不足以完全解决社区的弱资源禀赋问题。社区治理需要更丰富的经费和项目支持，需要更多的专职社区工作人员参与。基于这一认识，近几年来全国各地在社区治理创新中强调加强街道职能的改革，要求街道逐步剥离经济发展职能，重点做好基层社会治理工作。在此基础上，通过街镇等基层政府机构，加大对社区的直接性资源支持力度，主要机制为：一是加强书记、主任的政治和经济待遇，建设班长工程或带头人工程，支持社区书记转入事业编制;二是加强社区专职工作队伍建设，如上海市的专职社区工作队伍、成都市的社区专职社工队伍等;三是加强社区基本经费保障，包括社区工作经费、党建工作经费、项目专项支持等。

基层政府对社区的直接性资源支持，明显地增强了社区治理的能力。但是，基层政府对社区的直接支持，又在某种程度上不可避免地带来居委会行政化的倾向。居委会“去行政化”是社区治理研究的核心主题。陈伟东、李雪萍指出，社区行政化是一种不经济的、不可持续的社区发展机制，社区行政化使地方政府越来越深地陷入“资源困境”（公共财政短缺）和“体制困境”。出现政府热（政府热心干预）、居委会干部累（居委会不堪重负）、居民冷（居民冷漠、观望）的现象。②彭勃指出，单位制解体后的社区制阶段，仍然有很强的行政化治理，但行政化治理是通过行政下沉实现对城市社会的有效管控，与单位制时期的社会与国家互嵌路径差异明显。同时，行政化治理在公共服务质量和回应性方面的有效性不足也降低了社会对城市基层政府人员的信任度和认同度，因此必須持续进行“逆行政化创新”。③蔡禾指出，城市社区始终存在着治理单元与社会单元的二重性，容易出现治理单元日益强化和社会单元日益弱化的问题。这就需要不断推进政务、社务分离和完善基层群众自治制度来使其回归社会单元的定位。④基层政府对社区的直接性资源支持，又一次带来居委会行政化的趋向。而更为重要的问题是，居委会越是行政化，在以社区党组织和居委会为主体的社区治理中，就越是依赖基层政府对社区的外部资源供给。调研中发现，社区党支部委员会、社区居委会（简称“社区两委”）工作人员更愿意自称为社区专职工作者，从而强化自身的体制内身份。这会进一步带来连锁性后果：第一，社区两委在工作中更加期望和习惯于向基层政府申请获得支持;第二，基层政府与社区两委形成了更为紧密的工作关系，社区两委实质上承担了更多的行政任务，社区减负的呼声再次出现;第三，基层政府通过项目申报、工作考核等方式，进一步强化了社区两委在社区中的政治和治理责任;第四，从深层次看，社区两委的行政化趋向一定程度上不利于社区自治精神的发挥。

这就出现了一个循环性悖论。社区治理资源越是缺乏，社区就越需要基层政府的资源支持;基层政府对社区的资源支持越多，社区两委的行政化趋势就越强;社区行政化趋势越强，会在一定程度上伤害社区自治的活力;而社区自治的活力不足，社区两委就越是期望和依赖于基层政府的资源补给。换言之，社区居委作为基层群众自治组织的自治地位，与社区党组织领导下的社区自治能力之间，存在一定的内在张力。这就是当前中国基层社区治理改革和创新过程中面临的核心困境。

能否走出这一困境？侯利文认为，居委会去行政化从未完全得以实现，基层治理常常会经历“行政化—去行政化”的反复循环，这取决于居委会的天然属性。居委会自产生起就存在双重属性——行政性与自治性，并且行政性具有压倒性的优势地位;由于居民的自治性、福利性事务是嵌入在行政性中进行的，居于从属地位，因此居委会去行政化常常带来的是居委会的被边缘化。①但是，这并不意味着可以支持居委会行政化，因为自治性同样是居委会的天然属性，而行政性常常会对自治性发挥反向作用。因此，居委会的双重属性恰恰意味着必须坚持“去行政化”，只有这样才能在一定程度上维持行政性和自治性的相互平衡。

那么，如何在加强对社区资源支持的同时，一定程度上避免居委会行政化的趋势呢？成都市在对社区治理的探索中，清楚地认识到了这一问题。在对社区的资源支持方面，成都市走了另一条路，对社区的资源支持不是“输血”而是“造血”，使社区能够自己生产资源，即社区资源再生。而政府对社区的一切资源支持都服务于社区资源再生这个目标，成都市将其称为“社区赋能”。

二、 半经济组织：居委会作为自治组织的定位和功能变化

社区赋能的成都经验，最核心的内容是赋予社区一定的经济职能。成都市在2017年10月颁布的《成都市社区发展治理“五大行动”三年计划》中，明确提出要整合政府资源，制定鼓励社区采用股份制、众筹、资产入股等方式发展生活性服务企业的政策，扶持社会企业发展，并制定相关的办法。①在各区的具体实践中，更为明确具体的做法是，以居委会作为法人主体开办社区社会企业，以期通过社区社会企业实现社区居委会的造血增能。

（一） 社区社会企业作为成都经验的新起点

本质上而言，社区社会企业具有单位制时期社队企业的传统。1979—1983年，国务院提出大力发展社队企业，增加集体收入，提高社员生活水平，农村集体经济逐步兴起;1984—2002年，随着改革开放的发展，“社队企业”更多地转型和更名为“乡镇企业”，不再具有社区性质。但是自2003年以后，成都市推出民营企业发展十条“新政”，允许村民委员会、有集体经济管理职能的居民委员会以集体资产出资入股或兴办公司，这使得具有社队企业性质的集体经济在一定程度上被保留下来并发展起来，但此时集体经济的发展更多集中在农村地区而非城市社区。2017年以后，为了进一步支持城市社区的发展，成都开始鼓励城乡社区以特别法人资格创办社会企业。2018年，成都市出台《关于进一步培育社会企业促进社区发展治理的意见》，在全市开展了首批社区企业评审认定试点工作，此后社区社会企业快速发展，涌现出一批比较成熟的社区社会企业和社会企业家。②

成都市的社区社会企业是指在主要从事非农业生产劳动的人口所组成的社区内，由社区居委会作为基层群众自治组织特别法人全资成立，开展经营管理，所得收益用于持续反哺社区、促进社会治理的特定经济组织。从这一内涵来看，社区社会企业不同于旧的社队企业，它不具有原有集体经济的分红功能，其主要目标不是经济发展和社会福利，而是反哺社区和促进社会治理。为了支持社区社会企业的发展，成都市采取了一系列配套支持措施：一是采用“先培育、后认定”的发展模式，提出“社会企业不是经登记而成立，而是经认定而成立”，认定前的社区社会企业为准社会企业。二是城乡社区（居委会、村委会）作为特殊法人，采取资产入股、众筹等方式兴办社会企业。三是放宽社会企业在经营场所、经营范围和名称等方面的登记条件。③截至2020年6月，成都市共有181家城镇社区社会企业，其中涉农社区社会企业有131家，城市社区社会企业有50家。

在这里，我们可以看到街道与社区改革完全相反的方面。近十年来，街道管理体制改革的主要方向是逐步剥离街道的经济发展职能，通过内设机构调整和执法权限的下沉，使街道更加专注于基层社会治理的职能。正是在此基础上，北京市推动“街乡吹哨、部门报到”改革、广州市推动“令行禁止、有呼必应”改革、上海市推动了街道社区治理体系的“1+6”改革。成都也在这一精神指导下，制定了《关于转变街道（乡镇）职能促进城乡社区发展治理的实施意见》。但在厘清和转变街道管理职能的同时，在社区居委会层面，成都市的探索又有其自身的特点，它赋予社区一定的经济职能，并进一步提出整体性的社区造血增能计划。从某种意义上说，成都采用了一种与上海等地完全不同的社区治理模式。在上海“1+6”改革中，在居民区层面，解决社区治理资源不足的主要方式是通过人员、资金、项目等形式向社区下沉资源，从而进一步加强街道与社区之间的联系，因此有比较强的行政化特征。成都雖然也强调街道对社区的人员、资金、项目的下沉，但与此同时，为进一步摆脱社区对街道的行政和资源依赖，成都市认可以“社区社会企业”的方式提升社区自身的“造血”功能。

“社区社会企业”的出现，带来基层治理理念在两个维度上的变化。第一，从“社区治理”向“社区发展治理”的变化。在过去二十年中，城市社区发展经历了从“社区管理”向“社区治理”的理念转变，所谓社区治理，更明确地说就是加强社区层面的自治、法治、德治，这几个维度都主要强调社区居委会的治理维度，强调其治理职能。①而成都市推动社区社会企业试点，更加强调社区的发展维度，提出要改善社区经济、文化、社会、生态状况，推进社区高质量发展、居民生活品质提升与城市发展转型同步，与此同时赋予居委会一定的经济职能。这就将“社区治理”的理念进一步发展为“社区发展治理”。为此，成都设立市委城乡社区发展治理委员会，建立市城乡社区发展治理工作联席会议制度，并出台了促进城乡社区发展治理的“1+6+N”文件。第二，从“党建引领”向“党建赋能”的变化。党建引领是社区治理的一个核心原则。所谓党建引领，一方面意味着党组织在社区治理中起着核心和领导作用，同时承担更大的治理责任;另一方面也意味着党组织在社区治理中发挥作用也要遵循党建工作的原理，更多地承担“超越者、引领者、联结者、整合者”的角色。②而成都社会企业的实践，一方面强调上级党组织对社区党组织在经济发展方面的支持，另一方面由于居委会主任需要担任社区社会企业的法人代表，因此也重新调整和强调了社区维度的“党组织—居委会”关系。在此基础上，成都市进一步提出“赋能”的理念，开始探索党建赋能社区治理的新理念。

（二） 社区发展治理过程中的“空间让渡”

不过，仅仅在治理理念和认识上的变化，并不足以真正使居委会承担起经济职能。社区社会企业作为企业的一种类型，从“产出”维度看必须能够带来一定的经济绩效;而从“投入”维度，居委会作为社区社会企业的发起人，也必须有一定的有效资源作为“初始投入”。然而，从先天条件看，居委会作为生活空间中的基层群众自治组织，其弱资源禀赋恰恰使其并不具有可供经营的资源条件。基于此，成都在党建赋能社区发展治理的过程中，就出现了对社区居委会的“空间让渡”举措。

在实践中，居委会在发起社区社会企业时，更多地通过利用公共空间（如公共停车位、社区广场、广告牌、临时售卖亭、社区活动场所等）来开展经营性活动。作为具有一定公共治理职能的社区居委会，在社区公共空间利用方面，具有先天的便利条件。但是，利用公共空间开展经营性活动，也有三个基本的限制性条件：第一，在居委会隶属关系下必须有相对成规模的公共空间;第二，社区居委会对这些空间有经营使用的权利;第三，出于持续经营营利的考虑，这些空间应该为开放性空间，能够最大限度地向居民开放。

因此，开办社区社会企业不仅仅是一个理念转变和政策准许的问题，同时也是如何能够向居委会让渡更多、更优质、更集约的公共空间的问题。在此方面，成都市对社区居委会的空间让渡主要有五个方面：第一，在理念上，坚持向社区居委会提供最优质的空间资源;第二，在空间上，以每百户居民不低于30平方米的标准，推进社区综合服务设施标准化建设，在有条件的地方建设大规模的社区综合体;第三，在方式上，通过国资划拨、底商返租、区域共建、市场化购买等方式，完善社区服务配套设施，而新建社区公共配套设施与住宅同步规划、同步建设、同步交付使用;①第四，在配套上，给予社区居委会更大更灵活的空间管理权限，使社区居委会有权管理和利用居委会办公场所和社区综合服务设施周边的广场、绿地等公共空间;第五，在区位上，由于上述空间在住宅小区内很难找到，因此成都将社区居委会的办公场所设置在居民住宅小区之外。

在城市中，土地和空间是城市经济发展的核心资源，因此空间让渡的背后是利益让渡。对社区居委会配套空间的调整，意味着政府需要以更大的决心和更多的投入向市民和社区让渡利益。也正是在此基础上，成都市的社区社会企业得以在较短的时间内发展起来。在《成都市社区发展治理“五大行动”三年计划》中，要求2018年开展社区生活性服务企业试点;2019年提炼试点经验，制定全市统一的扶持社区参与生活性服务企业的办法;2020年全市社区举办社会企业的机制全面形成。

（三） 具有半经济组织特征的社区居委会

社区社会企业的出现，使我们需要重新认识社区居委会的定位和功能。事实上，尽管在法律意义上，居委会被定位为基层群众自治组织，但这一组织却天然具有“二重性”特征。②这种二重性使得居委会这一组织具有双重角色：一方面，社区作为居民的生活共同体，居委会承担着代表居民利益、维护居民权利、开展公共治理的“代表人”角色;另一方面，社区作为街道等上级政府下沉人员、资金、项目的下一级组织，在实践中必然承担着上级政府的“代理人”角色。值得注意的是，在中国特有的基层政治结构中，这种二重性又是统一的，在“基层政府—社区居委会—居民群众”结构中，社区居委会起着承上启下的结构性作用。因此，我们可以说社区居委会的“二重性”是由居委会作为基层政府和居民群众之间的中介组织的地位所决定的，在结构上具有“居间性”特征。

这种居间性使得居委会作为群众自治组织既不能被看作社会组织，也不能被看作政治组织，而是与国家政治生活中的群团组织一样，具有“半政治组织”的特征。但是，社区社会企业的出现进一步改变了社区居委会的组织功能，它已经不仅仅是半政治组织，在某种意义上也是经济组织。不过，一方面，社区社会企业通过居委主任担任法人代表，聘请职业经理人等方式实现个体化经营;另一方面它并不以个人或集体的利润分红为目的，其利润所得要全部用于社区的集体福利。因此，开办社区社会企业的社区居委会在经济功能上也具有“居间性”特征，可以被视作“半经济组织”。在成都，社区社会企业的出现改变了社区居委会的组织定位和功能，它不仅是“半政治组织”，同时也是“半经济组织”。

三、 社区在大门外：社区空间结构和治理形态的转变

基层政府对社区居委会的空间让渡，从根本上改变了中国城市中的传统社区形态。从居委会的角度看，传统城市社区的居委会主要设置在住宅小区之内，利用住宅小区内数量不多的公共空间配套开展活动。而成都将住宅小区之间的公共空间集约起来，将其转化为居委会的办公场所和活动场地，实际上是将居委会设置在住宅小区之外。换言之，对小区内居民来说，就形成了“社区（居委会）在大门外”的治理结构。其连带性的结果是从整体上改变了中国城市社区的空间结构。

（一） 城市治理中的封闭社区和行政社区

从空间结构看，西方国家的城市社区主要是开放社区，而中国的城市社区主要是封闭社区。所谓封闭社区，有三个方面的突出表现：一是社区呈集中居住的形态，社区密度较大;二是每个社区都有院墙、大门，社区内道路属于小区居民共享的内部道路;三是社区在一定程度上实行半封闭式管理，大多数社区的大门口设有门禁和保安。封闭社区对城市生活有一定的好处，一方面围墙、门禁等物理屏障的设置会强化居民对个体“家”的概念的认知以及小区内部群体共同身份的认同，同时也能够满足居民对私密空间的需求和想象①;另一方面，封闭社区普遍规模较大，小区平均面积为12～20公顷，户数有两千户以上②，因此能够在一定程度上降低管理成本，居民缴纳的物业费相对较低。但是，从城市基层治理系统来看，封闭社区也会带来许多问题。第一，小区内部共有产权在法律上的认定赋予封闭小区强烈的排他性和垄断性③;第二，越来越多的超大型封闭社区在物理空间上将城市碎片化分割，社区内部道路的私有化加剧了城市道路的紧张和分裂。④

居住结构的封闭性特征，使得“社区”在中国语境中有更为复杂的含义。第一，在文化意义上，社区是指一个生活共同体。与西方语境中的社区含义相同，它首先承担的是生活功能而非经济功能，是指地域相近，由具有共同传统、共同文化或共同生活习惯的人组成的邻里。第二，在空间意义上，社区是指以住宅小区为主的地域性居住单元。由于中国城市的居住单元多是封闭社区，因此在中国，“社区”一词还有显著的地域内涵，是指一个个相对独立的住宅小区。第三，在行政意义上，社区是指以居委会为主体的管理范畴。在中国城市中，街道是最基层一级的政府管理机构，在街道之下，以居委会为主体形成了若干基本的管理单元。这一管理单元也叫社区。在这一维度，社区实质上是居委会的“辖区”。2000年，《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》明确指出，“目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后做了规模调整的居民委员会辖区”。社区含义在中国语境中的多维性，使得我们在理论研究和工作实践中常常对社区的不同含义混合使用。当我们讲“社区转型”时，社区是文化意义上的;当我们讲“社区治理”时，社区是空间意义上的;而當我们讲“社区居委会”时，社区又是行政意义上的。

但也正是这种复杂性，揭示出中国城市社区的另一个特征：行政社区。所谓行政社区，有三个方面的突出表现：一是居委会是识别社区的主要标志，一个社区对应设置一个居委会，居委会承担社区内主要的治理职能;二是社区具有清晰的边界，这一边界由基层政府（不设区的市、市辖区的人民政府）进行划定和调整;三是作为群众自治组织的居委会明显地承担有一定的行政职能，既要协助街道等基层政府完成规定的或临时的行政事项，也要面对居民开展一定的行政性公共服务。

封闭社区和行政社区是中国城市社区的两大特征。但是，封闭社区的边界和行政社区的边界又并不是重合的。住宅开发、规划和建设的自发经济过程，使得以住宅小区为单元的封闭社区在规模上大小不一。而在行政社区中，由于基层政府要为居委会配置人员、场地、资金、项目等资源，因此必须考虑居委会设置的规模和成本，这就决定了居委会所辖社区的边界无法与住宅小区的边界相一致。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在一百户至七百户的范围内设立。但在具体工作中，每个城市一般有一个统一标准，并不局限于七百户的上限，例如上海市社区规模大约在一千户左右。这就使行政社区和封闭社区之间形成更为复杂的关系，有的在一个小区内设置一个居委会;有的是几个小区设置一个居委会;在规模较大的社区中，一个小区可能设置几个居委会。

封闭社区和行政社区同时存在又并不重合的情况，为中国的城市社区治理带来两个特征。第一，基于封闭社区的特点，由于居住结构相对封闭，小区成为中国城市中最为基础的治理单元，城市基层社会治理的精细化归根结底在于小区治理。第二，基于行政社区的特点，尽管居委会设置有一个一般性标准，但这一标准相对比较宽泛，弹性空间较大。城市基层政府可以根据治理的实际情况，调整居委会设置范围的大小。换言之，社区边界可以通过行政化手段进行收缩和调整。

（二） 走向半开放的“组团式社区”

传统城市社区将社区两委设置在封闭小区内的做法，事实上加强了中国城市社区的行政化特征，并带来本文开头所讲的“弱资源禀赋”。而成都市对社区居委会的赋能和空间让渡，带来了行政社区边界的变化，从而使成都市的社区具有独特的形态。一是“社区在大门外”的关系结构。如前所述，在“空间让渡”的过程中，成都市的显著特点是将居委会设置在住宅小区的大门外，从而在居委会和居民之间形成了“社区在大门外”的关系结构。这明显地不同于其他地区将居委会设置在居民住宅小区内的形式。二是“组团式社区”的空间结构。由于“社区在大门外”，因此成都的一个居委会不只对应一个小区，而是对应若干个小区，小区和小区之间的商街、广场、绿地全部成为居委会活动的公共空间，因此若干小区、商街、广场、绿地等共同构成了一个组团式社区。三是“街区联动”的治理结构。由于社区内的“组团式”特征，在党组织和居委会的牵头下，开始加强住宅小区之间、小区与商铺之间的治理联动。例如，部分住宅小区物业联合起来承担了商街的夜间巡逻保卫工作。

之所以称成都社区形态为“组团式社区”，是由于它与西方城市的开放社区不同，成都社区空间内的住宅、商业、绿地仍然是有物理边界的，住宅小区的围墙仍然是私人生活和公共活动的重要界限。但“组团式社区”与原有的封闭社区不同，它是若干住宅小区和部分商街、绿地的合并，因此也完全突破了居委会在住宅小区内活动的传统社区治理结构。

因此，“组团式社区”是居于封闭社区和开放社区之间的一种中间形态，它是一种“半开放社区”。这种社区形态的形成，并非仅仅是基层政府对社区居委会办公和活动空间的支持，还涉及更广范围内的社区空间改造。更重要的是，成都市已经注意到社区开放对优化社区治理的重要意义，因此通过空间微更新、空间改造和对空间的重新规划，努力推动封闭社区向开放社区的转型升级，主要包括四个方面：第一，在居民区内推动社区改造和社区微更新。在老旧社区中，利用社区闲置空间、地下室等打造“邻里茶吧”“台灯书房”“共享玩具”等公共空间，盘活社区资源。在新兴社区中提升社区公园、社区广场等公共空间建设品质，进一步丰富休憩设施。第二，在街巷间实施“背街小巷综合整治”。开展“拆除公共区域的违法建筑、拆除有碍开放空间的围墙、增加城市公共绿地”的“两拆一增”专项行动。开展城市社区“小游园、微绿地”建设，实现“300米见绿、500米见园”。同时打造开放街区，引导老旧社区拆除封闭大院围墙，不鼓励新兴社区建设封闭式小区，全面推行敞开式社区建设。第三，在驻区单位内，提倡单位内空间的开放共享。提倡国有企（事）业单位开放周边的非公共或半公共通道，同时按控制性详细规划新建市政街巷通道，织密城市道路网。第四，为了提升社区的资源禀赋，推动部分现有社区合并，使小社区进一步变成大社区。在2018—2035年的社区发展治理总体规划中，成都市提出进一步调整社区规模和数量，调整后全市城乡社区合理数量区间为 3900 至 4200 个，其中城镇社区为 2150 至 2250 个，产业社区为 250 至 350 个，乡村社区为 1500 至 1600个。①

空间更新、空间改造和空间规划会影响社区治理的结构，也会提升社区发展的水平。成都市从推动社区发展的角度，將空间改造进一步提升到场景学的高度。在《成都市城乡社区发展治理总体规划（2018—2035年）》中，提出要打造社区发展治理的七大场景，包括精准高效的服务场景、友爱包容的文化场景、绿色低碳的生态场景、品质宜人的空间场景、活力多元的产业场景、共建共享的共治场景和互联互动的智慧场景。

四、 院落（小区）自治：党组织领导下居民小区治理体系的重建

不得不指出的是，党建赋能社区发展治理的成都模式，也并非毫无缺陷。从结构政治学的角度看，任何一种制度和机制在通过结构调整获得制度创新优势的同时，可能会带来新的短板和问题。社区社会企业在成都的试点，带动了半开放的组团式社区的出现，从而根本上改变了旧的城市社区形态，形成了“社区在大门外”的新治理格局。其优点在于：一是实现了对社区居委会的赋能，改善了社区的原有弱资源禀赋;二是通过做强做大社区居委会，推动了社区自治功能的回归，提升了社区自治的能力和水平;三是社区资源的丰富和自治能力的加强，也降低了社区对街道等上级政府的依赖，并进一步减轻了基层政府的治理负担。

但是，“社区在大门外”这一治理格局也为成都带来了新的问题。这一问题就是，当社区居委会设置在住宅小区的范围之外时，成都社区治理的主体实际上形成了“三级管理、五级网络”的体系。所谓三级管理，即市委市政府、区县党委和政府、街道黨工委和派出机构（镇党委和镇政府）;所谓五级网络，即市、区（市）县、街道（镇）、社区、居民小区五级治理单元。

从五级网络看，“社区在大门外”并不能改变小区始终是城市社区治理的最基本单元这个事实。治理的结构改变了，治理的基本任务并未改变。陈尧指出，随着我国商品房制度的改革，有明确边界的住宅小区是居民自治以及逐渐兴起的业主自治空间，同时住宅小区也是国家权力触角延伸的政府治理空间。因此，小区是社区治理的基本单元，中国的社区治理说到底是小区治理。①

因此，成都“社区在大门外”的治理模式，实际上就存在一个结构性的问题。在传统的社区治理结构中，社区居委会作为“代表人”和“代理人”的双重性组织，承担着小区治理的责任和职能。而当“社区在大门外”，居委会主要在小区之外的空间和场景中发挥作用时，住宅小区内部以谁为主体来治理以及如何实现有效治理呢？

成都市实际上也注意到这一结构性的问题，因此提出了院落自治的理念。成都市城乡社区发展治理30条明确提出，要深化院落居民自治制度以及村（居）务公开和民主管理制度，深入推进院落（小区）、农民集中居住区居民自治。①2018年6月，成都市下发《关于进一步加强居民小区党组织建设的指导意见》，推进居民小区（物业小区、传统居民院落、集中安置小区等）党组织建设，构建“街道（乡镇）党（工）委—社区党组织—小区党组织”三级党组织架构，形成“小区党组织+业主委员会+物业机构”三方联动的治理和服务体系。②2020年4月，成都市进一步出台了《关于深化和完善城镇居民小区治理的意见》，进一步对小区内居民自治提出了指导性的组织机制。具体来说，成都市推进小区治理的机制主要有三个方面③。

（一） 推动小区自治组织的赋能和归位

小区作为居民的共同生活空间，需要一个可以代表小区居民集体利益的自治组织。一般而言，社区中存在居委会和业委会两个代表性组织，居委会由居民选举产生，代表居民利益;业委会由业主选举产生，代表业主利益。对于传统的社区治理来说，居委会和业委会在利益代表上有一定重叠，因此也导致了居委会和业委会在社区治理的实际行动中常常产生一定的冲突。成都市“社区在大门外”的设置方式，反而在一定程度上区分了居委会和业委会的治理边界。成都市并未在小区内设置一个新的居委会，而是要求社区居委会积极支持业委会在小区治理中发挥作用，从而在居委会和业委会之间产生了一定的良性互动。《关于深化和完善城镇居民小区治理的意见》中指出，支持成立业主（居民）自治组织，并鼓励支持社区专职工作者、小区党员、“两代表一委员”等业主作为业主大会筹备组成员依法参选业主委员会委员。而在一些暂不具备业主大会成立条件的小区，建立小区议事会、院落管委会等自治组织，实现小区（院落）自治组织全覆盖。

（二） 同步加强党组织对小区治理的领导

业委会的建立和真正发挥作用，有利于小区利益的集体表达。但可能出现的一个新的问题是，在此基础上如何同时加强社区党组织对小区治理的领导呢？为了加强党对社区治理的领导，同时加强对业委会合理合法发挥作用的引导，成都市主要探索了几个方面的机制。一是在居民小区内单独组建党组织，党组织成员由社区党组织成员和小区业主委员会、物业服务机构、社会组织中的党员负责人构成。对党员人数过少而暂不符合党组织成立条件的通过联建党组织、选派党建指导员建立党的工作小组。二是推行居民小区党组织与业主委员会双向培养、双向进入制度，推动新成立业主委员会中党员比例不低于50%。同时，把党组织的领导全面植入小区业主管理规约、业主大会（业主委员会）议事规则。三是小区党组织不代行业委会职责，但通过各种方式加强对业委会的指导和监督，加强业委会工作的规范化。其中主要包括：健全居民小区管理规约、业主大会议事规则、业主委员会工作规则和监督规范等制度;探索建立业主委员会在物业服务机构选聘、物业管理区域环境改造、公共设施完善、动用大额维修资金等重大事项表决前向社区报告机制;完善业主大会及其业主委员会运行信息公开机制;建设统一的业主电子投票表决信息系统和数据库;等等。四是为解决业委会和物业专业化能力不足问题，为更有效地支持业委会和物业公司开展工作，探索社区党组织向业委会和物业公司分别派驻业委会社工和物业社工的管理模式。

（三） 支持专业部门在小区内的专业治理

在发挥院落（小区）自治的基础上，成都市通过建设各类协调性平台，推动社区外各级党组织、驻区单位和行业部门加强对小区治理的专业化支持。一是发挥各级党组织的政治优势和行业部门的管理优势，整合党建资源、行政资源和社会资源等下沉到居民小区。二是坚持以镇（街道）党组织为领导，以社区党组织为核心，以居民小区党组织为引领，以业主委员会、物业服务机构为基础，建立党员群众互联互动、共建共治共享的居民小区联动工作体系。三是在小区内搭建社区和居民小区党组织、业主委员会（或院落居民自治组织）、业主代表、物业服务机构的沟通交流平台，组织动员各主体依法有序参与小区治理。四是在各类具体议题上，通过坝坝会、议事会等形式形成居民自治协商的各类协商性平台，引导小区居民有序参与小区自治。

传统的小区治理模式，特别强调基层政府对小区的资源下沉，强调以社区党组织和居委会为载体对居民小区的精细化管理。与传统模式相比，小区治理的成都模式在快速完成小区综合整治等目标上并不占优势。但正因为如此，成都模式在培育社区自治的维度反而具有更加重要的意义：第一，有效发挥了业委会、院落管委会等组织的作用。有强利益代表特征的业委会并非小区治理的绊脚石，成都市在小区范围内首先强调支持业委会作为代表主体和自治主体的作用。第二，理顺社区党组织与业委会、物业公司之间的关系。在小区内如何既加强党组织的领导，又不伤害业委会等自治组织的活力，一直是争论不已的话题。成都市强调党组织通过制度化程序加强对业委会的监督。第三，减少了基层政府和社区党组织对社区治理事务的包办代办。在无法通过协商解决，需要政府有关部门支持的小区整治等事项上，成都市提出了“先自治后整治”的原则，要求在小区自治和协商程序结束之前，在小区居民达成共识之前，街镇政府部门、社区党组织和居委会都避免介入，以此来解决传统治理中居民参与不足和政府兜底包办的问题。

五、 走向社区信托：“弱代表集体主义”难题及其破解

为摆脱本文开篇所提到的中国基层社会治理中的循环性悖论，成都市独辟蹊径，探索了“社区在大门外”的治理模式。但当成都市通过“院落（小区）自治”的模式重新开始关注小区治理之后，我们发现在小区中存在着基层社会治理不得不面对的第二个循环：中国封闭社区中缴纳的物业费标准是相对较低的，物业公司为追求利润，往往通过减少服务项目或降低服务品质来节约成本，结果会引发部分业主的不满而拒缴物业费，物业费缴纳比例的降低会使物业公司进一步降低服务质量，从而容易形成恶性循环。

（一） 社区治理中的“弱代表集体主义”

业主与物业公司之间的矛盾，是中国住宅小区治理的一个突出问题。之所以如此，其根本原因是业主作为个体行为者，人数多而分散，很难形成统一有效的集体行动，也较难实现对物业公司的监督和制约。为解决这一问题，《物业管理条例》和《中华人民共和国物权法》支持业主通过业主大会选举成立业主委员会来实现对小区集体利益的代表。问题在于，业委会常常有两个方面的问题：第一，业委会容易引发业主的集体行动，从而为基层治理带来压力，因此基层政府需要对业委会进行适度干预;第二，业委会通常不是一个专职机构，没有专职人员和专业人员，很难对物业公司进行有效监督，也很难有效回应居民的多元诉求。因此，业委会虽然在制度上实现了对集体利益的代表，但仍然无法真正代表业主及时处理小区的各类公共事务，因此业委会实际上是“对业主集体的弱代表”。

如何解除这种“弱代表的集体主义”困境呢？通常的思路是政治维度的，或者是在小区内进行更规范的选举程序，加强业主对业委会的权力制约;或者是强调社区党组织和居委会作为第三方的作用，加强对业委会的外部支持和监督。从实践情况看，在基层自治制度化程度相对较低的情况下，政治维度的解决方案都收效甚微。在这一背景下，成都市在小区治理中提出了经济维度的解决方案——社区信托。

成都市的新探索首先是基于对小区治理结构的三个方面的发现：第一，小区治理困境的核心问题是业主大会失能，而不是业委会失能。业主很难通过业主大会对业委会进行有效监督，也很难通过业主大会更换物业公司。因此，在业主和物业公司之间是“弱—强”的契约关系，这种契约关系很难得到如实履行。第二，小区治理是“业主—业委会—物业公司”的三维关系。这种三维关系中最突出的特点是，业主是物业管理的受益人，但业主却不是物业管理的委托人。第三，小区物业管理费是“物业公司服务性酬金和公共维修支出”的二元结构。其中公共维修支出的需求是刚性的，但同时也是最容易被滥用的。

这三个发现为解决“业主—物业公司”矛盾打开了新思路。在经济制度中，有一种信托制度，如信托基金，其设计的初衷就是解决在经济契约中出资人和受益人相分离的特殊情况。于是在经济信托制度中，出现了“委托人—受托人—受益人”的三方关系。而这种三方关系较完美地适配于小区治理中“业主—业委会—物业公司”的三维关系。因此，成都市在小区治理中引进了经济中的信托制，开始了对社区信托的探索，即信托制物业。

（二） 以规范物业管理为中心的“信托制”探索

信托制物业的核心做法包括以下几个方面：第一，重新定义物业管理费。物业管理费不是交给物业公司的服务费，而是与其他公共收入一样是业主共有资金。信托制将物业费与物业专项维修基金、共有物业收益、其他费用和收入一起设置为业主共有基金，所以物业费不再是由单个业主交给物业公司，而是缴纳进业主公共账户。第二，明确业主的受益人权利。信托制赋予受益人类似“股东”的共益权，使得任何单个受益人都具有對全部管理事务的知情权、监督权与诉讼权。因此在信托物业中，支持通过单个业主的自我维权来实现全体业主的维权，便于对受托人进行监督。第三，由第三方担任信托监察人。设置监察人岗位，街道办事处、社区、派出所与社会组织皆可成为信托监察人，与业主一样对小区事务有知情权，是区别于业主与物业管理人的中立第三方组织。第四，全过程的公开透明。小区设立对公账户，主要有三种来源：一是以业主大会（或院落居民自治组织）具名的银行对公账户;二是物业管理人为小区单独开设的银行账户;三是对暂时只能开立业委会账户的地区，可以先将业委会账户按照小区对公账户来使用。小区对公账户的使用情况应当对每个业主公开透明，每个业主都可以随时查询。对公账户为“双密码账户”，有两个密码，一个是账户的支取密码，另一个是账户的流水单电子查询密码。业主可以通过查询密码随时查询账户收支情况。

信托制物业实际上是通过将物业管理费存放在第三方账户，通过全过程公开透明的方法来实现业主对物业公司的监督。信托制物业的实施也有三个限制性条件：第一，小区需要成立具有代表性的业委会或院落自治委员会;第二，物业公司需要转变对自身的定位，由营利性企业逐步转型为社会企业。第三，企业制度中的信托基金通常不是由受益者缴纳的，而业主共有基金中的物业管理费需要业主定期缴纳，较强的利益相关性可能会使个别业主做出非理性决策，这就需要通过合理机制有效协调不同业主之间的矛盾。

六、 结论

2000年以后的中国社区治理有两种较为成型的模式。一种是偏社会化的模式，主要做法是加强对社区组织的培育，加强社区与专业社会组织的合作，通过各种委托形式，充分利用群众组织和社会组织实现对社区的委托治理。另一种是偏行政化的模式，主要做法是将社区作为网格化管理的一个基本单元，通过投入人力物力，通过不断的资源下沉加强对社区的管理和治理。过去十年中，在城市治理精细化的理念下，偏行政化的模式更容易得到各地的青睐。在不断向社区下沉资源的过程中，为尽可能减少社区行政化的趋势，各地都通过清单制等方式强调对社区的减负，这实际上是一种减责赋权的基层治理模式。而成都市的社区治理别具一格，走“社区赋能”的第三条道路，从而带来社区治理理念、空间结构和治理结构的整体改变。社区治理的成都经验具有重要意义，它通过对社区社会企业、院落自治、信托物业等机制的探索，为当代中国的社区治理提供了新的路径和模式。

（责任编辑：余风）