公信力重建：从扶贫困境破解到村级治理创新

徐晓军 袁秋菊

一、问题的提出

为了实现脱贫摘帽的目标，各级政府派出了规模庞大的帮扶工作干部队伍，但贫困地区普通农民的参与热情并不高，基层扶贫工作陷入“上头热下头冷”的境地。(1)尹利民、赖萍萍:《精准扶贫的“供给导向”与“需求导向”——论双重约束下的精准扶贫地方实践》，《学习与实践》2018年第5期。有学者用“上面千条线，下面一根针”形象地描述这一现象。(2)刘建平、陈文琼：《“最后一公里”困境与农民动员——对资源下乡背景下基层治理困境的分析》，《中国行政管理》2016年第2期。针对这一现象，不同学者从多个角度进行了讨论。贺雪峰等人从村级治理主体行动过程中上级控制力与基层自主性之间的张力这一角度出发，(3)陶郁、侯麟科、刘明兴：《张弛有别：上级控制力、下级自主性和农村基层政令执行》，《社会》2016年第5期。以治理过程中行政化消解村庄公共性进行解释。(4)贺雪峰：《行政还是自治：村级治理向何处去》，《华中农业大学学报(社会科学版)》2019年第6期。陈鹏等人从嵌入式基层治理模式入手，(5)陈鹏：《嵌入式基层治理模式的悖论与反思》，《广西社会科学》2020年第2期。反思资源下乡过程中烦冗的资源使用规范对基层治理主体能动性的限制。(6)贺雪峰：《规则下乡与治理内卷化：农村基层治理的辩证法》，《社会科学》2019年第4期。吴映雪等人则以村级治理多元主体为切入点，针对治理主体不平等和治理协同不一致，(7)吴映雪：《精准扶贫的多元协同治理：现状、困境与出路——基层治理现代化视角下的考察》，《青海社会科学》2018年第3期。以及基层干部和新型农民的素质和治理能力不足进行解释。(8)袁金辉、乔彦斌：《自治到共治：中国乡村治理改革40年回顾与展望》，《行政论坛》2018年第6期。除此之外，还有不少学者从村级治理动员主体(9)朱政、徐铜柱：《村级治理的“行政化”与村级治理体系的重建》，《社会主义研究》2018年第1期。和动员方式(10)徐理响：《从动员式参与到自主式参与——农村公共事物治理中的农民角色分析》，《学术界》2011年第5期。等角度对这一问题展开了分析。可见，基层治理过程中这“最后一公里困境”，(11)袁明宝：《扶贫吸纳治理：精准扶贫政策执行中的悬浮与基层治理困境》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2018年第3期。已经成为众多学者的共识。它的存在不仅阻碍了扶贫工作的有效推进，而且严重影响了基层治理的效能。

鉴于基层动员困境的负面影响，在完成脱贫攻坚目标任务的巨大驱动力下，各地做出了不同的尝试。云南省Y村，针对脱贫攻坚基层严重的“上动下不动”困境，通过一整套重建基层组织公信力的组合拳，较快地实现了从“灯下黑”到共商共建的蝶变：为修筑15千米村组主干道，征用群众承包土地林地47 000平方米，砍伐林木2000多棵，村民未索取一分钱的经济补偿；三年时间，全村贫困户人均年收入由1740元增加到4628元，贫困发生率由36.69%降到1.35%，劳动力回流，常住人口由1090人上升到1459人。(12)数据来源于Y村驻村扶贫工作队2016到2019年的《云南省L县Y村脱贫攻坚总结报告》。Y村的成功实践为我们破解目前基层“干部做群众看”困境提供了一个成功的范例。本文尝试以Y村经验为基础，通过深度解剖，获得Y村破解精准扶贫治理困境背后的逻辑路径，为提升农村基层治理水平提供理论与政策支持。

二、“上头热下头冷”：村级治理普遍面临的困境

(一)“灯下黑”的Y村

Y村是云南省L县下辖的一个行政村，地处山区，占地面积17.19平方千米，全村辖10个村民小组，有农户362户，农业人口1113人，村民收入主要依靠种植和养殖业，贫困发生率高达36.69%。长期以来，Y村始终面临着基础设施薄弱、公共服务供给不足、村集体产业缺失的困境。Y村内部人心涣散、村民之间矛盾纠纷多有发生，干群关系势同水火，基层干部工作难以推进。Y村距离县城仅4千米，尽管在地理位置上占据了优势，但在实际发展过程中，并没有享受到县域经济发展带来的溢出效应，被当地干部群众戏称为“灯下黑”。(13)“灯下黑”：原指在照明灯下产生的阴暗区域现象，本文引申为人们对发生在身边很近的事物反而不能察觉。

1.积贫积弱的村庄扶贫基础。脱贫攻坚工作开展之前，Y村有7个村民小组未通水泥路，还有部分干道晴通雨阻，极大地限制了村民的生产生活。除了道路建设落后之外，Y村有两个自然村的104户村民居住在地质灾害隐患区域内，村民的人身和财产安全得不到保障。总之，水、电、路以及产业等推动村庄发展的核心要素在Y村都处于亟须改进的境况。在如此落后的条件下，产业发展自然会受到限制，村民们增收极其困难。因此，即便占据了优越的地理位置，Y村的贫困发生率历年来仍然居高不下，其贫困程度之深、脱贫难度之大可见一斑。

2.势同水火的干群关系。自农业税取消以来，村社集体对村级公共事务的组织和治理都处于一种无为而治的状态，(14)贺雪峰：《行政还是自治：村级治理向何处去》，《华中农业大学学报(社会科学版)》2019年第6期。许多村级公共事务得不到及时有效的解决，村庄内部矛盾也因此逐渐积聚。在过去的村庄治理工作中，Y村村“两委”缺乏服务意识，正常的组织生活难以开展。调查访谈过程中，村民回忆起Y村过去的情况时说道：“我记得那时候我们有点什么问题要解决都是求人办事，反反复复上门找好多次，他们(指村干部)也还是推三阻四，现在就要因为上面领导一句话把我们折腾得不行，这样子搞工作谁会再相信他们呢？要想我们配合工作，最起码是要把原来没兑现的事情给我们办好。”(15)2019年9月18日，云南省Y村村民JLC。由此可见，在脱贫攻坚开展以前，村民们向村干部或基层政府反映的问题很难得到妥善解决。村民们的利益诉求难以得到回应，进而导致村民对村级组织和乡政府逐渐失望，对村级治理的各项事务缺乏热情和主动性。

(二)“上动下不动”的扶贫动员僵局

1.上级意志与基层需求脱节。扶贫工作开始之初，Y村采取大水漫灌的扶贫方式，以行政命令作为推进工作的主要手段，忽视村庄发展现实和村民的实际需求。为了完成上级布置的任务和应对上级检查，基层政府往往优先选取“见效快、成本低”的项目发展，难以顾及贫困户的个体差异性需求。村庄发展规划制定过程中以上级政府的考核指标为准则，一味追求绩效而忽视村庄发展的现实问题。村民LHC在交谈过程中向我们讲述了扶贫初期基层干部的种种缺位现象：“原来嘛，上面有点什么事情都是上面赶着催我们去做，倒是我们有什么问题要找政府办事了，跑一趟两三趟也难解决。我们村里修水渠的事，说了好久也没有解决，还有原来TE寺说要搞开发也是‘雷声大雨点小’，所以我们对他们(指村干部)也不抱什么希望了。”(16)2019年9月18日，云南省Y村村民LHC。从上述访谈中可以发现，Y村在村务治理过程中，许多本应及时解决的公共基础设施和已经向村民承诺好的事情总是悬而未决。久而久之，“文本扶贫”“数字扶贫”等异化现象在Y村逐渐变得普遍，导致扶贫工作沦为政绩工程。这种情况下，村民的主体地位和参与者的角色不断弱化，干群关系也逐渐疏离和僵化。

2.村庄干群关系紧张。在Y村扶贫初期，一是由于村民文化水平低，思想观念落后，缺乏脱贫的自觉性和积极性。二是在Y村开展精准扶贫的村级治理历程中，原来的村级干部给村民承诺的许多村庄发展规划没有落实，遗留了许多“空头支票”。三是扶贫初期财政投入有限，很多与农民日常生产生活紧密相关的基础设施建设不到位，政府只能利用行政压力来进行农民动员。这种动员模式是一种典型的政府和农户单线互动模式，而没有形成上下联动合作的局面。村干部ZZP在访谈中说道：“原来给老百姓做工作最大的困难是村干部和镇干部没有威信，做不动。说实话我们有时候感觉像是夹心饼干一样夹在中间，很难做，上面安排了任务下来，不得不执行。可是到了下面工作又做不动。说到底，我们夹在中间没有权也没有钱，两边都是费力不讨好，这样还不如干脆就消极应付一下算了。”(17)2019年9月18日，云南省Y村村干部ZZP。可见，单纯依靠行政压力来推进村级治理的工作方式积压了许多内部矛盾，也愈发激化了Y村本就已经紧张和脆弱的干群关系。这些现实问题能够帮助我们很好地理解为什么在扶贫治理初期政府投入了大量的资源、时间和人力来动员农户参与脱贫，但村庄扶贫治理却仍然陷入“干部做群众看”的困境。

三、Y村脱贫历程：从“灯下黑”到共商共建的蝶变

为了改变积贫积弱的“灯下黑”局面，Y村在县政府的领导下组建了脱贫攻坚指挥所。扶贫工作队就位之后立刻在村里组织开展了民情恳谈会，并多次入户走访，统计和清算原村“两委”遗留的问题。此外，Y村党总支筹建了便民服务中心，为村民提供集中服务和代办服务，并积极发掘各种渠道带动村民创收增收，村级组织的服务意识和服务能力有了质的飞跃，村级治理打开了新的局面。

(一)Y村脱贫工作主要举措

1.基层干部队伍重组。由于长期以来被上级列为软弱涣散基层党组织，Y村脱贫攻坚(18)这里所说的脱贫攻坚主要举措并不完全包括Y村在脱贫攻坚过程中为实现脱贫摘帽而采取的各项做法，而是指扶贫干部为了充分动员村民，使其参与到扶贫治理中所采取的各项举措。工作的第一步便是打造一支能力和作风过硬的新的干部队伍，重新塑造村委以及村干部在村民心中的形象，以争取村民对扶贫工作的配合和支持。L县委办调派得力干部下沉到Y村任党总支书记，组建了攻坚指挥所(见图1)。由村党总支书记任指挥长，镇级挂村领导、驻村工作队长、村主任和监督委员会主任分别任副指挥长，驻村工作队员、村委会工作人员、各组小组长为成员，为脱贫攻坚提供强有力的组织保障。新的基层干部队伍组建起来之后，为了拉近干群关系，更好地掌握农户的困难和需求，扶贫干部在日常工作中与村民同吃同住，农忙时期还主动到农户家中帮忙出力。易地扶贫搬迁工作推进过程中，贫困户何某因家中缺乏劳动力，建房进度缓慢，扶贫干部们带头帮忙，动员党员群众帮助何某修筑围墙。通过真诚的服务态度和一步步扎实的工作，Y村基层干部在村民心中的形象逐步得到改观。

图1 重组后的Y村基层组织架构

2.还清村务治理旧账。摸清阻碍村庄发展的症结是Y村开展精准扶贫工作的第一步。新的村“两委”通过召开民情恳谈会、入户走访等方式，收集群众意见，并进行专题研究，以便找出阻碍村庄发展的关键所在。扶贫干部在进村入户走访的过程中发现，Y村的村级治理之所以陷入“干部做群众看”的困境，甚至“每逢开会必吵架”的局面，是因为原来的村“两委”给村民开了不少“空头支票”，村内许多公共事务都处于烂尾的状态。事关村民切身利益的公共事务得不到解决，村民表达的诉求也得不到回应，这造成村民对村干部个人及基层干部队伍的工作能力产生了不满和怀疑。基于此，新组建的村“两委”认为要想打开扶贫工作局面，就必须先将遗留下来的“空头支票”都一一兑现，这样才有底气面对村民，后续工作才能开展起来。达成共识之后，Y村第一书记带领新组建的干部队伍将以前村干部承诺的事情一件一件都落到实处。例如，过去的村“两委”曾提出为村民筹建举办红白喜事和文体活动的场地，开辟村组内的公共活动场所，以满足村民们的精神文化需求。但是直至2017年，全村8个村民小组均没有组建起小组活动场所。新的干部队伍在短时间内就启动了项目申报和资金申请，将村组公共场所建设落到实处。此外，Y村部分村民居住在高山坡地，面临滑坡和泥石流等灾害的威胁。村“两委”曾就这一议题进行讨论，但迟迟未能妥善解决。新的干部队伍就任后，第一时间对这些农户进行清点，并根据实际情况进行分类，设计出修筑护坡、转移住处等解决方案。这些历史欠账的还清，使Y村的村务治理实现了村民和村干部从“对着干”到“一起干”的转变。

3.动员村庄关键少数。村民对扶贫干部的质疑和不满情绪是在长时间的恶性互动中积累起来的，因此，村民对基层干部印象的转变不是一蹴而就的。当个别村民不理解不配合扶贫干部开展工作时，村干部灵活转变工作思路，动员村里的致富能人、老党员或者德高望重的老人，通过这一部分人率先做出示范，来支持和配合村“两委”的扶贫工作，村民们被更快地动员起来。这些人是村级事务治理中的“关键少数”，他们在村民心中有较高的威望，与村干部在村级治理中的角色恰好实现了互补。村“两委”借助动员村庄内部的“关键少数”，将非正式和正式的治理方式相结合，使村级治理的各项工作有序推进。Y村老党员YZG作为易地搬迁工作联建委员会主任，把自己扎根在搬迁安置点，与搬迁农户同吃同住，带领联建委员会入户做群众工作，有力地推动了整个易地搬迁工作的开展。

4.村务公示公开。为了避免村庄治理中的行政性挤压村民自治的空间，Y村特别注重各项村务的公示公开，强调村民参与的重要性，注重提升村民自治能力。Y村通过修订完善村规民约，构建起村民提事、村党组织谋事、会议定事、联合办事、群众评事的村务治理新格局，使村民参知村务迈入常态化、规范化的轨道。Y村在村委和各村组增设了许多公示栏，并建立村内议事微信群，将村“两委”日常工作安排和各项扶贫政策、扶贫资金的收支情况、项目落地情况在公示栏和微信群进行公示，以增进村民对村庄事务情况的了解。通过这些举措，村民们逐渐主动关心村内各项工作进展。可以说，Y村村民对扶贫工作的参与是从村务知晓这一起点开始往前迈进，并逐步实现了由旁观者向参与者的角色转变。

5．因地制宜发展产业。为了加快推进脱贫攻坚，Y村扶贫工作队从村庄实际出发，探索因地制宜的特色脱贫道路。Y村具有丰富的水源及青饲料原料，适合发展畜牧业。但由于群众养殖资金不足，村内产业发展零散且效益微薄。在产业打造过程中，基层干部通过村民代表大会的民主决策，决定集体发展肉牛养殖产业。村集体盘活8667平方米闲置集体土地，并按3万元/年的价格出租建设Y村秧草洼肉牛养殖场，获得的租金收益作为Y村集体经济使用。此外，村“两委”考虑到部分有意愿发展肉牛养殖的贫困群众，由于缺乏劳力、无饲养地而无法将产业发展起来，决定通过“公司+合作社+农户”的方式帮助农户创收增收。“公司+合作社+农户”产业发展模式，具体来讲是通过Y村秧草洼肉牛养殖场与没有能力养殖肉牛农户合作，农户购买能繁母牛由养殖场代为养殖。整个产业运转过程都由村民监督委员会对其经营进行监督，确保集体产业经营的规范性。

(二)Y村扶贫治理局面扭转

通过三年的脱贫攻坚治理工作，Y村的贫困发生率由36.69%下降至1.35%，贫困户人均可支配收入实现了由2015年的1740.44元到2018年4628.81元的跨越式提升(见表1)。此外，村庄内部道路、农田水利等基础设施建设得到快速推进，医疗卫生和教育等公共服务资源得到显著改善。更重要的是，Y村的干群关系由村民和村委会“对着干”变成“一起干”，建立起干部对村民“有求必应”、村民对干部“一呼百应”的良性互动关系，实现了从“灯下黑”到村民共商共建谋发展的局面转变。

表1 2015-2018年Y村脱贫情况(19)数据来源于Y村驻村扶贫工作队2019年《云南省L县Y村脱贫攻坚总结报告》。

1.农民主动参与村治。密切与村民的联系和交流是Y村扶贫干部的一项重要工作，扶贫干部们坚持每天进村入户。通过入户过程中的长期交往，逐渐积累村民对基层干部的信任与好感，干群关系得到了极大的改善。伴随村级组织遗留欠账的解决，以及脱贫攻坚各项利民政策的实施，村民对扶贫干部的态度从原来的质疑和反感逐渐转变为理解和支持，基层干部在村民心中的威信也逐渐恢复。此外，在大量资源和优惠政策下乡的背景下，村民们受到极大的鼓舞，对脱贫攻坚的热情和信心有了极大的提升，主动投入到扶贫治理的各项工作中。在访谈过程中，村民YSM当着村干部的面对我们说：“我开始都觉得上面下来的干部是来走个过场的，但是现在书记三天两头往我们家跑，经常打交道，一来二去也算是自己人了，再说我们平时生活上有什么困难也都是他帮忙在张罗，家里老人看病、小孩上学这些优惠政策都是他给我们在张罗，他们做的这些我们都看在眼里记在心里。”(20)2019年9月19日，云南省Y村村民YSM。只有当村干部重新在村民心中留下好印象时，村民们才会发自内心接受和支持村干部各项工作，乡村共治的局面也才能形成。

2.村“两委”工作推进顺畅。在原来紧张的干群关系中，Y村基层干部开展工作可以说是寸步难行。脱贫攻坚开展以来，村级组织和基层干部真心实意为村民谋发展、为村庄做实事，逐步化解了干群关系紧张的僵局，取得了村民的信任。Y村的村干部深刻明白，与过去的工作相比，如今村民们参与村务的意识和能力都提高了，这种情况下，转变工作方式是打破干群关系僵局的必然选择。“以前老一套到现在肯定是行不通了，现在很多人文化水平都提高了，各家都有各家的想法，原来用硬手段下命令还有效，现在则需要变通一下。有时候村里办个什么事，遇上群众都不理解不配合的时候，我们就想办法给那几个在村里有威望的人做工作，他们几个人的思想工作做通了，其他的村民也就好办了，大家都是有样学样嘛，这个也算得上是我们干扶贫工作这么久以来积累的一个工作心得了。”(21)2019年9月19日，云南省Y村村干部WDY。可以说，村民们对村级组织以及扶贫干部的信任是乡村共治的前提，这种信任能够直接转化为村民对村级治理各项工作行动上的配合和支持。

四、破解村级治理困境的深层逻辑

通过Y村由积贫积弱的“灯下黑”局面到干群共商共建这样一个转变过程，我们可以尝试分析其精准扶贫治理模式的特点和背后隐含的深层逻辑。

(一)理念更新：重获村民信任感

Y村开展脱贫攻坚工作的第一步是以精干有力的干部队伍取代之前软弱涣散的干部队伍。这是Y村扶贫治理最关键也是影响最大的一步。新的基层干部队伍的组建意味着扶贫治理理念和工作作风的转变，是破解“上头热下头冷”扶贫困局的首要举措。

1.基层干部重组，破除了消极印象。Y村基层干部队伍重组是破解扶贫治理僵局的首要步骤。干部队伍的重组，意味着基层工作理念的更新。从原来的行政性管理理念转变为服务型理念，干部队伍在工作作风和工作方式上做出了新的改变，由此Y村基层干部在村民心目中的形象也得到了改善。Y村在脱贫攻坚之前之所以陷于“灯下黑”的困境，一个重要原因就是基层干部队伍治村理念存在偏差，工作方式和工作效率有待改进。由于科层制压力的长期存在，使基层政府出现了“对上负责、对内脱离”的工作模式，为了追求政绩，在开展工作过程中采取“从重、从快、从严”的压力动员方式。这导致基层干部在开展工作时为了完成工作绩效与考核指标，忽视农民意愿和真实需求，使干群矛盾不断积累。基于上述原因，基层干部队伍重组、革新工作理念等举措背后，实际反映的是村民在扶贫治理工作中的主体性，以及扶贫治理过程中回应村民切实需求的重要性。基层干部在实际工作过程中对村民自治意识和自治能力的重视，正是基层干部由发号施令者向服务提供者角色转变的开始。也只有当新组建的基层干部队伍从治理理念这一治理源头上做出改变，村级治理才真正迈出了第一步。

2.工作理念转变，赢得了群众信任。在外界大量资源输入的背景下，农民借助政策和资源的扶持，能够在短时间内达到脱贫考核指标。但从村庄发展的长远角度来说，这种“短平快”的脱贫方式是治标不治本的。要想在反贫困工作中达到标本兼治的效果，就必须重视贫困户思想观念的转变和贫困村乡风文明的进步。这要求基层政府进行村级治理时不能只注重农村硬件设施建设，更不能只将眼光聚焦在硬性的脱贫任务和指标考核上，而是要坚持“既富口袋，也富脑袋”的可持续发展的治理理念。只有重视贫困户思想观念的转变和生产生活方式的改进，贫困户的主观能动性才能被有效激发。Y村扶贫干部正是通过教育、宣传等多种手段，充分激发农民自我发展的内生动力，提升农民村务自治能力。这一工作举措背后体现的是扶贫干部和基层政府在精准扶贫治理过程中，从重视物质扶贫向重视精神扶贫的工作理念的转变。

理念在个体以及组织的行动过程中发挥着重要的指引作用，正确的理念能够引导个体做出恰当的行为。(22)金飞：《网络舆情与地方政府公信力互动关系研究》，《理论月刊》2018年第3期。可以说，行政理念是构成政府公信力的基石。近年来，我国提出服务型政府的治理理念，其核心是“以人为本”的价值观，强调政府扮演服务者的角色，主要职责是弥补市场和社会的缺陷。从基层政府的角度而言，政府行政理念是基层政府意识形态和价值观的外在表达，也是基层政府开展工作的指向标。服务型政府重视群众的主体地位、政府去中心化的多元主体共同参与社会治理，在这一模式中政府信用意识占据极其重要的地位。服务型政府的理念要求基层政府重视和尊重群众的需求和意愿，对应到村级治理实践中，村级组织在村级治理过程中应当充分了解村民的需求和困难，重视村民的主观意愿和能动性，构建村级干部与农户上下联动的扶贫工作局面。

(二)方式转变：增强村民参与度

扶贫治理工作方式的转变是Y村成功破解扶贫治理困境的直接原因。在村级治理过程中，Y村基层干部通过农民参与意识提升和参与能力培养，动员村庄内部“关键少数”的力量来推进扶贫治理工作。这些具体举措的结合，使“干部做群众看”的村级治理困境得以破解。

1.健全自治制度，农民主动参与村庄治理。农村社区作为村民生活的共同体，只有使村民有意愿和条件参与到村庄规划和建设中，政策目标才能真正实现。因此，转变原来单线填鸭式的扶贫，激发村民参与精准扶贫治理的内生动力，是进行村级治理的重点。Y村在精准扶贫治理过程中以提高村民自治能力为重点，不断拓展村民自治渠道和形式，以达到村民对村庄治理各项工作可评、可考的效果。农户参与精准扶贫可以从扶贫项目遴选、扶贫项目实施以及治理蓝图规划等多个渠道入手，借助村民议事、评事的组织和机制，不断发掘精准扶贫治理过程中村民参与的形式，使村民参与村庄事务管理迈入常规化、规范化的轨道。只有在自治制度完善、村民参与扶贫治理渠道畅通的前提下，村民参知政务的热情和能力才能得到提升。

2.撬动村庄内部精英，情感动员缓解干群关系。扶贫过程中出现“上头热下头冷”困境的一个重要原因，在于过去的农民动员中村级组织主要以利益诱导和强制命令为主，这种压力型动员方式在实际执行中困难重重。情感式治理是对传统的压力型治理进行补充的一个重要手段，用以克服传统的治理行为中过分强调压力动员这一缺陷。(23)刘玉珍：《农村精准扶贫实践中的情感逻辑及其治理路径》，《云南社会科学》2019年第5期。情感式治理在Y村精准扶贫实践中主要表现为两个方面：一是扶贫干部与贫困户之间通过日常互动中的情感交往来增加双方之间的情感积累，建立起平等和互动交往的关系，进而提高扶贫干部在农户心中的地位和分量；二是培养具有较强社会责任意识的“关键少数”，充分发掘村庄精英等“关键少数”的影响和带动作用。在村庄精英的带动和影响下，促使村民思想观念和行为转变。Y村脱贫攻坚过程中，通过转变治理行为，引入情感式治理手段，发挥村庄精英在扶贫治理中的撬动作用，改善了基层干部与农民之间原本剑拔弩张的关系，使村民对于精准扶贫治理的参与变得水到渠成。

从理论角度而言，政府行为是政府行政过程中行政理念的具体表现，具体体现为政府及政府工作人员在推进工作过程中的实际作为。政府行为是公民评价政府公信力的直接参照物，判断政府公信力高低最直接的方法就是看公众对政府行为的信任状态和参与程度。在村级治理过程中，村级组织及其工作人员的言行、工作方式及提供的公共服务质量是村民评价村级组织以及基层政府的重要指标。

(三)执行高效：提升村民满意度

政府行政效率是其行政理念指导下的行政行为结果的体现，行政效率的高低决定了政策目标的实现程度，并直接决定了政府在公众心目中公信力的高低。(24)翁列恩、陶铸均：《地方政府公信力影响因素研究》，《理论探讨》2019年第3期。在村级治理过程中，通常是由村级组织对村庄公共事务开展直接工作，因此，这一规律对于代表基层政府形象的村级组织也同样适用。在精准扶贫和村级治理的具体实践中，基层政府行政效率的高低对精准扶贫效果以及政策目标的实现有至关重要的作用，村级组织作为基层政府代理人，其工作方式和执行力度关系着贫困户对脱贫攻坚的参与度和认可度，也影响农民对村级组织甚至基层政府公信力的评价。

1.还清旧账，树立了基层政府新形象。Y村长久以来关系紧张、村庄内部矛盾尖锐的重要原因在于过去的村“两委”在村庄治理过程中开了很多“空头支票”，严重损伤了村民对村干部和基层政府的信任，也挫伤了村民参与村庄治理的积极性。新的干部队伍上任以后，必须对遗留下来的“空头支票”予以回应。“新官不理旧账”不仅会降低村庄发展的经济效益，同时也会极大地损害基层政府的公信力。(25)任洁：《理好“旧账”是政府必须兑现的“承诺”——坚决杜绝“新官不理旧账”之坏现象》，《人民论坛》2019年第17期。开展脱贫攻坚之后，新的基层干部通过盘点遗留下来的“空头支票”，将拖欠的公共事务逐一解决。这样的做法从根源上破除了以往村民心中对村干部“言而无信、消极作为”的印象，树立起了服务于民、言而有信的基层干部和村级组织新形象。这一举措既让村民看到了村干部带领农户脱贫致富的决心，同时也增加了村民对基层干部开展工作的信任和信心。

2.发展产业，提高了资源配置效率。精准扶贫工作得以推进的另一个核心要素在于资源投入和资源配置，(26)李春成：《警惕农村基层的输入型资源错配》，《人民论坛》2019年第18期。只有在资源输入有保障和资源配置有效率的前提下，农户才能有切实的获得感，政府公信力才能得到正向提升。相反，如果基层政府在资源配置过程中出现资源错配，一方面会导致贫困户或贫困村的现实问题得不到妥善解决，扶贫政策无法产生预期效果；另一方面也会挫伤贫困户对脱贫攻坚的积极性，在政策预期和扶贫现实之间产生巨大的心理落差，导致农户对村级组织乃至基层政府产生失望和不满，降低基层政府的公信力。因此，要提升基层政府公信力就必须提高精准扶贫资源的配置效率。Y村在脱贫攻坚过程中一改从前“见物不见人”的低效率作风，将资源配置与村庄现实和贫困户个人的实际需求、资源利用能力紧密结合，提高了扶贫资源在村庄内部的配置效率。大量输入的资源各得其所，使农户有了切实的获得感，增强了农户对扶贫干部和基层政府的认可与信任。

(四)公信力重建：破解村级治理困境的关键

理念是认识论，行为是过程论，而效率则是结果论，三者之间相辅相成共同构建了政府公信力的评价体系。(27)龚培兴、陈洪生：《政府公信力：理念、行为与效率的研究视角——以“非典型性肺炎”防治为例》，《中共中央党校学报》2003年第3期。政府公信力是政府行政过程中行政理念和行政行为效果的直接体现，或者说，基层政府行政理念、行政行为和行政效率是群众评判政府公信力的主要依据。(28)何子英、陈丽君、黎灿辉：《突发公共事件背景下的有效政府沟通与政府公信力——一个新的分析框架》，《浙江社会科学》2014年第4期。在村级组织直接面向扶贫对象开展工作的过程中，其工作方式及提供的公共服务质量是公众评价村级组织和基层政府行为的重要指标。在政府职能转变的大背景下，村级组织工作理念和方式向以人为本的服务型模式转变是必然趋势。在以往的扶贫治理过程中，村级组织很难真正与村民上下联动共同开展精准扶贫工作，这主要是由于基层政府公信力的缺位，这也是导致基层治理过程中“干部做群众看”这一症结的最主要原因。脱贫攻坚以前，资源输入背景下的乡村治理过程中遭遇官民不合作的困境时，基层组织往往选择“摆平式”的消极治理，这种不恰当的治理方式最后往往造成乡村治理陷入新的困境。(29)陈锋：《分利秩序与基层治理内卷化：资源输入背景下的乡村治理逻辑》，《社会》2015年第3期。因此，要想让贫困户充分参与到脱贫攻坚工作中来，村级组织及其工作人员就必须在行政行为和工作方式上做出改变，以此提升自身在农民心中的公信力，这样农民才能被动员起来参与精准扶贫治理。

在精准扶贫资源下乡的背景下，村庄治理的行政性逐步强化，这导致了村民自治空间的压缩。(30)贺雪峰：《行政还是自治：村级治理向何处去》，《华中农业大学学报(社会科学版)》2019年第6期。要想实现精准扶贫效益的最大化，就必须对农民群众进行充分动员。在Y村案例中，从基层干部队伍重组到扶贫干部工作理念转变、工作模式革新，从“灯下黑”的积贫积弱局面到“共商共建”局面的扭转，背后隐含的是基层政府公信力归位的前提下，基层干部通过各种手段对农民群众充分动员，进而建立起基层干部与农民之间上下联动机制以实现有效治理这一逻辑(见图2)。无论是重建干部队伍还是进村入户、还清旧账的工作举措，其背后的目的都在于重建基层干部和基层政府在村民心中原本已经崩塌的公信力。只有重建基层政府公信力，农民对基层干部的工作才会主动予以配合和支持，精准扶贫“上头热下头冷”的困局也才得以破解。从长期的社会治理经验来看，政府公信力对公众参与社会治理的认知和行为有着决定性的影响。(31)狄金华：《通过运动进行治理：乡镇基层政权的治理策略——对中国中部地区麦乡“植树造林”中心工作的个案研究》，《社会》2010年第3期。从政府公信力的产生过程来看，公众对社会治理的参与和感受决定了政府公信力的高低。因此我们可以说，基层政府公信力与农民在基层治理中的参与程度和参与感受之间是相互影响、相互建构的。要想提高农民对精准扶贫治理过程的参与度，就必须回到政府公信力建设这一关键要素上来。

图2 Y村精准扶贫治理逻辑

五、结论与讨论

Y村在实践过程中通过基层干部队伍重组、转变工作理念、还清治理旧账、动员“关键少数”等具体举措，实现了村级治理理念转变、治理行为优化和治理效率提升。这一系列转变背后蕴含的是基层政府公信力从缺失到重建的逻辑。干群关系的改善、基层政府动员效力的提升，都是以其公信力归位为前提的。公信力缺失是村级治理陷入“上头热下头冷”困境的重要原因，因此，公信力重建是走出这一困境的关键所在。这一发现很好地解释了为什么在农村基层治理普遍遭遇“上动下不动”的困境时，Y村却在短时间内带领农户实现了村庄治理从“灯下黑”到“共商共建”的转变。

Y村的经验表明，村级治理遭遇“上动下不动”的困境，主要是因为农民和基层干部的认知和思维还停留在传统的国家与农民关系模式——长久以来，基层政府都是通过行政权力和资源配置的方式进行基层治理，基层群众也早已经习惯被动参与的角色。农民在村庄治理过程的主体性和自觉性被忽视，积压了许多村级治理的旧账。因此，基层政府改变老旧的思维模式，促使基层政府与农民的关系尽快从“汲取型”转换到“服务型”，再辅之以一套强有力的组织体系和高效率的资源利用，才能够吸引农民自发地、积极地参与村级治理，打开村级治理的新局面。新时期的乡村治理实践，伴随着精准扶贫、乡村振兴等大量外生资源进入基层，国家规则和行政力量在下沉过程中全方位地介入并影响着基层社会的治理，形成了“高度基层渗透”的治理模式。在这一新的背景下，转变基层治理认知和思维模式，正视当前基层组织公信力缺失的治理困境，并通过转变治理理念、优化治理行为和提升治理效率等途径重建基层政府公信力，是推进我国基层治理能力现代化的重要任务。