文明行为促进立法的目标与路径

[摘要] 2020年4月24日，北京市第十五届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了《北京市文明行为促进条例》（以下简称《条例》）。作为促进型立法的《条例》，明显不同于管理型立法和惩罚型立法，它不规定或少规定制裁，而是以鼓励、奖励、支持、促进为主要的调整手段。对照促进型立法的特征，《条例》存在着“管理”色彩过浓，调整范围过宽，重复规定过多，道德要求过高以及软法比例过大等问题。其他地方的相关立法以及将来北京市《条例》的修改完善，应当突出“促进”特色，聚焦关键问题，减少重复规定，坚守底线标准，降低软法比重。

[关键词]文明行为促进立法;《北京市文明行为促进条例》;社会主义核心价值观;良法善治

[中图分类号] D927[文献标志码]A[文章编号]1672-4917（2020）04-0061-08

核心价值观是一个国家法律的灵魂和指导思想，核心价值观入法是实现良法善治的重要举措。我国最早的一部专门的文明行为促进立法是2012年通过的《深圳经济特区市民文明行为促进条例》，此后又有武汉市、青岛市、宁波市、贵州省、舟山市、兰州市、太原市、梧州市、西安市等地方相继制定了文明行为促进条例。近年来，随着社会主义核心价值观融入法治建设的持续推进，全国各地文明行为促进立法明显提速，甘肃省、广西壮族自治区、河北省、北京市、大连市、哈尔滨市、沈阳市、昆明市等省市又制定了本地的文明行为促进条例，这是社会主义核心价值观入法的有益尝试，同时也是一种崭新的立法类型。文明行为促进立法有着独特的宗旨目的、调整对象、调整机制、规范结构、立法技术规则，需要予以特别的关注。我们以《条例》为样本，总结经验、发现不足、揭示本质，为该类立法的立改废释而建言献策。

一、《条例》的主要内容

2020年4月24日，北京市第十五届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了《条例》。《条例》分为总则、文明行为规范、不文明行为治理、促进与保障、法律责任和附则等6章，共63条，自2020年6月1日起施行。

第一，列入立法规划。树立良好的社会风尚、推进社会的良法善治，是一项复杂的系统工程，需要坚持不懈的长期安排。2018年5月，中共中央印发的《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》强调，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持全面依法治国，坚持社会主义核心价值体系，着力把社会主义核心价值观融入法律法规的立改废释全过程，确保各项立法导向更加鲜明、要求更加明确、措施更加有力，力争5到10年时间，推动社会主义核心价值观全面融入中国特色社会主义法律体系，筑牢全国各族人民团结奋斗的共同思想道德基础，为决胜全面建设小康社会、实现人民对美好生活的向往，提供坚实制度基础。党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：“坚持依法治国和以德治国相结合，完善弘扬社会主义核心价值观的法律政策体系，把社会主义核心价值观要求融入法治建设和社会治理，体现到国民教育、精神文明创建、文化产品创作产生全过程。”为了贯彻落实中央精神，北京市人大常委会结合本市实际，在立法过程的初始环节，即自觉地将有关社会主义核心价值观入法的立法项目列入立法规划之中。2018年8月，北京市委常委会审议通过市人大常委会提出的《北京市十五届人大常委会立法规划（草案）》。《北京市十五届人大常委会立法规划》的一个重要特点是，紧紧围绕党中央重大决策和市委工作部署，注重融入社会主义核心价值观等内容。[1]立法规划是立法程序的第一个步骤，科学的立法规划可为接下来的立法计划、立法调研、法案起草、征求意见、讨论审议、表决和通过、公布施行等诸多环节奠定坚实的基础。针对某一事项，立法规划、立法计划作为立法项目选择机制，其着力点则是解决“是否立法”这一根本性问题，其他立法环节、机制解决的是“如何立法”的技术性问题。[2]列入立法规划的项目，在正式立法过程中获得通过的可能性很大。北京市在编制立法规划时，即将社会主义核心价值观入法的内容列入其中，这为《条例》的顺利出台做好了铺垫。

第二，明确立法目的。在社会领域内进行活动的，是有意识的、追求某种目的的人;社会事件的发生，大都是由自觉意图、预期目的来推动的。立法是非常重要的政治活动，目的、愿望是法律之立改废释的内在动力。“一个无视人类作品目的的，亦即，一个无视人類作品价值的思考是不可能成立的，因此对法律的，或者对任何一个个别的法律现象的无视价值的思考也都是不能成立的。”[3]立法目的是法律的灵魂和指导思想，其外在表现形式是立法目的条款。立法目的条款是居于法律文本首部，以“为了”做标识语，用规范化的语句，专门用来表述整个立法文本目的之特定法条形式。只有准确地表达立法目的的法律规定，方为良法，才能达成善治的效果。我国的绝大部分制定法都有立法目的条款，《条例》也不例外。其第1条规定：“为了培育和践行社会主义核心价值观，传承和弘扬中华传统美德，引导和促进文明行为，提高公民思想觉悟、道德水准和文明素质，促进社会文明进步，根据宪法和法律、法规，结合本市实际，制定本条例。”《条例》开宗明义，直接揭示其制定的宗旨是培育和践行社会主义核心价值观，引导和促进文明行为，这为其他条款的设置以及《条例》的施行，指明了方向。

第三，界定文明行为。在思考法律调整问题时，调整对象比调整手段、方法更具根本性。只有在正确地决定法律是否可能、有无必要对某一社会关系进行调整后，才能有效地选择法律调整手段、方法。“法律职业人的工作是一种理智的工作，它通过概念的条分缕析来调整混乱模糊的人际关系。”[4]文明行为是文明行为促进立法的调整对象，对它的界定是《条例》的核心内容。《条例》用法治思维和法治方式，将文明行为界定为“以社会主义核心价值观为引领，恪守社会主义道德，维护公序良俗，尊重他人合法权利和自由，体现社会进步的行为”。除了上述的内涵式规定外，第二章的第11—25条采用外延式规定，详细列举了各类具体的文明行为。其次，《条例》还运用正反结合法，除了从正面规定什么是文明行为外，还从相反的方面规定了什么不是文明行为，第三章的第26—35条具体列举规定了各类不文明行为。如此，关于“是”的正面规定与关于“不是”的反面规定相互对照，立法的调整对象和范围就更加清晰。

第四，对接《公约》主旨。文明行为促进工作是一个长期的历史过程，也是一个持续深化、逐步提高的过程。《条例》的出台并非孤立的事件，它是在长期以来精神文明建设基础上提升社会文明水平的接续策略。1984年北京市制定了《首都市民文明公约》，1996年3月8日，首都精神文明建设委员会又公布了经过修订的《首都市民文明公约》（以下简称《公约》）。《公约》共分前言、主体、结语3个部分。前言部分主要讲的是指导思想，主体部分共有9条、36句、144个字，包括了“五爱”、遵纪守法、社会公共生活规则、科学教育、人道主义精神、健康文明科学的生活方式以及人与人之间关系等方面，涵盖了社会公德最基本的内容。《公约》的主要特点，一是体现了时代精神，品位格调高雅;二是体现了首都特色，针对现实问题，符合建设精神文明“首善之区”的目标;三是体现了以社会公德为主，适合全体人员;四是体现了正面提倡的原则，要求全面明确;五是文字精练，对仗押韵。结语部分，是《公约》何时修订及什么人应遵守新《公约》。[5]《公约》与社会主义核心价值观在制定机关、表述形式、实现机制上有所不同，但它们的精神相通、内容接近。北京市人大常委会认真总结《公约》的实施经验，将既往的成功做法写入地方性法规，转化为社会主义核心价值观入法的具体举措。

第五，突出首都特色。首都是一个国家的政治中心和中央政府所在地，是国家主权的象征城市。1949年10月1日，中华人民共和国中央人民政府在北京宣布成立，北京成为中华人民共和国首都。党的十八大以来，习近平总书记多次视察北京并发表重要讲话，科学地回答了“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这一重大时代课题，为做好首都工作指明了方向。《条例》以习近平总书记的讲话精神为指导，聚焦首都城市战略定位，紧紧围绕着北京作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市战略定位，来设置立法指导思想和具体条款。其第3条规定：“文明行为促进工作应当与首都城市战略定位相符合，与超大城市治理体系和治理能力现代化相适应，坚持文化滋养、科技提升、法治保障，弘扬首都市民热情开朗、大气开放、积极向上、乐于助人的优秀品质，建设新时代文明行为首善之区。”其第12条规定：“公民应当增强首都意识，维护首都文明形象，积极支持和参与国家及本市依法组织的重大活动，注重国际交往文明礼仪，配合相关管理措施，参与相关服务保障活动;传承和传播中华优秀传统文化，保护北京历史文化名城。”这些条款都是在充分考虑到首都的战略定位、特殊要求的基础上，所作出的有针对性的规定。

第六，因应社会变化。法律是由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的行为规范，它有其相对独立性，但归根到底是由社会物质生活条件所决定的。“法律秩序必须进行变化，它必须时刻记住那些它向国家、道德、经济、个人自由、向前发展的精神和物质文化的所有要求所肩负的工作;在对法律秩序进行安排时，它必须时刻询问法律规范对整个生活所具有的目的性。”[6]明者因时而变，知者随事而制。法律规定只有顺应社会生活的变化而适时调整改变，才能有效地履行自己的职能。2019年12月，武汉市开始出现新冠肺炎的确诊病例，2020年1月疫情暴发、扩散、蔓延。这次疫情给全社会造成了惨重的损失，是对我国治理体系和治理能力的一次大考，也对全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设提出了更高的要求。前事不忘，后事之师。《条例》及时总结公共卫生立法的问题和缺陷，充分吸纳防控抗疫的有益经验，并转化为具体的法律规定。例如，其第16条规定，在公共场所咳嗽、打喷嚏时遮掩口鼻，患有流行性感冒等传染性呼吸疾病时佩戴口罩;患有传染病时，配合相关检疫、隔离治疗等措施，如实提供有关情况;不非法食用、买卖野生动物及其制品。其第24条规定，用餐实行分餐制、使用公筷公勺。其第54条规定，餐饮服务企业应当配备公筷公勺，有条件的应当推行分餐制，引导消费者文明健康就餐，等等。

二、促进型立法的内在机理

《条例》标题之中的“促进”，是理解该地方性法规特征的关键词。通常，“促进”意指瞄准选择的目标，为加快发展而采取的各种有效措施。在我国最高权力机关的立法中，早就有对促进型立法的清晰定位。例如，2002年4月26日，在第九届全国人大常委会第二十七次会议上，关于《中华人民共和國清洁生产促进法（草案）》的说明提到：《中华人民共和国清洁生产促进法》的称名理由是，“考虑到在社会主义市场经济条件下，应当尊重企业等市场主体的自主性，因此，在立法思路上要注重对清洁生产行为的引导、鼓励和支持，而不宜对其生产、服务的过程进行过多的直接行政控制。这就决定了清洁生产立法应当以对清洁生产进行引导、鼓励和支持保障的法律规范为主要内容，而不是以直接行政控制和制裁性法律规范为主。采用《中华人民共和国清洁生产促进法》这一法律名称有助于准确反映本法的特点和主要内容。”再如，《中华人民共和国电影产业促进法》规定的“促进”措施，“主要是第四章的规定，直接以法律规范体现国家对电影产业的支持和保障政策，以及财政、金融、土地利用、城市规划等多方面的具体促进措施。”[7]有学者也指出，文明行为促进立法的“促进”可理解为：“由原先管理型立法的管理手段转换为促进型立法的服务手段，由约束相对人转换为约束政府本身，由刚性的处罚措施转换为柔性的激励奖励方式，由注重强制功能转换为突出发挥法律的全面治理功能”。[8]作为促进型立法的《条例》，明显不同于管理型、惩罚型立法，通常它不规定或少规定制裁，而是以鼓励、奖励、支持、促进为主要特色的调整机制。

第一，因势利导的立法手段。英国法学家科特威尔指出：“虽然法律制裁通常被认为包含各种形式的处罚或者通过赔偿给受害者以补偿，但当试图通过法律积极推进社会变迁时，对服从法律予以正面的激励也常常得到使用，在现代立法中，关于授权、补贴、减税以及其他财政减免的规定都是积极奖励的重要例证。”[9]60在我国，近年来促进型立法先出现在经济法领域，如《中华人民共和国民办教育促进法》（1993年）、《中华人民共和国中小企业促进法》（2002年），《中华人民共和国农业机械化促进法》（2004年）等，后来进而扩展至文明行为促进等领域。促进型立法的主要功能并不是惩罚、压制，本质上是一种鼓励或者引导行为的方式。“如果人们不得不着重依赖政府强力作为实施法律命令的手段，那么这只是表明该法律制度机能的失效而不是对其有效性和实效的肯定。既然我们不能根据一个社会制度的病态表现来给该制度下定义，那么我们也就不应当把强制的运用视为法律的实质。”[10]367促进型立法重视社会成员自主选择的重要意义，采取各种合理手段予以激励、扶持人们实施文明行为，是不需要高额的金钱刺激或者严厉的奖惩措施的。“大多数政府仍旧在以某种形式颁发‘荣誉——一种有着罕见而明显用途的非经济激励手段。这种荣誉可以是战斗英雄奖章，或者给做了社会捐助或其他贡献的人以公民奖。如果不是人们行为本身的原因，那么这种荣誉性奖励背后则存在一个强大的额外驱动力。士兵们不是为了金钱而战，他们的战斗动机包括对冒险的渴望、荣誉（为同伴、社会、家庭和国家奋斗）等。”[11]在某些情况下，促进型立法因势利导，为人们针对特定的情境做出选择创造条件。早在2012年《深圳经济特区市民文明行为促进条例》即注重文明行为保护、鼓励和促进的制度设计。对捐赠骨髓、器官、无偿献血的个人，其本人和配偶、子女、父母可以在骨髓和器官移植、血液使用方面获得优先或者优惠待遇。积极参加社会志愿服务活动的，有困难时可以申请优先获得志愿服务。不过多地设置处罚，体现了注重把握和发挥立法的指引、评价和教育功能。同样地，《条例》第42条规定：本市建立文明行为记录制度，对见义勇为、志愿服务、慈善公益等文明行为信息进行记录。记录的标准和程序由首都精神文明建设委员会办事机构会同有关部门制定。政府有关部门在制定有关政策时，应当将文明行为记录作为优惠、奖励的重要参考。国家机关、企事业单位、社会组织在招聘录用、职位晋升、待遇激励等工作中应当将文明行为记录作为重要参考。

第二，“拐弯抹角”的调整机制。在法律体系内部，实现理想目标的手段有的是直接的、有的是间接的。不可忽视的是，有时迂回婉转、曲折绕行的法律机制，可能比直来直去、正面相向的法律手段会收到更好的效果。人类社会的文明程度越高，实现目的之手段也就越复杂。德国思想家西美尔指出：“可是较高级的生活模式，其不断增长的多环节性或复杂性，却再也不允许这种简单的‘愿望—手段—目的三段式存在，而是把手段环节极大地复杂化了，致使真正直接有效的那一手段须由另一手段产生，而这后一手段又得通过别的手段产生，如此循环衍生，直到最终形成我们实际行为的那种令人无法看透的交织关系和环环相扣的链式特征。”[12]为了满足人们日益增长的对美好生活的需求，立法机关需要不断创新法律调整机制。《条例》第61条规定，违反本条例规定实施不文明行为，当事人主动消除或者减轻违法行为危害后果的，应当依法从轻或者减轻行政处罚;违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。违反本条例实施不文明行为，当事人自愿参加社会服务的，可以依法从轻、减轻或者不予行政处罚。该条文的玄机是，它对违法行为没有规定直接的采取处罚或不处罚的处理方案，而是规定了“当事人自愿参加社会服务”，就可以依法从轻、减轻或者不予行政处罚这一间接的转化机制，柔性地引导文明行为，促进社会文明进步。

第三，影响人心的制度设计。法与道德、社会舆论等社会调整手段的重要区别在于，法仅仅调整和约束人的外在行为，而不调整和约束人的内心思想、情感。但是，法律通过约束和规范人的行为，也可以影响人的思想、观念。“政策效用既包括软性效果，也包括切实的效果。它的软性效果是指个体对政府行为的认知和态度。即使政府的政策没有成功地消除贫困、遏制犯罪等等，也不会比政府不努力做这些事，使情况变得更糟。社会个体、集体以及整个社会因此常常是从公共政策的善良意图而不是它的实现程度来判断它的好坏。”[13]法律通过把国家或社会的价值观念和价值标准凝结为固定的行为模式和法律符号而向人们灌输占支配地位的意识形态，使之渗透于或内化在人们的心中。《条例》第37条规定：“本市建立新时代文明实践活动体系，宣传科学理论和政策、培育践行主流价值、丰富活跃文化生活、推动移风易俗、倡导文明健康生活方式，引导群众提高思想觉悟、道德水准和文明素质。”《条例》对合法行为的鼓励、保护，可以对一般人的行为起到示范和促进作用，有助于提高公民的法治意识、权利意识、义务观念、责任感、遵守法律和纪律的自觉性，提高全社会的道德水平。

第四，惩罚兜底的规范结构。法律规范是一种特殊的、在逻辑上周全的规范，它包括假定、处理、制裁三个要件。“按惯例，制裁被分为两大类，奖赏和惩罚即积极和消极制裁。认为受法律管辖的人们会选择一种，躲避一种。立法者认为被称为‘惩罚的制裁实际上痛苦而‘奖赏实际上令人愉快，因而希望的举动结果会多少自动地产生。”[14]作为法律规范构成要件的制裁，既包括消极的惩罚，也包括积极的奖励。从法律规范的完整结构上看，即使是奖励性规定，也必须以惩罚性规定为后盾，才能真正发挥作用。就是说，无论是消极的惩罚，还是积极的奖励，如果要得到有效的实施，最终都得归结于惩罚性规定。有人认为，三要素说认为任何法律规范都包括制裁是不全面的，只讲“制裁性规范”，不适合“奖励性规范”，奖励性规范的结构是假定、处理、奖励。奖励性规范实际上是一种授权性规范，它规定某人做出某种行为，便取得了一定物质或精神奖励的权利，如果相应的主管部门不给予这种奖励，或者某人造假企图骗取这种荣誉，就要依据相应的法律规定追究他们的法律责任。所以，奖励性规范也总是同另一种规定法律责任的国家命令结合起来发挥作用。[15]《条例》第四章有许多奖励、鼓励、促进的法律规定，在此基础上第62条又规定：“国家机关及其工作人员在文明行为促进工作中不履行或者不正确履行职责的，由其上级主管部门、监察机关或者所在单位责令改正，并视情节轻重，对负有责任的领导人员和直接责任人员给予处分或者处理。”该条规定的逻辑结构是，政府在文明行为促进方面担负着重要职责，强调对不履行或者不正确履行职责的行为的追责。如果公民遵守文明行为规范、实施文明行为，而没有依法获得优惠、奖励、照顾的，可以要求对有关的国家机关及其工作人员给予处分或者处理。可以说，文明行为促进立法也是以惩罚性规定为保障，才能得到有效的施行。

三、调整手段的误认与误用

由于文明行为促进立法自身构成复杂、属性难辨，系新生事物、具有试验性，因而，在实际的立法过程中，存在着认识上的偏差、手段上的误用。具体而言，《条例》的主要问题可归纳为，“管理”色彩过浓，调整范围过宽，重复规定过多，道德要求过高以及软法比例过大。

第一，“管理”色彩过浓。一部法律如要有效发挥作用，必须综合运用多种手段，促进机制可能是其中的一种手段。“在每个法律制度中都有一些具有促进性的（facilitative）规范而非强制性的规范。在这类规范中，有赋予个人以权利的规范、授予组织以权力的规范以及对政府机构制定政策的自由裁量权领域进行确定的规范。对于不行使法律所赋予的权利、权力或自由裁量权，是无须附设制裁的。”[10]263促进机制广泛存在于各种法律文件之中，如果一部法律只有个别、少数的条款具有促进性功能，不能称之为促进型立法。只有那些立法目的、核心条款都具有促进性功能的法律，才属于促进型立法。《条例》第二章“文明行为规范”、第三章“不文明行为治理”共计25条，都属于管理型规定，而鼓励、奖励、促进的规定数量很少，相应的措施不够有力。因而，《条例》的标题之中虽有“促进”二字，但将其归之于促进型立法，似乎有些名不副实。

第二，调整范围过宽。法律调整事项范围宽泛，就意味着分派给主管机关的执法任务相对繁重。《条例》第56条规定：“违反本條例第三章规定，产生噪音干扰周围生活环境，在公共区域堆放杂物等行为的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》《北京市市容环境卫生条例》《北京市控制吸烟条例》《北京市物业管理条例》《北京市消防条例》《北京市环境噪声污染防治办法》等法律、法规、规章的规定处理。”文明行为促进活动涉及的范围非常广泛，对其予以规范调整的法律法规也是数量众多。《条例》作为容量很大的“包裹”，不利于明确执法主体、划分职责;立法调整范围过于广泛，实施任务繁重，就难以确定主管部门，实施效果难以保证;《条例》突破法律部门、法律文本的界限，不仅难以找到主管部门，而且也给相关执法部门的分工合作带来困扰。

第三，重复规定过多。《条例》采取综合性立法模式，详细列举了交通违规、公共场所吸烟、法定区域燃放烟花爆竹等应予惩戒的不文明行为的清单。第三章重点治理行为涉及的法律责任规定，许多都是从已有的法律、行政法规、本市地方性法规以及国务院部门规章中援引过来的：（1）全国人大及其常委会制定的法律，有《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国网络安全法》等有关规定。（2）国务院行政法规，有《城市市容和环境卫生管理条例》《风景名胜区条例》《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》《互联网信息服务管理办法》等。（3）北京市人大常委会制定的地方性法规，有《北京市市容环境卫生条例》《北京市控制吸烟条例》《北京市生活垃圾管理条例》《北京市物业管理条例》《北京市环境噪声污染防治办法》《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》《北京市非机动车管理条例》《北京市机动车停车条例》《北京市旅游条例》《北京市绿化条例》《北京市公园条例》等。（4）国务院部门规章，有公安部《关于规范电动车停放充电加强火灾防范的通告》、国家互联网信息办公室《网络信息内容生态治理规定》等。[16]实际上，这些行为在其他法律、法规、规章中都有所规定，《条例》再作出重复性规定，不符合立法法相关规定，浪费立法资源。

第四，道德要求过高。《条例》第13条规定：“公民应当积极践行以文明礼貌、助人为乐、爱护公物、保护环境、遵纪守法为主要内容的社会公德，以爱岗敬业、诚实守信、办事公道、热情服务、奉献社会为主要内容的职业道德，以尊老爱幼、男女平等、夫妻和睦、勤俭持家、邻里互助为主要内容的家庭美德，以爱国奉献、明礼遵规、勤劳善良、宽厚正直、自强不息为主要内容的个人品德。”这个规定的内容多为道德规范，显得空泛、抽象，无法转化为权利义务的内容，不具有可执行性。法律的制定是为了调整人的行为，因而，法律规定的人的行为模式，应该是预期可以实现的，如果法律规定了大多数人根本不可能达到的行为标准，出现“泛道德化”的倾向，那么法律的规定就可能形同虚设。从另一个角度看，如果法律与道德浑然一体、不分彼此，社会主义核心价值观入法本身就是个伪命题。

第五，软法比例过大。一些法律的制定仅仅或者主要是为了在法律汇编中注入某些象征性符号、理念。这类法律在制定和颁布过程中可能没有任何有关有效实施可能性的现实主义考虑。象征型立法不具有产生显著社会变革的立法意图，其目标甚至可能是避免变革以抚慰不同社会阶层对立的利益诉求。[9]53-54不可否认，这类软法有其存在的必要性，但是，如果它占比过大，一部法律文件甚至整个法律体系将形同虚设，不能期待它有理想的法律效果。《条例》第二章“文明行为规范”与第三章“不文明行为治理”的大部分規定，都属于权利义务界限不清的“软法”。例如，其第22条规定，在维护网络文明方面，应当遵守下列文明行为规范：文明互动，理性表达;尊重他人权利，拒绝网络暴力;抵制网络谣言和不良信息，不造谣、不信谣、不传谣;其他维护网络文明的行为规范。这类规定比较抽象模糊，难以转化为可执行的行为规范，不利于树立法律权威。

四、提高立法质量的建言

北京市等地方制定的文明行为促进条例，是一项重要的立法探索，应鼓励体制机制创新，理解宽容立法创新自身的不足以及可能带来的风险;另一方面，也要看到立法是一门精细的技术活，应坚持科学立法原则，精益求精，及时纠错，不断提高立法质量。同时，其他地方的文明行为促进立法以及将来北京市《条例》的修改完善，应当突出“促进”特色，聚焦关键问题，减少重复规定，坚守底线标准，降低软法比重。

第一，突出“促进”特色。在促进型经济立法中，促进手段主要是各类法律化的经济政策工具，具体包括财政税收促进手段、金融促进手段、竞争促进手段、产业促进手段、外贸促进手段等。促进手段主要是各类鼓励性的优惠制度，其中较为重要的有财政优惠（如财政补贴、专项转移支付）、税收优惠（如税收减免）、金融优惠（如低息贷款）、竞争优惠（如适用除外）、产业优惠（如投资鼓励）等。[17]同样，文明行为促进立法也要用好“促进”机制，促进社会文明进步。“通过向群体传达核心价值，标志性立法能够实现诸多表达性功能;但这并不是意味着，这种立法仅在于传达立法价值，其亦重在对现实的影响，然而，其影响公民言行的方式完全不同于机械性立法。在机械性立法中，统治者不谋求合作以及统治的信息反馈;相反，在对话性立法中，专制的色彩少一点，对话的色彩多一点。”[18]促进型立法往往预先设定值得追求的美好目标，为此需要选择合适的法律手段。“法不宜命令他人做‘好人好事，但可以对‘好人好事进行奖励或降低做‘好人好事的成本，促进良好社会风气的形成。”[19]着眼于促进型立法的特点，文明行为地方立法应突出奖励、鼓励类内容，尽可能地降低管理类、禁止类规范的比重。

第二，聚焦关键问题。“法律不计琐事”这一法谚，说的是法律只关注国家和社会生活的重大事项，而不考虑琐碎的小事。如果某些违反义务、程序中或契约中的错误无关紧要，那么就不需要给以法律上的补救或驳回请求，或者可以不被作为案件来审理。文明行为与不文明行为涉及的范围非常广泛，文明行为促进立法不能面面俱到、事无巨细、无所不包，《条例》应当“抓大放小”，找准关键问题，着力解决主要矛盾。当然，什么是有重要意义的行为，在不同的时代、不同的社会条件下，人们的认识是有差别的。文明行为促进工作面临的问题方方面面，相关立法应当开列详细的问题清单，聚焦关键问题，精准施策。还有，法律调整事项范围的界定应当宽窄适度，可以明确法律部门、法律文件之间的任务分工，使得执法主体有足够的资源予以施行。

第三，减少重复规定。地方立法应当体现本地经济发展水平、地理环境、传统文化、风俗习惯、法治建设状况，针对本地发展的突出问题，设计出具有可操作性的法律制度。《中华人民共和国立法法》第73条第3款规定，制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。据此，《条例》应当充分体现北京市的地方特色，不重复法律、行政法规的已有规定。立法规定的内容必要的重复是可以的，但不宜太多，应当适应北京市的实际情况，解决北京市的实际问题，有针对性地立法;同时，也不能盲目跟风，照搬、抄袭其他省市的文明行为促进立法，杜绝立法领域的政绩工程。

第四，坚守底线标准。从法律起源和发展的规律看，随着社会管理经验的积累和人类制度文明的进化，对不同行为影响社会的性质和程度作出区分的能力逐渐增强，法律规范与道德规范和宗教规范的调整行为的类型开始由混沌走向分化。社会主义核心价值观入法的逻辑前提是法律系统与道德系统各自分立，法律与道德之间界线分明。“核心价值观确定了依法治国的道德基础，也划定了以德治国不能逾越的法律范围和法治空间。”[20]社会主义核心价值观入法，在方式上要仔细掂量、正确选择，要加强相关立法工作，明确对失德行为的整治。对突出的诚信缺失问题，既要抓紧建立覆盖全社会的征信系统，又要完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制，使人不敢失信、不能失信。法治原则的重要内容是法律不应要求人们做不可能做到的事情。法律是以一般人、普通人为标准而制定的，它不是以英雄、模范为标准的，法律是道德的底线，不能命令人们实施不可能的行为，也不能禁止人们实施不可避免的行为。“但是我们没有办法强迫一个人去过理性的生活。我们只能做到将较为严重和明显的投机和非理性表现排除出他的生活。我们可以创造出一种理性的人类生存状态所必需的条件。这些只是达致那一目标的必要条件，而不是充分条件。”[21]要把核心价值观的要求转化为具有约束力的法律规定，实现法律的强制性和引领性相结合，要聚焦道德影响虚弱、法律规范缺失的社会领域，把全社会广泛认同、较为成熟、操作性强的道德规范及时转化为法律规范，更好地用法治的力量引领正确的价值判断、构建公平正义的社会秩序。“立法者要把自己限制在他所能做的，不去为那些希望想做而不可能做到的事伤脑筋。”[22]法律的行为标准不能过高，应适合绝大多数人的道德水准。

第五，降低軟法比重。法律的生命力在于实施。法律具有可执行性、可操作性，才能转化为具体的权利义务关系。“对于宣示性内容应区分情况，如果没有实质内容，本身也不包括权力、权利、义务、责任的，应尽量减少规定。如果宣示性内容中涉及倡导社会主义核心价值观、弘扬社会主义道德或阐述立法导向的内容，可以尽量精炼地规定。”[23]经过一段时间的运行与检验，将来《条例》需要修改时，应当适度减少软法规定的数量，增加权利义务内容明确、具有可执行性的条款。

社会主义核心价值观入法是一项复杂的系统工程，需要通过各种有效的路径予以推进，文明行为促进立法是其中的一种有益尝试。在北京市的《条例》之前已有几十部相关的地方立法，之后又有宜宾市、巴中市、衢州市、烟台市、普洱市、宁德市、九江市、河南省、韶关市、南京市、达州市、汕头市等地方的文明行为促进条例相继出台，在不久的将来还会出现数量不菲的此类立法。在法理上，通过对《条例》的客观分析评价，发现此类立法的自身规律、内在机制、调整手段，能为其他地方的文明行为促进立法提供有益经验。还有，相关国家机关应当加强规范性文件备案审查制度和能力建设，建立健全地方性法规定期清理机制。基于社会主义核心价值观的要求，对包括《条例》等在内的地方文明行为促进立法进行备案审查，发现存在违反法治原则、违背社会主义核心价值观要求的，依照法定程序及时进行改变、撤销、修改或废止。

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