河长制：“空间嵌入”视域下水环境治理的新路向

王一惠

(南充文化旅游职业学院，四川 阆中 637400)

古人云：“善治国者必先治水。”纵观历史，中国的治国史无疑也是一部治水史。水乃命脉，古今皆然。由此可见，治水兴邦始终是中华民族发展之大计。但长期以来，我国为发展经济而忽视生态环境的行为，致使生态环境遭受严重破坏，尤其是水环境。近年来，我国水环境污染速度不断加快，水问题日益突出。而我国水环境管理体制又长期遵循“统一管理与分级分部门管理相结合”的管理体制，这种按照行政管理体制而立的水环境管理制度最明显的特征则是“条块分割”“各自为政”，碎片化、分散化管理趋势严重，在水环境治理中极易导致各涉水部门职能分割、职责交叉重叠、责任模糊等问题，部门间整体性与协同治理意识极弱。黄河特大水污染、松花江水污染、太湖蓝藻、嘉陵江铊污染等水污染事件无不是由各涉水部门各自为政的封闭式治理方式导致，无不体现了传统河流治理方式的弊端与低效。为纾解传统水环境治理壁垒，以2007年无锡太湖蓝藻事件爆发为导火索，无锡市地方政府首创新生治水制度——河长制，并积极探索实施，在河湖治理中推行地方党政领导负责制，很大程度上解决了无锡市水环境治理沉疴问题。2016年，河长制推广至全国。河长制的诞生是对传统河流治理方式的挑战与重塑，是新事物对当前社会关系、社会系统的自觉适应与嵌入。

1 “空间嵌入”的内涵分析

嵌入(embeddness)概念源于著名社会思想家、经济史学家卡尔·波兰尼(Karl Polanyi)的《大转型：我们时代的政治经济起源》一书。他认为“人类的经济行为是嵌入在社会关系之中的”，[1]工业革命前后的欧洲文明体系之所以形成繁荣与衰败两种截然不同的景象，追根溯源，前者遵循了市场主动适应社会制度及非经济制度的规律，即市场嵌入社会关系之中；后者却本末倒置，要求社会制度以及非经济制度必须以市场为中心和指向，导致市场与社会关系脱嵌。嵌入性理论的本质在于强调新兴事物对当前社会关系、社会系统的自觉融入和适应。若借鉴新制度主义理论，则可理解为局部制度对整体制度的嵌入，局部制度续存与否、绩效如何都取决于该嵌入关系。由于嵌入性理论在解决社会现象方面具有很强的说服力、实用性，因此受到国内外学术界的普遍关注，其应用领域不断延伸扩展。

嵌入性作为衡量水环境治理方式科学性的重要标准，在社会系统中的嵌入首先体现在空间维度上。“空间嵌入”式治理方式是对跨域性和复杂性的公共事务进行特定空间内的权力分化与重组，强调通过强化顶层设计，整合多元治理主体和权力，实现对公共事务的系统性、整体性以及协同性治理。“空间嵌入”式治理方式打破了长久以来不同治理主体之间的壁垒，实现了多元主体协同共治，纾解了“九龙治水”的集体行动困境。著名学者黄志辉从空间物理学角度总结了“空间嵌入”的基本特征：“‘嵌入’既属于一种物理现象内含于另一种物理现象中的状态，又属于一种物理现象与其他物理现象交互生成的过程——‘共生性’与‘交互性’是空间‘嵌入’的两个特征。”[2]因此，不难看出，“空间嵌入”的核心在于多元主体间的自觉流动渗透而并非貌合神离，通过各治理主体之间的共生和交互，实现其合作均衡、共享共融发展。

2 河长制：一种“空间嵌入”式治理机制

水资源具有整体性、跨域性以及复杂性等特征，往往需要政府间、部门间的合作共治，合作的前提是权责分工，分工则要求多元主体间的力量整合。[3]然而，传统水环境管理体制在实践中经常表现为管理的碎片化和分散化，各涉水单位从自身利益出发，为追求自身利益而忽视整体利益，造成水问题在空间上的人为割裂和各自为政，形成了“九龙治水”的局面，最终导致水环境治理陷入集体行动困境。而河长制作为一种 “空间嵌入”式治理机制、治理方式，无疑是对这一沉疴的对症之药。以下是从治理结构和治理方式两方面对水环境的传统管理体制与“空间嵌入”式治理机制的简单分析。

2.1 治理结构的变化

在传统河流治理中，河流治理是由相关业务部门具体负责，除了负责水污染防治的环保部门和水资源监督管理的水利部门这两大核心部门外，还有国土、农业、林业、渔业、城建、交通、气象等部门在各自职能范围内承担着与水有关的职责。由于环保部门、水利部门权限不足，难以协调各涉水部门，因此，部门之间推诿扯皮、职责不清等问题屡见不鲜。以2004年6月26日黄河特大水污染事件为例，诱发该事件的主要原因在于黄河水利委员会、地方政府以及总排干沟管理局在处理排干沟水位超警戒线问题时互封信息、各自为政，缺乏整体性与协同性治理意识，导致相关职能部门无法科学、及时、有效地应对。而在河长制制度下，各级地方政府主要领导人开始成为地方水环境治理网络的核心行动者，通过对原先分散部门的指导、监督和协调来实现部门间的力量整合(如图1所示)。河长制充分尊重水环境治理问题在空间上的不可分割性，积极实现多元主体间以及相关部门间的互动、共生，以确保治理成果的共享。以南充市为例，目前南充市已实现“市—县—乡—村”四级河长体系全覆盖，落实市级河长、县级河长、乡级河长、村级河长分别为29名、172名、667名、4 003名，每条每段河流都设有1名河长，且全都是由地方各级党政主要负责人担任，负责组织和领导其所管辖区域内的河流治理与保护工作，指导、协调各涉水部门间的治水职责。此外，为推进协同治水，各地除了设立党政河长，还增设了河道警长、民间河长、记者河长，目前南充市已落实的河道警长、民间河长、记者河长分别为389名、290名、11名，官方河长与非官方河长体系的融合，开创了河流治理新模式，有利于“多元治水”“全民治水”格局的形成。毋庸置疑，河长制这种“空间嵌入”的治理方式，是对传统水环境治理方式的重塑，在一定程度上改变了以往“部门分散管理、分工负责”的治理结构，使水环境治理向“党政领导负责、部门分工协作、社会力量参与”的模式迈进。

注：图中虚线和实线分别代表弱联系和强联系

2.2 治理方式的差异

“空间嵌入”式治理着眼于事物的整体，强调各利益相关者的合作与协调。但值得注意的是，河长用以协调部门间的权力并非源于科层制中行政职位的正式授权，而是与该河长在地方政党阶序中的高排名有关。[4]如表1所示，河长制这种“领导挂帅、高位协调”的制度创新不仅改变了传统水环境治理中部门首长负责制为地方首长负责制，成功将河长推至治水最前端，把治水任务落实到具体责任人身上，紧抓责任人的“牛鼻子”；而且还纾解了传统治理中部门封闭、各自为政的困境，将部门独立决策、执行政策变为多部门协同决策、共同执行。同时，通过建立部门协调联动制度、河长会议制度、信息共享制度等大大提高了各部门间的联席频率，实现了信息的公开透明和充分共享。此外，在传统水环境治理工作中，一直处于领导核心地位的政府是水环境治理中的绝对主导力量，久而久之，会让公众产生一种错误心理，认为“水环境治理和保护是政府的事儿，与我无关”，导致公众对环境保护的漠视，从而难以整合社会力量，公众参与性弱；而“空间嵌入”下的河长制重视吸纳体制外力量，2015年中央印发《环境保护公众参与办法》，首次将河长制纳入政策法规层面，规定河长制政策的制定、决策、执行、考核、问责等全过程都需有公众的参与、介入，体现了政府对社会力量的重视。同时，“民间河长”“企业河长”“记者河长”等非官方河长的增设，为“社会共治”搭建了平台，建立了“社会治水”新模式，有利于整合社会力量，形成“全民治水”新格局。河长制这项地方创新制度之所以能够赢得中央层面的肯定并迅速推广至全国各地，其根本原因在于满足了水环境治理的“空间嵌入”要求，在空间上实现了多元治理主体和权力的整合。总而言之，“空间嵌入”式水环境治理方式破解了传统水环境治理中“九龙治水”的困局，推动了水环境治理逐渐走向协同共治。

表1 水环境传统治理方式与“空间嵌入”式治理方式的差异

3 持续创新：河长制“空间嵌入”下水环境治理的未来方向

目前，河长制已经成为我国水环境治理的一项重要制度安排，价值优势明显。但河长制作为一项新生制度，推广至全国不过才三四年时间，从“空间嵌入”视角来看，在实践过程中产生了诸如水环境分级分段治理与整体性治理之间出现裂痕、部门联动机制不健全、多元主体参与不充分等问题，如何有效纾解这些问题，持续创新河长制，是未来水环境治理的目标与方向。

3.1 建立并完善跨省河长协调机制

目前，河长制的实施主要局限于省域范围内，省级河长即总河长则是最高级别的河长，整个流域的整体性治理是通过省、市、县、乡、村五级河长的责任链条来推进。但由于流域具有跨域性和整体性，流域一旦跨省并无更高级别河长来协调治理。因此，基于河长制“空间嵌入”的整体性视角，建立由流域管理机构牵头的跨省河长协调机制是解决流域跨省问题，实现流域整体性治理的有效途径。在流域管理机构牵头下，建议建立由环境部、水利部等国家部委及流域内相关省市河长参加的省级河长联席会议制度，建立跨界河流环境污染联防联控制度，并设立相应的跨省河长制联合推进办公室。其中，省级河长联席会议需各省市河长在遵循平等协商、互利共赢的原则下，就流域规划、流域生态补偿等内容达成共识，制定行政契约，实现跨省流域整体性治理。[5]

3.2 重视部门联动治理机制建设

河长制虽然在一定程度上缓解了“九龙治水”的困境，变“九龙治水”为“河长治水”，但是，在“河长治水”模式中，河长作为所在区域水环境治理的一把手对相关职能部门进行资源整合，实现集中管理，离不开各相关部门的协同共治。因此，水环境治理必须重视且不断完善部门联动治理机制。一方面，要加大信息共享力度，建立更具前瞻性的河长制智慧信息共享平台，将河流现状、河长履职情况、水质监测、企业排污、问题处置等相关信息完全公开透明地纳入其中，并利用大数据及“互联网+”技术对相关数据进行集成分析，从而实现信息的充分共享，打破组织行政边界，增进部门间的信任和了解，为部门联动治理奠定合作基础；另一方面，省市层级应基于河长办的综合协调职能，积极开展多部门协同联动执法活动，完善综合执法机制，解决多头执法问题。基层政府应基于基层综合改革态势，积极探索整治水利、环保、林业、国土等部门的行政处罚权，成立生态综合执法局，变“多头执法”为“一局多能”“一员多能”，在生态综合执法局牵头下，组织各职能部门开展联合执法，从而实现生态环境综合联动治理，提升环境综合治理成效。

3.3 构筑多元网络治理格局

持续创新河长制，要求必须改变以往“水环境治理和保护是政府的事”这一错误认识，树立“开门治水”理念，发挥多元化的社会力量，构筑多元网络治理格局。[6]首先，各级政府要强化宣传引导，积极开展环保志愿者活动、环保进校进村活动、各类治水主体活动，形成全方位立体式的宣传格局，进一步提升公众的环保意识与参与意识。同时，为防止公众参与流于形式，在公众参与渠道、参与程序、参与层次上必须以法律法规形式明确细化。其次，要大力培育和发展民间环保组织。作为政府与公众、企业沟通桥梁的环保组织，无疑是公众参与水环境治理的有效组织形式。因此，大力培育和发展民间环保组织，为其提供相对宽松的政策环境，降低设立准入门槛，鼓励民间环保组织积极参与“河长制”工作，建立政府与民间环保组织的良性合作关系，不断提升水环境治理效能，是各级政府应当优先考虑的问题。最后，要积极引入市场政策类工具，健全企业水环境激励约束机制，进一步探索水权交易和排污权交易试点，引入市场机制，建立市场化运作的专业养护体系，实现河道管理市场化。