宅基地征收中农户的“软抗争”与土地增值收益分配——基于马克思地租理论的分析

孙秋鹏

(1.中国社会科学院大学 马克思主义学院，北京 102488；2.中国社会科学院 马克思主义研究院，北京 100732)

通过征收、整理宅基地已经成为地方政府增加城市建设用地的重要途径。宅基地一旦转化为城市建设用地就会出现大幅增值。由于城乡二元土地制度和地方政府的双边垄断使得农户获得的补偿与土地转让价格相比非常低。农户也要求参与到土地增值分配之中，由此就引发了一系列冲突。农户参与土地增值收益分配的一种不同于对抗性的上访、就地抗争和群体抗争的重要方式是“软抗争”，即通过“抢栽、抢建、抢种”，通过对工作人员和村干部贿赂、利用人情关系，通过拖延时间等方式增加补偿。农户的“软抗争”对土地增值收益分配的影响，对地方政府征收行为的影响和土地资源配置效率的影响，需要进行深入分析，目前还缺乏从马克思地租理论角度的相关研究成果。本文首先对相关研究进行简要述评，其次分析宅基地的地租属性并给出从地租理论推导出的供求函数，接下来给出“软抗争”的界定和相关假设，然后通过构建模型分析农户“软抗争”和地方政府征收行为，最后给出本文的结论和相关建议。

一、研究述评

与本文研究相关的文献主要为经济学的研究成果，因为本文使用马克思地租理论，也有必要介绍地租理论的相关研究成果。

1.经济学相关研究成果。早期的经济学研究成果主要是对农村土地制度的批判，主要集中在法律赋予地方政府垄断征收权，地方政府获得土地转用收益，地方政府滥用土地征收权，各级城市已经成为经营土地的牟利组织，土地制度导致中国频繁发生土地冲突等方面。近些年的研究开始使用数量分析方法，主要是博弈论方法对农村土地征收中的冲突和利益分配进行研究。初期研究成果使用完全信息静态博弈模型、不完全信息动态博弈模型，参与主体主要有农户、地方政府、中央政府、用地企业、村干部等。[1][2][3][4][5]上述研究都是建立在地方政府是否违规征地和土地增值收益固定的假设之上。通过构建双边垄断模型，可以去除地方政府是否违规征地的假设，即使在地方政府合法征地的情况下，也会严重损害农户的利益。[6]还有的研究基于合作博弈、[7]演化博弈、[8]讨价还价模型、[9]委托代理模型、[10]鹰鸽博弈展开。[11]经济学的研究目前存在过于简化，没有将农户的抗争形式进行区别，只是简单的假设农户是否采取抵制或者抗争策略。

2.马克思地租理论的新发展。改革开放之后，市场作为一种调配机制被引入经济运行之中，我国学者的地租理论研究也进入了新的阶段。限于篇幅，本文只介绍与本文研究相关的主要文献。改革开放早期的研究主要集中在城市绝对地租和级差地租产生的条件、形式、特点以及计算等方面。[12][13][14][15][16]也有研究提出要使用地租地价对城市土地利用进行调节，提高土地利用的集约化程度。[17][18]有些学者已经开始探讨地租和房地产市场之间的关系，并认为地租是地价的基础。[19][20]朱奎运用动态一般均衡分析工具，将剩余价值、资本有机构成、地权流转等变量内生化，建立了关于农业和非农业绝对地租与级差地租的一个分析框架。[21]周立群、张红星分析了区位租、投资租和管制租的来源及演变，并对其土地非农化机制下的地租分配做了比较。[22]曹飞认为农地转市地是农业地租和市地地租的连接点，城市房地产业因为引入土地可变资本使资本有机构成大大降低。地方政府和房地产企业分享了地租增值的全部。[23]

国外的学者主要是在马克思地租理论的基本原理领域做了一些拓展性的研究。Harvey的研究指出土地不可或缺性、永恒性、用途多样性，使得土地所有者依据土地所有权的垄断获得了与其他资本所有者相比一样的收益。[24]156-159Economakis认为级差地租中不仅仅包括马克思所认为的级差地租还要包括“政治租金”。[25]关于地租理论对城市土地的解释方面，国外马克思主义学者也做了相应的研究工作。Johannes认为城市土地租金水平受到经济增长方式和经济管制方式的影响，土地租金和资本积累之间是相互促进的关系，投资流动对土地租金也会产生重要的影响。[26]

二、宅基地的地租属性和供求函数

1.宅基地的地租属性。首先要确定的是宅基地流转后增值部分是否具有地租属性。宅基地分配给农户使用后，农户就拥有一定范围内土地使用权垄断，这就为形成地租提供了条件，如地理、交通或环境较好的农户住宅能够获得更高的租金收入。宅基地被政府征收转变为城市建设用地，会出现较大幅度增值，土地增值部分均具有地租性质。

其次，要确定宅基地增值部分的构成。宅基地的产权属于农村集体所有，农户拥有的只是使用权，不得买卖、出租和非法转让。但是，农户对宅基地上的附属物享有所有权，拥有买卖、租赁等各项权利。通过市场交易的方式确定的宅基地地租价值为宅基地转让价格减去宅基地上附属物的重置价值。

在现有制度规定下，宅基地只能在本村集体内部转让，转让价格中土地价值就是地租的折现值。在假定房屋和地上其它附属物不存在折旧的情况下，单位面积宅基地的出租价值为r，如果自用相当于自己出租给自己。农户出售宅基地的最低价格为：

(1)

(2)

2.供求函数。每个农户的宅基地最低供给价格为p，p的具体数值取决于c、r和i，在c和i不变的情况下，p的变化主要取决于r的水平，如果r上升则最低转让价格也会上升。由于不同农户之间的p水平会存在差异，可以采取按照农户最低供给宅基地价格水平p从小到大按照升序排序，这样就给出了价格与宅基地供给量之间的关系。随着价格p的上升，所有小于等于价格p的供给量呈现递增的趋势，可以设定农户的宅基地供给函数为q=f(p(r))。如果假定r在短期内不变，则宅基地数量q和价格p之间存在对应的函数关系，q=f(p)对应其反函数可表示为：

p=p(q)

(3)

也可以通过相同的方式得出农户宅基地的需求函数。为了简化分析，本文假定征收的宅基地直接转化为城市建设用地。城市土地使用者对土地的价值评估由未来地租收入决定，表达式为公式2。按照对土地价值评估从高到低排序，就形成了城市土地市场的需求函数P=P(q)。影响地方政府转让土地收益的因素有：城市土地市场的需求，支付给农户的补偿成本，土地转让后土地开发获得的税收，土地整理的成本，函数表达式为Re=F(C,p,P,T,q)，其中：Re为总收益；C为单位面积土地整理成本，还包括土地招、拍、挂过程中发生的相关成本；p为支付给农户的土地补偿价格；P地方政府将土地转让出的价格；T土地转让后土地开发的税率，q为土地征收数量和转让数量。

三、“软抗争”和主要假设

(一)农户的“软抗争”

虽然农户不能左右地方政府的征收行为，更不能终止征收，也很难影响补偿标准，但农户可以通过“软抗争”的方式参与土地增值收益分配。本文界定的农户“软抗争”的方式主要有：利用规则或者时间差等方式增加补偿物的数量和价值，主要为抢栽、抢建、抢种；通过拖延时间增加地方政府成本的方式来提高补偿；利用人情关系或贿赂现场工作人员和村干部的方式来提高补偿。“软抗争”不包括运用信访、上访、仲裁和司法救济等体制内抗争，也不包括农户运用身体和生命的较为激烈的抗争和群体抗争。“软抗争”的主要特点是不与地方政府发生直接冲突，这样“软抗争”就很难被地方政府确认和界定，具有一定的隐蔽性。即使地方政府发现农户的“软抗争”行为也很难对其进行惩罚，最高的处罚也就是对“软抗争”要争取的补偿不予承认。“软抗争”还有普遍性的特点，这就会对地方政府的征收行为和土地增值分配产生显著影响。

(二)地方政府

本文所指的地方政府是除中央政府和村集体组织之外的各级政府，对地方政府的行为有以下假定：

1.地方政府为理性经济人，以收益最大化或效用最大化作为行为或策略选择的标准。

2.地方政府将宅基地在城市一级土地市场转让后，获得收益和相关税费中的绝大部分。如果征收后的收益主要上缴上一级财政，本级政府就不是本文研究的宅基地征收主体，上一级政府为宅基地征收主体。

3.假定地方政府的宅基地征收行为都合法且合规，这主要是为了研究宅基地管理制度和农村土地征收制度的内在缺陷。

4.地方政府可以终止宅基地征收，但是农户不能单方面终止征收。

5.地方政府征收的宅基地全部用于转让，中间不存在消耗或改作其它用途，地方政府征收的宅基地数量和供给的土地数量均为q。

(三)农户

根据相关限制性规定，宅基地征收的实际情况和本文研究需求，对农户行为做如下假定：

1.农户不能将宅基地转让给城市居民，也不能直接将宅基地转变为城市建设用地。

2.农户为理性经济人，以收益最大化选择自己的行为，排除农户因为情感、情绪等原因采取的非理性行为。

3.p(q)为在没有地方政府征收宅基地情况下，农户在集体组织内部转让宅基地的供给函数。

四、农户“软抗争”、地方政府应对与土地增值分配

命题一：在农户完全顺从地方政府征收的情况下，地方政府凭借宅基地垄断征收权和城市土地的垄断供给权，获得了全部土地转用增值收益。

地方政府拥有宅基地垄断征收权，宅基地要转化为城市建设用地必须经过地方政府征收环节，同时地方政府又垄断城市一级土地出让市场。地方政府可以利用自己的双边垄断地位获得全部的土地增值收益。地方政府的收益最大化可以表示为：

(4)

其中，T为土地后期开发中获得的全部税(费)净收入，后期土地开发的税(费)净收入主要包括与土地直接相关的收入并减去成本，不包括间接收入如招商引资企业生产后提供的税(费)收入。因为P(q)中已经包含了土地征收到出让环节的全部税(费)，如果再加入税(费)就出现重复计算。对公式4求导，得出满足公式4最大化的一阶条件为：

(1+T)P(qe)+(1+T)P′(qe)qe=p′(qe)qe+p(qe)+C

(5)

其中，qe为满足政府收益最大化时，征收宅基地的数量。(1+T)P(qe)+(1+T)P′(qe)qe为地方政府土地征收的边际收益函数，p′(qe)qe+p(qe)+C为地方政府土地征收的边际成本函数，在边际收益和边际成本相等时，地方政府的收益最大化。地方政府最优征收数量可以表示为：

(6)

地方政府土地征收数量qe取决于P(q)、p(q)、C、p′(q)、P′(q)、T，可以得出如下结论：城市土地市场需求价格P(q)越高，农户的供给价格p(q)越低，地方政府征收数量qe越多，反之越少；农户的宅基地供给越富有弹性则p′(qe)会越小，需求越缺乏弹性P′(qe)值(为负值)越大，地方政府征收的数量qe越多，反之越少；土地出让之后获得的税(费)净收入T比例越高，地方政府征收的数量qe越多，但是T通常是一个固定比例，由多种因素决定，短期内难以提高。

图1 农户完全顺从地方政府征收

如图1所示，p(q)为农户的宅基地供给曲线，p′(q)q+p(q)为地方政府的边际成本曲线，(1+T)P(q)为地方政府面对的城市土地一级市场的需求曲线，(1+T)[P(q)+P′(q)q]为地方政府的边际收益曲线。如果地方政府不拥有宅基地垄断征收权，也不拥有城市一级土地市场的垄断供给权，市场的交易数量和均衡价格由市场供给曲线和需求曲线共同决定为qE和pE，农户获得了全部的土地转用增值。地方政府在两个市场都拥有垄断权的情况下，双边垄断会使政府采取边际收益曲线和边际成本曲线相等的点e0来决定自己的收益最大化策略对应的征收数量和土地出让价格及对农户的补偿水平。地方政府将会征收e0对应的宅基地数量qe，在城市土地出让市场将收取按照征收数量qe对应于需求曲线a点所能支付的价格Pe0，相应的支付给农户的补偿价格将按照b点对应的价格pe0。地方政府征收的宅基地数量qe小于qE，并且获得更高的价格Pe0和支付更低的价格pe0。土地转用的增值收益就是由于限制流转使得宅基地供给不能直接面对城市土地市场需求而产生的，所以城市土地需求和供给之间的价差即为土地转用增值收益。地方政府获得的土地转用增值收益为矩形Pe0abpe0的面积，函数表达为(Pe0-pe0)qe。

命题二：对农户宅基地流转的限制使得需求不足，闲置和半闲置宅基地由于价格低不愿意流转，就形成了大量潜在供应，地方政府就能够以较低的价格获得大量宅基地。

如果地方政府面对的农户宅基地供给函数是缺乏弹性的，地方政府短期内的大规模征收会导致征收价格大幅度上升，但是如果农户的宅基地供给是富有弹性的，大规模征收并不会导致价格的快速上升。地方政府面对的宅基地供给函数是富有弹性的，主要有以下原因：我国处于城镇化高速发展阶段，从2000年到2018年人口城镇化率和户籍城镇化率分别从36.22%和26.08%增长到59.58%和43.37%，①城镇化率提高会减少农民宅基地需求；宅基地交易被限制在村集体成员内部，城镇居民不能购买农村宅基地，需求少，价格低；退出机制缺乏；宅基地无偿获得又导致在农村人口减少的情况下宅基地规模不减反增。

图2 第1期农村内部宅基地市场交易 图3 N期积累后的宅基地市场供给

命题三：农户会按照成本和收益最大化原则选择“软抗争”的投入水平，地方政府会按照检查监督的成本和对农户“软抗争”的抑制程度确定最优投入水平，农户的“软抗争”和地方政府检查监督达到均衡。

在获得地方政府要征收宅基地的信息后，农户的明智选择是使用各种抗争手段来增加补偿，“软抗争”是农户经常采取的策略。“软抗争”的成本主要为：为了增加补偿物的数量抢栽、抢建、抢种增加的成本；为了贿赂从事调查、丈量和评估的现场工作人员和村干部付出的成本；利用熟人关系提高补偿而支付的人情成本；采取拖延时间策略多次被做工作而支出的成本。农户只有在“软抗争”的收益大于成本的时候，才会采取软抗争的策略。但是“软抗争”并不一定会成功，因为抢栽、抢建、抢种不一定会被承认，或者只有部分承认，贿赂可能会被发现，拖延时间也并不一定会获得更高的补偿。假定地方政府征收数量不变，每个农户都是无差别的，可以设定农户实行“软抗争”的收益最大化函数为：

(7)

其中，L变量为农户的实行“软抗争”付出的努力，包括时间、体力、精力以及抢栽、抢建、抢种、贿赂等投入的货币量等；c(L)为农户的“软抗争”而付出的总成本，c(L)的一阶导数为正，二阶导数为正，即边际成本递增；R(L)为实行软抗争能够获得的总收益，R(L)的一阶导数为正，二阶导数为负，即边际收益递减；G为地方政府检查监督的投入；A(L,G)为“软抗争”成功的概率，取值在[0,1]之间，随着农户的投入越高被地方政府发现的概率会越大，成功概率会越小，A(L,G)为L的减函数，对L一阶偏导为负；A(L,G)随着地方政府投入G的增加而降低，为G的减函数。对公式7求最大化条件：

(8)

农户按照最优成本收益得出的投入程度就表现为针对地方政府的土地征收采取“软抗争”的程度。地方政府可以通过改变农户的成本收益函数来改变农户“软抗争”的程度。地方政府可以通过提高检查水平、实行更严格的工作程序和耗费更多的时间，改变函数A(L,G)，降低农户的成功概率，但是这都需要支付相应的成本。地方政府的收益最大化可以表示为：

(9)

其中，A(L,0)为地方政府不投入检查监督情况下，农户“软抗争”成功的概率；A(L,G)为地方政府投入程度G情况下，农户“软抗争”成功的概率；A(L,0)R(L)-A(L,G)R(L)为地方政府投入监督检查后对农户补偿的减少，即监督检查的收益；K(G)为地方政府投入的成本函数，是G的增函数，K′(G)>0，K″(G)>0。对公式9求最大化条件：

(10)

命题四：农户采取“软抗争”策略能够提高补偿水平，分享部分土地转用增值，但会造成地方政府土地征收数量减少，地方政府收益下降和城市土地价格上涨。“软抗争”增加的成本、政府支出的监督检查成本和时间成本都是社会资源的浪费。

上文中设定的农户“软抗争”的收益函数A(L,G)R(L)中变量只有两个，并且是假定地方政府征收数量不变的情况下，这样得出了Le和Ge，但是如果地方政府征收数量是变化的，那么每个征收数量q都有对应确定的A(Le,Ge)R(Le)，可以通过映射关系设定Φ(q)=A(q,Le,Ge)R(q,Le)，这样Φ(q)就为只含有征收数量的单变量函数，理论上随着q的增加“软抗争”收益R(q,Le)增加，个体的成功概率A(q,Le,Ge)也会提高，所以Φ(q)是q的增函数。同理，地方政府监督检查的投入成本K(Ge)也会随着q的增加而增加，地方政府投入的成本函数可以转化为K(q)，为q的增函数。在农户“软抗争”和地方政府监督检查的情况下，地方政府的收益最大化可以表示为：

(11)

对公式11求最大化条件为：

(1+T)P(qe1)+(1+T)P′(qe1)qe1=p′(qe1)qe1+p(qe1)+C+Φ′(qe1)+K′(qe1)

(12)

公式12中的左侧是地方政府征收宅基地的边际收益函数，右侧是边际成本函数。当边际收益等于边际成本时达到了收益最大化。通过对公式12变换可以得到最优征收数量为：

(13)

通过将公式13与公式6对比可以得出，农户的采取“软抗争”对地方政府征收宅基地数量的影响。公式13和公式6的分母部分相同，公式13的分子部分比公式6的分子部分增加了-Φ′(qe1)-K′(qe1)。因为Φ(q)和K(q)都是q的增函数，所以-Φ′(qe1)-K′(qe1)<0。因此，qe1

图4 农户“软抗争”与完全顺从对比

命题五：城市土地拍卖制度会进一步增加地方政府的收益水平，同时也增加了土地征收数量。农户因为土地征收数量上升补偿水平会提高，但是没有增加农户分享土地转用增值分配比例。如果农户顺从地方政府的土地征收将不会参与土地转用增值分配。

我国城市土地出让一级市场被地方政府垄断，并实行严格的“招拍挂”制度，本文统称为土地拍卖制度。土地拍卖制度的核心是价高者得，对土地价值评估最高者的出价只要大于等于土地价值评估第二高者的评估价就能获得土地。在土地需求数量连续和土地供给数量也是连续的情况下，可以设定在拍卖中获得土地者的出价就是其最高评估价。为了简化分析，假定农户完全顺从地方政府宅基地征收。此时地方政府面对的需求函数(1+T)P(q)就是边际收益函数，地方政府将会按照边际成本函数与需求函数相等来确定最优征收数量，使用公式4并求地方政府收益最大化条件为：

(1+T)P(qe2)=p′(qe2)qe2+p(qe2)+C

(14)

通过对公式14变换，地方政府的最优征收数量为：

(15)

公式15的分子部分与公式6的分子部分相同，但是分母部分少了-(1+T)P′(q)。因为P′(q)<0，所以有p′(q)-(1+T)P′(q)>p′(q)，因此存在qe2>qe。与不实行土地拍卖制度相比，地方政府征收的宅基地数量增加了，地方政府的收益也增加了，农户因为征收数量上升补偿水平也得到提高但没有参与土地转用增值分配。

图5 城市土地拍卖制度下地方政府征收行为

可以通过图5直观说明由于实行城市土地拍卖制度引起的相应变化。图5中的需求曲线、供给曲线和边际成本曲线与图1相同，差别为图5中的边际收益曲线和需求曲线是同一条曲线，图1中是两条不同的曲线。在土地拍卖制度下，地方政府的最优选择是征收边际成本曲线与需求曲线相交的e2点确定的交易量qe2，则有qe2>qe，地方政府的征收数量增加了。地方政府在城市土地出让市场不会收取统一的价格，而是在[0，qe2]之间依据需求曲线上的点收取对应的价格。由于土地征收数量上升，农户获得的补偿价格从pe0增加到pe2，但是农户依然没有参与到土地转用增值分配之中。地方政府获取的收益为四边形Ae2jpe2的面积，相比Pe0abpe0大幅增加，函数表达式为：

(16)

五、结论与建议

本文得到如下结论：即使在地方政府完全合法合规的情况下，如果农户完全顺从地方政府的征收，地方政府会获得土地转用增值的全部，农户没有参与土地转用增值分配；由于对宅基地流转的限制和人口转移到城镇，大量潜在的宅基地供给使得地方政府能够以更低的价格征收大量土地；农户“软抗争”的投入水平与地方政府检查监督投入水平之间存在互动关系，两者的投入水平在互动中达到均衡；农户通过采取“软抗争”策略能够分享部分土地转用增值收益，但会使得地方政府征收数量减少，地方政府收益下降和城市土地价格上涨；“软抗争”增加的成本、政府支出的监督检查成本和时间成本是社会资源的浪费；城市土地拍卖制度会增加地方政府的收益水平，也增加了土地征收数量，农户因为土地征收数量上升补偿水平会提高，但对农户参与土地转用增值分配没有影响。

本文的建议：让农户参与到土地征收的谈判之中，对补偿标准有话语权，减少因“软抗争”造成的资源浪费；逐步放开对农村宅基地流转的限制，提高宅基地的需求水平；在条件允许的情况下，允许宅基地转化为城市建设用地不需要经过地方政府征收环节，直接进入城市土地市场，地方政府以税收的形式获取土地转用增值收益。

注释：

①数据来源：《2001年中国人口和就业统计年鉴》和《2018年国民经济和社会发展统计公报》。

②虽然农户的“软抗争”直接致使土地资源配置效率下降，但本文并不认为农户的抗争行为不合理，相反农户的抗争是对地方政府的垄断征收权的合理反应。