整体性治理视角下的数字政府建设——以深圳市坂田街道为例

谢生材，叶 林，林逸涛

(1．中山大学 政治与公共事务管理学院，广东 广州 510275；2．深圳市龙岗区坂田街道办，广东 深圳 518000)

一、整体性治理：数字政府建设的趋势与导向

整体性治理被认为是对传统科层制批判视角下公共行政的范式转移，[1]公共行政改革也将从新公共管理逐渐走向整体性治理。[2]传统科层制基于专业化的部门职能分工和层级分明的等级制构成了政府部门运作的核心，这种模式依靠专业分工实现政府运作的效率提升，适应了工业化时代经济社会发展的需要，有效解决传统的治理难题。但是，过于分明的部门间界限也带来了现代政府管理中的部门主义和各自为政等问题，使得政府部门之间缺乏协调合作，难以应对现代社会中越来越多复杂的而又广泛关联的、涉及多领域和多部门职能的公共事务，管理模式“碎片化”现象日趋严重。

从20世纪70、80年代开始的新公共管理改革运动则进一步加剧了这种政府管理的碎片化趋势。新公共管理改革强调缩减政府机构、私有化或者进行公共服务外包、引入竞争机制、重视绩效管理。竞争机制和绩效管理在部门中的应用，使得部门更加强调自身的产出、效益和成本，政府管理中的部门主义更加凸显。公共治理的碎片化随着网络化和信息化的飞速发展和广泛应用，信息通信技术(ICT)推动公共治理模式和公共组织变革的趋势越发明显，部门分割的管理模式的弊端日益突出。因此，传统科层制和新公共管理改革在公共治理碎片化方面的弊端成为上世纪九十年代整体性治理产生的重要背景。数字政府是伴随着以数字化、网络化、智慧化为核心的新一代信息技术的出现及其在政府部门中的运用而产生的，通过全方位重塑政府部门，加强政民互动等体制机制，推动公共治理的数字化转型，[3]为整体性治理提供了强有力的技术支撑和具体的实现路径。

党的十九大报告中指出我国要加快建设“网络强国”“数字中国”和“智慧社会”，数字政府建设有助于更好地解决政府公共治理碎片化的问题，整合政府组织结构和职能，优化政府运作体系和流程，以实现政府的整体性治理，进一步提升我国的国家治理体系和国家治理能力现代化。因此，本文通过整体性治理的视角，分析深圳市龙岗区坂田街道的典型案例，对数字政府建设将面临的困境、成因及优化路径进行分析，对于我国推进整体性治理视角下的数字政府建设提供参照和借鉴意义。

二、文献综述

(一)整体性治理的内涵及其实现机制

整体性政府是21世纪的政府形态，整体性治理是新型的政府治理方式。[4]作为继传统科层制和新公共管理之后新的公共行政学范式，整体性治理引起了许多学者的关注。现有研究主要关注整体性治理的内涵、[5]实现机制、[6]意义[7]以及整体性治理理论在具体政策领域的分析和运用，如大部门体制改革、[8]跨区划公共事务管理、[9]一体化交通管理体制、[10]社会管理创新、[11]绩效评价[12]等方面。在整体性治理理论的内涵方面，治理的目标以有效满足公民服务需要和公共事务管理需要为核心理念和逻辑起点，通过治理层级、治理功能和公私部门间的整合，以信息技术为工具，解决碎片化治理难题，实现整体治理的理论。整体性治理通过逆部门化和逆碎片化、大部门制改革、压缩行政成本、重塑政务服务提供链、重新政府化、加强中央角色等改革方式，回应民众需求，建设一站式的公共服务、共享互通的政务信息数据库、灵活应变的政府过程等。协调机制、整合机制和信任机制是实现整体性治理的关键性要素。[7]整体性治理理论要得到实际应用，需要变革相应行动者的行为方式、行为选择以及思维理念，需要建立主动型的文官体系、一体化的预算安排和信息技术为核心的电子政务技术，主动型的文官体系背后是人员和机构的革新；预算模式的一体化变革则意味着通过预算激励人员和机构去推动整体性治理模式的形成和发展；电子政务技术则视为理论应用提供保障性条件，推动信息的流通和共享。[6]

综上所述，目前学界对于整体性治理的内涵和实现机制有了比较丰富的研究成果和结论，对内涵进行了多个角度的阐释并提出了多元化的实现机制，为整体性治理的相关研究提供了扎实的文献基础。然而，这些文献未能有效注意到以信息技术为核心的数字政府建设与整体性治理的互动关系。整体性治理的实现机制既应当包含组织结构与信息技术等方面(硬件)，也应当包含主动求变、积极预防等价值理念和行为趋向(软件)。这正是本文研究的核心内容。

(二)数字政府含义及其建设路径

现有的研究对数字政府的概念界定将信息技术看做数字政府概念核心的基础，结合数字政府的某一方面特征进行界定。如刘淑春从数字政府涉及的创新层次的角度，认为数字政府是指“‘治理理念创新+数字技术创新+政务流程创新+体制机制创新’的系统性、协同式变革”[3]37；戴长征、鲍静从社会形态演变进程的视角认为数字社会是一种全新的社会形态，数字政府则是一种新型国家治理方式，对应的政府职能则是以数据融通以及提供智慧服务为主，主要解决信息碎片化、服务割裂化和应用的条块化。[13]王伟玲基于以往学者的定义，认为数字政府是基于新一代信息通信技术，通过重组政府组织架构、再造政务流程、优化公共服务供给，对政府的施政理念、施政方式和工具等进行变革，以实现精准治理、科学决策和无纸办公的政府形态。[14]

数字政府的建设目标和路径主要表现为四个方面的目标和标准，一是政府结构要由物理碎片化转变为虚拟空间上的整体性的结构，推动电子政务发展、方便公民和企业；二是政府管理要由封闭走向开放，通过数据开放和共享，使政府管理活动的透明度提高，不仅有利于监督权力的运行还有利于公民和企业利用政务信息开展相关的活动；三是实现政府内部治理从原先专业和职责分工的部门治理转变为部门间协同的治理，减少部门主义和相互推诿；四是实现政府运行方式从传统的手工作业转变为智能化电子作业。[15]与此相对的建设数字政府的路径应当做到加强体制机制创新，加强对数字政府建设进行统筹规划和建设，避免政出多门；注重相关法规的立改废释，为数字政府建设扫清法律法规障碍；注重数据资源的开放共享，实现数据在政府部门之间、政府数据与社会数据之间的无障碍流动；同时，积极引入企业等社会力量参与数字政府建设。[14]

(三)整体性治理与数字政府建设

整体性治理理论为数字政府建设提供理论指导和思想指导，数字政府的建设则为整体性治理在信息技术的应用和政府内部组织、流程的协调整合等几方提供了应用平台和技术支撑。数字政府建设并不仅仅是信息技术在政府部门的简单应用，而是如何在整体性治理理论的指导下，借助于新一代信息技术重塑政府组织结构与政务流程，在运用新一代信息技术建设数字政府的同时，内在包含了政府权力边界的重塑与政府权力运作机制的调整，缓解甚至解决部门主义和碎片化带来的问题，调和基于专业分工和职能分置为基础的科层制与综合复杂的公共事务之间的矛盾，[16]以更加符合整体性治理的要求，包括以民众需要为中心、一站式服务、以结果和问题为导向等要求。

数字政府建设是一种在保持原先科层制专业分工和职能分置大致不变的情况下，通过大数据、人工智能和云计算等新一代信息技术构建部门间协同机制推动整体性治理理论得到实际的应用和合理的创新。相较于对科层制分工进行大刀阔斧改革的大部制改革等做法，数字政府建设风险更小、成本更低，也更容易被公众和社会所采纳。数字政府建设更像是一场“静悄悄”的政府变革，虽然原先的政府组织架构没有发生根本变化，[17]却在逐渐以“润物细无声”的方式推动政务流程改造、搭建部门间协同机制、弥补部门间服务裂痕，走向无缝隙的整体性治理。

三、迈向整体性治理的实践：深圳市坂田街道数字政府建设

(一)数字政府建设的背景和驱动力

坂田街道被称为深圳市龙岗区的“西部核心”，是“粤港澳大湾区”重要节点，面积28.51平方公里，下辖12个社区，实有人口数65.11万、实有人口密度达到2.31万人/平方公里，同时拥有华为公司等362家国家高新技术企业和大量中小企业。我国的基层政府，处于“上面千根线，下面一根针”的政府管理体制的最底端，承接了大量的行政及社会管理事务。坂田街道的辖区人口经济和社会发展远超我国的其他街道，但受限于编制管理体制，财力相对充裕的坂田街道办面对基层治理需要，承担着巨大的基层治理压力，社会管理压力大且较粗放、便民利企的放管服效率较低、综合性事务尤其是应急性的综合事务快速协调和处置难、安全生产监管压力大、政府部门自身管理效率有待提升等六大问题。在巨大的治理压力下，坂田街道办开始转变思路，通过数字政府建设来应对治理压力、提高基层治理效率，促进基层治理精准化和现代化。

在党的十九大提出建设“网络强国”“数字中国”“智慧社会”的战略指导下, 广东省政府提出了建设“数字政府”的实施意见，深圳市出台了《深圳市“数字政府”综合改革试点实施方案》，龙岗区出台了《龙岗区新型智慧城区建设三年行动方案》。坂田街道建设数字政府不仅获得了上级政策的合法性支持，还获得了龙岗区委区政府、龙岗区政务服务数据局的支持，同时依托辖区内华为公司等龙头企业强大的技术力量和创新能力。在上级政策的政策支持、应对治理压力的现实需求和市场企业的技术力量共同推动之下，数字政府建设逐步深入。

(二)数字政府建设的做法与成效

坂田街道在建设数字政府的过程中坚持“需求导向、民生导向，基础先行、急用先行”的原则，不断强化大数据思维，充分利用现有资源和数据，不做重复建设，以解决工作中的实际痛点和难点为导向。

1.“大数据采集+部门数据共享”建设街道智慧管理系统，行政效能大幅提升。坂田街道智慧管理系统实现“一屏全面感知”，逐步建成了集数据集成、日常监管、应急指挥等多功能于一体的坂田智慧管理系统，充分整合多个业务系统，打破“信息孤岛”，建立起包括“大数据平台、公共安全、城市治理、智慧党建、公共服务”五位一体的智慧管理系统，实现治安、消防、应急、安监、水务、查违、交通等信息协同联动，极大地提高了政府行政效能和水平。街道智慧管理系统实现“一键可知全局”。通过高清探头、人脸识别、无人机等信息采集设备，打造全覆盖、高效率的信息采集网络，建立全街道的人、事、物、地、情等城市管理要素大数据库；通过部门之间的横向、纵向资源整合共享，将传统的“川”字形“数据烟囱”变为“井”字形“数据共享网络”。一是编织全覆盖、高效率的视频监控网络，在街道重点部位、重要路段安装视频监控，形成连片不间断的监控区域，为基于计算机视觉的各种人工智能应用(如疑犯人脸识别追踪等)提供应用平台；二是通过高空全景摄影无人机，每3到7天拍摄一次全街道高清实景，智能对比和自动标记新增建筑情况，为执法查违等工作提供数据支撑；三是灵活运用应急可视化设备，实现实时对讲、视频实时回传等功能，在台风、暴雨期间，三防人员可将现场情况通过视频回传至街道指挥中心，便于值班领导实时掌握现场情况，开展应急处置；四是实时对接龙岗区信息平台，打造涵盖全街道范围内34类343个数据图层的时空信息平台，集成包括二维地图、三维模型、空中实景、航空影像等基础空间数据，为智慧管理系统提供强有力的数据支撑。

2.“最多跑一次”，推出面向民众的一站式政务服务。“让数据多跑路、群众少跑腿”。一是打通政府部门间“信息孤岛”，在全国率先将政务服务大厅直接设置在天安云谷、星河World等产业园区内，打通数据连接和业务授权，建设覆盖街道—社区—园区的三级“一窗式”标准化综合业务平台，在重要居住小区设置政务办理自助机，出境、社保、居住证等业务均可办理，实现“24小时不打烊”和“一公里服务圈”，让群众“随时办、就近办”。二是创新行政服务大厅的工作方式，与EMS公司进行合作，推出邮寄送达服务，对于食品经营许可证、计划生育证明、卫生等针对许可证和个人证件等群众办理最多的业务，实现居民办证“最多跑一次”的服务承诺。与“美团”和“饿了么”等互联网平台公司联手打造“免费证照帮办服务”，商户如果有意愿进驻“美团”“饿了么”商业平台经营，可以在开店筹备阶段，直接申请免费证照办理的辅助申办服务，互联网平台公司会提供营业执照办理、食品经营许可证办理、门楣招牌备案等一系列证照辅助申办服务，商户可享从办证到上线营业的全流程辅导服务。三是通过街道网站、微信公众号等形式，实现基本信息、设定依据、申请材料收费标准、办理流程等政务服务事项信息公示三级“全覆盖”；推出“政务君对话办事人”栏目，对热门服务事项开展普及性解析，实现办事流程透明化、办理材料公开化，打破信息不对等困境，让群众“平时就知晓”“一来就办成”。2018年辖区办理服务及审批事项45739件，群众满意率100%。

3.整合纵向层级，建立街道与社区互联互通的综合指挥与处置系统。依托建设的大数据库，坂田街道在其下属的南坑社区试点建立“1+1+N”管理模式，构建闭环处置体系，提能增效，用最少的资源办最多的事情，破解基层治理“人少事多”困境，通过“两步走”开展智慧社区建设工作，不断提高社区治理工作精准化水平。第一步，依托龙岗区信息平台建设成果和街道智慧管理系统，打通数据连接。在南坑社区重点区域安装使用人脸识别设备和城中村门禁设备，通过视频监控、人脸识别、门禁系统、烟感、电气火灾监测等数据采集手段，精准掌握社区人、车、房、企等信息情况；第二步，在前述的大数据库基础上，建立起1个社区综合指挥平台、1个便民服务客户端、N个智慧节点应用的“1+1+N”管理模式，构建“事前智能预警、事中分拨调度、事后智慧分析”闭环处置体系，通过对重点人群、重点区域、重点领域、重点时间的精准管控，灭早灭小，科学调度，加强防范，实现对社区的精准化治理。以2019年上半年为例，共计掌握南坑社区中的各类隐患信息400余条，且全部办结，实现社区安全隐患精准识别、源头治理。

4.整合企业和高校等社会资源，协同共建数字政府。坂田街道采用“政府+社会”模式建设数字政府，一方面充分发挥政府全面统筹作用，制定数字政府发展规划，加强顶层设计，同时还可以为企业的先进技术提供应用场景和实验环境；另一方面利用社会资源高效率、高技术的优势，提高数字政府建设的效率与质量。在政府的统筹下，成立由街道主要领导担任组长的工作领导小组，为数字政府建设提供强有力的人财物保障；按照统一规划、统一标准、统一建设、统一管理、统一运维、统一保障的“六统一”原则统筹推进各项工作；制定三年行动计划，明确各社区、各部门工作职责，层层落实和推进。同时，依托社会资源，充分发挥辖区行业龙头企业的示范带动作用，与华为公司、天安云谷等企业展开深入合作。在硬件上，建造集数据集成、日常监管、任务分拨、应急指挥等多功能于一体的数字政府指挥中心，为政府科学决策、精准施策提供有力支撑。在软件上，由华为公司牵头联合10余家高新技术企业参与数字政府的系统设计、优化工作，综合运用视频监控、传感器、RFID等智能设备，实现各类数据的随需接入和主动获取，确保数据实时更新、准确全面。另外，依托地处粤港澳大湾区的中山大学、深圳大学等高校资源优势，建立智力高地和高端智库。

四、数字政府建设：实现整体性治理的困境及其成因

坂田街道在数字政府建设方面进行了有益的探索，在实践中取得了显著效果。然而，仍然面临着数字政府建设过程中的体制机制困境，主要包括以下方面。

(一)职责同构体制下政府组织结构重塑难以实现

不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一，是我国政府间关系和组织结构的重要表征。[18]数字政府建设过程中为了充分应用信息技术的优势，提升公民政务服务满意度、实现整体性治理，在不打破原有部门架构的大前提下，需要对原有的条块分割和碎片化的部门之间进行整合，对原有的办事流程进行重构和再造，对原先专业分工和职能分置为基础的科层制结构进行重塑，在部门间建立更多的联系与协调机制，重塑政府组织结构和形态，以此提供良好的政务服务。当前，坂田街道建设数字政府时在利用信息技术传统办事流程的电子化、传统办事流程的环节优化以及促进办事流程(设立依据、申请材料、办理流程)透明公开等方面表现良好，但在触及进一步简化办事流程，公民一件跨部门审批需要多个政府部门一站式解决方面面临一定的困境，主要是在于在职责同构的组织架构下，横向的政府部门间的整合与纵向层级间的整合密切相关，不论是政务办事流程还是上级部门任务分派与考核督查都要求下级政府与上级政府“上下一致”“左右对齐”，使得一级政府部门的改革一旦深入便面临着需要上级政府的支持和配合，面临着与上级政府部门沟通和协调的成本，如街道在系统打通和数据采集方面则需要区和市乃至省三级政府的支持与协同。

因此，数字政府建设的驱动力如果不是由于上级政府在本地试点或上级政府的工作压力，而是来自于本级政府的主动创新，上级政府的支持力度便会有所削弱，对基层的数字政府建设带来一定影响，并进而影响整体性治理的实现。

(二)数据共享和开放依然不足、数据资源未被盘活

整体性治理要求政府部门改变以往的不同信息掌握于不相干的层次、互不适应的行政系统中的状况，[2]而应当建立政府内部之间(G2G，Government to Government)共享的数据库，甚至是一整套统一的中央数据库，这一数据库还应当向社会开放(G2S，Government to Society)。这种数据的共享与开放是构建面向公众实现“一窗受理”、后台政务部门“一网式”协同审批的一站式政务服务的基础，而不是简单通过将传统政府移植到线上，也不是把数据归集到政务云就能实现共享。[19]在坂田街道建设数字政府的过程中，政府部门之间的数据共享存在着共享数据的动力不足、共享数据的层次和质量较低，共享数据标准不一致等数据分享和整合的困境也依然存在；政府向社会开放数据则存在着数据开放平台相对缺失、数据开放的数量少、质量低的问题。

数据共享和开放方面的困境是我国当前在公共治理中的顶层设计、权力运行和激励约束机制共同造成的。从顶层设计来看，缺乏统一的技术标准、数据标准和接口标准，使得数据在产生之初就不具备较好的兼容性，而这又是源于以往政务信息化过程中的历史遗留，“为了完成‘两网一站四库十二金’工作的部署，各地电子政务‘野蛮生长’，加上缺乏‘顶层设计’，标准化的空缺成为严重影响我国政务数据共建、共享的关键原因”[20]123，而且由于科层制高度分工和专业化的特性，使得每个部门都有一套复杂、详细、专门化的技术规范和要求，使得各部门在数据方面各自为政，难以统一。从权力运行的角度来看，政务信息数据作为一种资源，已深深地嵌入到部门工作当中，权力的运行相当程度上依赖于信息获取多少、获取范围、获取频率和透明度。在大数据时代，数据资源的重要性将会更加明显，权力也愈加依赖于数据资源，出于维护部门利益的角度，不愿意接受数据开放带来的社会监督，各个部门倾向于垄断数据而不是共享和开放数据。从激励约束机制来看，在目前数字政府建设的环境之下，数据共享和开放对于各部门而言并不能带来激励，数据的共享和开放未被纳入到大多数地方政府的绩效考核中，现阶段只有浙江省少数市县试行了相关绩效考核；[17]此外，在如今数据共享开放和数据产权相关的法律法规没有明确的情况下，进行数据共享开放可能会带来信息安全、社会舆论和个人隐私方面的风险。在缺乏适当激励而又面临环境风险的情境中，工作部门在“理性计算”之下，很容易形成部门间的数据保护。

(三)政企合作权责不清，政府监管能力不足

整体性治理理论要求数字政府建设过程中要充分整合利用资源，加强政府内部、政府与外部资源整合。其中，政府与外部资源整合更多指的是政府与企业之间的整合。由于数字政府建设作为一项复杂、系统的工程，具有项目前期投入高、专业性强、技术更新快；项目涵盖领域广、工作量大、服务功能多、运行稳定性要求强等特点，然而政府部门仅仅依靠所属信息管理部门的力量，很难完成系统开发、建设和维护，政府的技术和资源“独木难支”。坂田街道在数字政府建设中与市场企业包括华为公司和天安云谷，政府企业包括广东省与数字广东公司、贵州省与云上贵州公司等广泛合作，都体现了企业在数字政府建设中的重要角色以及在此过程当中进行良好的政企合作的重要性。[14]

然而，在许多地方政府的实践中，不可避免地遇到了重建设轻应用、应用开发脱离实际、政企权责不清晰等问题，反映了政府在数字政府建设方面监管能力的不足。由于数字政府的具体建设依赖于企业，而政府作为数字政府的使用者和购买者，二者虽然形成了较为典型的“委托—代理”关系，但由于政府系统中数据管理相关人才的缺乏，在数字政府建设过程中会出现供需信息不对称，导致企业不了解政府需求，政府无法提出具体要求。进而，技术信息方面的不对称则使得政府不知道如何监督企业，数字政府建设的复杂性和建设绩效评估的复杂性，更加剧了问题的复杂性。此外，目前我国的相关法律法规尚未对数据产权等进行明确规定，使得数字政府建设过程中的政企合作还面临权责界定难，监督和问责难等困境。

(四)数据管理、分析和应用的人才缺乏

整体性治理理论认为整体性治理的实现要求建立一支主动积极型的文官体系，以适应整合性的组织结构和资讯连接的线上治理，而形成以预防、规划为治理核心关怀的主动型文官体系，则需要从选拔环节做起，并配以人员的培训和能力发展等制度。[1]在坂田街道建设数字政府时，由于深圳作为中国信息通信技术(ICT)产业之都，科技型企业和数据型人才集聚，大数据和治理创新思维活跃，但是在政府内部依然面临着数据管理、分析和应用的人才缺乏的困境，相关人才的缺失则直接导致了数据辅政能力的不足和数字政府的治理效能。由于我国当前的公务员考试选拔过程中对于数据管理、分析和应用的能力考察不重视，在选拔所需专业上很少设置大数据和计算机相关专业，使得难以选拔出具有相应能力的公务员。目前的公务员培训体系中也未能重视相应的能力培训和提高或者不具备相应的培训能力，使得政府在数字治理方面的人才严重缺乏，政府内部人员的数字化思维欠缺。

五、数字政府建设：实现整体性治理的优化路径

(一)加强顶层设计，推进大数据立法

当前数字政府建设中出现的标准不一、各自为政、条块分割和数据安全隐患等问题，基层政府很难有足够的资源和能力加以解决，需要加强中央的顶层设计，统一谋划和推动。基于整体性治理的观点，顶层设计包括从全局的角度，对大型复杂系统建设的各方面、各层次、各要素统筹规划，以实现结构上的优化、功能上的协调和资源上的整合等目标。[21]对数字政府的建设进行总体发展规划和部署，形成统一平台架构和数据标准，一方面要构建“统一领导、统筹有力、整体推进”的数字政府建设领导和组织体系；另一方面通过出台数字政府建设的总体规划指南、统一技术和数据标准、统一政府大数据管理规章制度、探索和加快在政府数据开放和隐私保护以及网络安全方面的大数据立法、清理修订阻碍数据共享开放和利用的法律法规等措施，以推动政务信息资源的共享开放和利用等相关法律法规的建立健全，明确部门之间数据共享和开放的方式、范围和限度，明确各部门对于政务数据管理及共享、开放的义务和权利，盘活数据资源、减少和解决数字政府建设过程中的碎片化，建立更加高效统一的、面向整体性治理的数字政府。

(二)整合数据管理职能，设置数据管理机构

当前数字政府建设过程中出现的信息孤岛、数据资源碎片化、业务应用条块化、政务服务分割化等问题，其症结在于政府内部各部门之间缺乏整合和协调机制以及对应的整合协调机构。从整体性治理的框架出发，应当在国家层面积极组建政务数据管理局、大数据局等承担数据管理职责的机构，整合原先分散在网信中心、工信、发改、统计等部门的数据管理职能，利用职责同构的政府权力运作体制特征，为省及以下市县设置相应的机构起示范作用。同时，在机构类型方面给予直属机构或者部门管理机构的类型，而非挂牌机构或者以往网信中心的事业单位性质；在行政序列上，给予数据管理局较高的行政序列，以提高数据管理局的权利地位、整合协调能力、独立程度。[22]

在具体权力的设置上，赋予数据管理局绩效评价和考核权限，通过直接影响各地市和部门的绩效评价结果、设置相应的奖惩手段，形成在统一的技术框架和数据标准下，各地市和部门进行良性的横向改革竞争，增强数据管理机构的协调统筹能力。同时，在进行绩效考核评价时，更加注重结果而非过程，针对效果而非形式，在过程上确保遵循一致的技术和数据标准，为地方和部门提供足够的改革空间，激发改革活力。在分配考核指标的具体比重时，更加注重针对数据碎片化治理需要，针对数据共享、开放和利用三个方面，用好用准用对绩效考核的指挥棒作用，将顶层设计和统筹规划的内容通过具体的组织体系和架构、通过具体的规章制度予以实现，推动政务信息系统的整合共享，实现数据在政府之间的无障碍流通以及政府与社会之间的融合互通，促进数字政府迈向具有更高治理效能的整体性治理。

(三)加强政府能力建设，提高监管能力

在大数据和人工智能时代，迅猛发展的新技术将对政府治理产生更加深远而持久的影响，政府必须在全面认识和掌握新技术规律的基础上拥抱新技术带来的经济社会变革以及对政府自身的变革。整体性治理理论要求建立以预防、规划和积极应对的主动型的文官体系，其中不断地学习和提高官员素质和能力、加强政府能力建设，提高政府监管能力是应有之义。习近平总书记指出，善于获取数据、分析数据、运用数据，是领导干部做好工作的基本功。在大数据时代，在数字型政府体系中，文官队伍(不论领导还是普通干部)对大数据发展规律的把握能力、利用大数据推进工作的能力将深刻影响数字政府的治理效能。

在数字政府建设的过程中，面对数字政府建设这一复杂、专业、新技术属性极强的政府系统建设，政府迫切需要提高自身对于数据和信息的敏锐性和洞察力，充分发挥政府在规划和统筹方面的优势与企业在理念、技术和资金方面的优势，探索政企合作的有效模式以充分结合二者优势，这其中的关键就在于政府的监管能力能否适应和跟上政企合作的要求。这一方面要求在公务员选拔时，更加注重数据管理、分析和能力的考核。同时，在现有公务员内部开展相应的培训以引导和形成利用数据治理的思维和知识结构；另一方面要求积极推动政府治理工具和治理基础设施的数字化、智能化，如更多使用政务网站、自动化办公系统、智慧安防等技术手段完成日常事务，改造治理环境，使得治理主体与治理环境互相适应、互相促进。通过加强政府能力建设，提高政府监管能力，让政府成为“精明的买家”，[23]将有效规避数字政府建设各项风险，更好地明确政府与企业的权责边界，充分整合资源推动数字政府建设，以迈向整体性治理。

数字政府的建设，是我国各级政府实现主动、精准和整体式、智能化的管理和服务的实践路径，是推进政府管理数据化对的重要途径。通过整体性治理的视角，以深圳市坂田街道的数字政府建设为例，可以发现当前我国数字政府建设中存在的组织结构、数据开放、政企合作和人才匮乏等问题，需要从顶层设计、制度立法和数据管理等方面加强政府能力建设，通过构建整体性治理的模式，推动我国国家治理能力体系与国家治理能力现代化的实现。