新冠疫情中国外对中国启动的系列法律程序：现状、预测及应对

林兆然，黄 瑶

(1.中山大学 法学院，广东 广州 510275；2.南方海洋科学与工程广东省实验室(珠海)，广东 珠海 519080)

目前，作为国际公共卫生事件的新型冠状病毒疫情在全球范围蔓延，绝大多数国家都陷入对对抗病毒的苦战之中。在这个理应携手同心、共渡难关的时刻，出现了诋毁和攻讦的不协和音。某些国家出于国际、国内政治与意识形态的因素，已经展开或正在积极筹备对我国的国内法或国际法法律攻势，对我国武汉作为所谓的“病毒起源地”进行锚定，并从形式上对我国的抗疫努力进行污名化，进而谋取政治和经济筹码。到目前，有关污名化的指控已主要转为：一些国家声称中国中央和地方政府没有能够抑制疫情的爆发，在疫情信息分享和数据公开方面“造假”，并涉嫌不正当影响世界卫生组织及其高级官员，导致其他国家低估疫情和缺乏准备，造成世界性疫情大爆发，导致外国经济损失、人身伤害和精神损害。这些所谓的指控都可能从典型的舆论战进一步发展为更大规模的法律行动。本文主要分析当前局势及可能的发展，并试图提出有关对策。

一、新冠疫情中国外对我国启动有关法律程序的基本情况

根据观察，截至目前，耸人听闻的大规模“诉讼潮”仍未形成，只有美国、澳大利亚等少数国家进行零星的国内程序和诉诸国际法解决争端的尝试，其中还包括一些实际上由私人提出的、在国际公法上站不住脚的“国际程序”。除少部分外国政客外，目前所谓“起诉中国”或“调查中国”的大部分声势主要由境外部分媒体和学者刻意营造。

(一)美国及其他国家的行动

美国无疑是这波法律攻势最主要的发起方，其可能造成的影响也最大。首先，针对我国关于新冠疫情处理的美国国内索赔诉讼已经开始，在联邦地区法院受理的以中国政府为被告的民事案件已达十余宗，包括加利福尼亚、德克萨斯、佛罗里达、内华达、密苏里等多州，其中密苏里州的诉讼还是由州检察官提起。这些州当前大部分都是政治上偏向或较偏向美国共和党的选区，也即所谓的“红州”或“偏红州”。其次，共和党参议员和众议员极力推动在国会层面对中国和世界卫生组织疫情应对进行调查，并要求世界卫生组织总干事谭德赛及其他有关人员参与听证和提交证据。例如，2020年4月14日，由里克·斯科特(Rick Scott)带头，7名共和党参议员联名致信谭德赛，宣称为准备召开的国会听证，意图通过调查谭德赛及世界卫生组织高层获取与中国有关的资料与文件；[1]又如，4月17日，共和党众议员安迪·巴尔(Andy Barr)向国会提出组建“关于中国处理2019新冠病毒的事件与行为的联合特别委员会”的议案。[2]再次，某些美国议员和媒体呼吁利用国际法律程序和机制对中国和世界卫生组织进行问责，包括在国际法院提起咨询案或诉讼案，对中国和世卫组织应对疫情问题成立国际调查机制，或者在联合国或世卫组织寻求对中国的制裁或“惩罚”等。除上述行动外，一些议员和媒体还要求美国政府通过制裁方式针对性地对我国政府和官员进行打击，日前就有少数美国国会议员炒作炮制的有关“法案”。

英国、印度和澳大利亚一些官员和媒体总体上倾向于呼吁在国际层面对我国进行所谓“追责”。在印度，有法律界的个人和学会已向联合国人权理事会提交来文，申请审议我国在新冠疫情处理中的所谓“侵害人权”的情况。另有印度律师团体向印度最高法院提起动议(petition)，要求国家在国际法院起诉中国。英国智库亨利·杰克逊学会(Henry Jackson Society)4月份发布报告，其中就列出了10种追责的可能法律途径。[3]澳大利亚一些官员则主张建立所谓的国际独立调查组对中国进行调查。

(二)未来的可能发展

综合考虑来看，在接下来一段时间或疫情得到控制的未来，将可能发生一系列针对我国的法律程序。这些有关的法律程序，在国内法诉讼层面将集中于包括联邦和州层面的美国法院，行政机关或立法机关的调查、听证之类的程序也可能会聒噪一时。在国际法层面，进行所谓“追责”的可能形式较多，但从当前情况分析，有关主体寻求的国际机构最有可能的是国际法院。具体而言，有关个人和团体可能得到有关政府支持，在美、英法院继续控告我国政府或我国有关的重要企业，美国地方政府也可能在州层面或联邦层面进行相关程序。同时，有关国家将可能根据《世界卫生组织组织法》(或称《世界卫生组织宪章》，以下简称《组织法》)有关规定诉诸国际法院。考虑到美、英等国目前对国际诉讼程序的态度，以及与我国外交关系的维持平衡的需要，该两国直接进行诉讼的可能性相对较小，而间接支持其他国家的可能性更大。不过，对诉讼结果的分析表明，虽然世界范围内出现大规模的“诉讼潮”的可能性较小，但仍受较多不可控因素的影响，而全球抗疫局势和重要国家经济政治治理情况将对这一局面的走向产生重要影响。

此次疫情涉及的国际法实体问题繁杂，需要分门别类进行另文说明，本文不深入分析实体法的是非问题，而主要针对程序上的可能性和影响，分别就国内法和国际法两个层面分析可能的法律程序问题，以揭露这些所谓“追责”在法律上的纰漏，为准备应对策略提供法理基础。

二、国内法层面的法律程序：以美国为例

在国内法层面，由于国家豁免的国际法原则——各国主权平等，原则上不受他国的司法和执法管辖，相关案件一般会因法院缺乏管辖权而被驳回，进入实体审理的可能性较小，这在国外学界和媒体中也已经达成了较多共识。[4]

(一)国内法院诉讼

在美国，根据其1976年《外国国家豁免法案》(Foreign State Immunity Act)及其2016年修正案，对外国进行司法管辖的例外，限于商业行为和恐怖主义行动，或者完全在美国域内行为造成的人身损害。就条文来看，对中国有关政府、机构提起诉讼的成功可能性较小。①不过，根据2016年修正案，国会有权通过立法扩展司法管辖的例外情况。同时，一些共和党议员也在国会积极推进剥夺新冠疫情相关事项的主权豁免的法案。然而，就连美国加州大学哈斯丁法学院的《外国国家豁免法案》权威专家、前美国国务院法律顾问凯特纳(Chimène Keitner)教授也认为，政党及其代表和控制的机构，其地位在主权豁免问题上等同于政府，这在之前一些州法院的案例中已经得到充分确认，中国党政机关和有关机构都受到国家豁免的保护，试图通过法案修改既无可行性，也无合法性，更缺乏长远考量，是一场“噩梦”。[5]根据美国联邦最高法院2010年的萨曼塔诉尤素福案(Samantar v. Yousuf)，明显针对外国政府的诉讼，不能通过变换被告来试图绕开主权豁免的限制。不少学者和政客都指出，无论是根据现行法律，还是通过提出修改案，理论上都不可能剥夺有关的主权豁免，这种行为仅是一种寻找“替罪羊”的推责策略。[6]同时，美国反而可能因为对等原则而陷入其他国家对其的诉讼。

(二)“调查工作组”机制

1.美国目前的尝试

4月9日，美国参议院议员托德·杨(Todd Young)以参议院对外关系委员会下的“多边国际发展、多边组织和国际经济、能源与环境政策分委员会”主席的名义致函世界卫生组织总干事谭德赛，表示其根据该分委员会对美国参加国际组织事务的监管职权，将在“有安全的会议条件情况下召开分委员会会议调查世界卫生组织对新型冠状病毒的应对情况，审查美国纳税人如何在未来资助该组织的问题”，邀请谭德赛到场作证，并表示不日会发出正式的听证通知和信件。[7]4月13日，参议员罗恩·约翰逊(Ron Johnson)在接受新闻采访时表示他领导下的参议院国土安全与政府事务委员会将对新冠疫情的情况进行“彻底的调查”，包括：美国国内储备不足而需要从海外进口的原因，世界卫生组织对病毒的应对，以及病毒传播的源头等问题。[8]4月14日，由斯科特带头，包括托德和罗恩在内的7名共和党参议员联名致信谭德赛，宣称为准备召开的国会听证，提请谭德赛回答相关问题，并要求世卫组织领导层提供一定期间内有关病毒信息的所有记录和文件，特别是交给中国和从中国获得的相关资料。信中明确世卫组织的领导层包括“总干事、办公厅主任、执行主任、首席科学家、助理总干事、总干事顾问”[1]。

从目前公开的信息来看，所谓的“调查工作组”尚未正式形成组织机制，只是4月14日联名致信的7位共和党参议员的组合。虽然在3月24日，参议员约什·霍利(Josh Hawley)就曾联合几位议员向对外关系委员会提交支持建立国际调查机制对中国进行调查的议案，但该议案目前仍无进展。就参议院的情况来看，在4月14日前，各议员实际上都是就自己所在的委员会职能提出调查、监督和听证，并未就工作机制达成一致。而在4月14日的信件中，也只提到了“国会听证”，且主要事项是针对世卫组织的资助问题。[1]美国众议院方面，4月7日，众议员盖伊(Guy Reschenthaler)向对外关系委员会提交第917号决议，代表众议院要求在谭德赛辞职和建立国际调查委员会前停止对世卫组织的拨款；[9]4月17日，共和党众议员安迪·巴尔向国会提出组建“关于中国处理2019新冠病毒的事件与行为的联合特别委员会”；[2]4月24日，斯科特又联合四名参议员致信参议院信征收委员会，要求在国会听证前暂停对世卫组织的任何支出。[10]

比较可能形成并产生较重要影响的是4月17日安迪·巴尔提案所指的联合特别委员会。根据提案，该特别委员会应由参议员和众议员各10名组成，针对中国和世卫组织进行12项问题的调查，内容包括：病毒起源；中国处理病毒来源、疫情和相关信息等方面的政策和决定；中国控制疫情的经验；世界卫生组织应对疫情的责任；美国应对疫情的弱点和经验教训等。“中国”包括与中国党政机关及其所属或控制的所有个人与机构。工作组应享有相关的举行听证等活动、召见证人和获取各类证据、获得立法部门资源以及制定自身工作具体规则的权力。[2]根据有关条款提案，该机构同样可能向我国和世卫组织官员提出出席听证或提交证据的要求，但并不能像司法或执法分支那样有权采取强制性或有拘束力的措施。该案目前正在众议院规则委员会审议，有较大机会在近期获得通过，成为真正法律意义上的“调查工作组”。若正式成立，该委员会是完全由国会授权、对国会负责的美国国内机制。应注意的是，该委员会与4月23日已经投票通过、正式成立的“新冠危机特别分委员会”不同，后者是隶属于众议院监督与改革委员会的调查委员会，主要由民主党推动组成，虽然职权职责同前者类似，但调查对象主要针对美国国内的疫情应对问题，本质上是对特朗普政府的问责型调查。

2.调查世界卫生组织的法理依据

美国是否有权调查世界卫生组织？参考联合国国际法委员会通过的《国际组织的责任条款草案》第二部分，国际组织可以作为承担国际责任的主体。然而，即使世卫组织确实存在不法行为或损害行为的情况，这一实体性问题也与美国是否有权调查世卫组织的程序性问题不能相提并论。除非另有国际条约的明确规定，美国对其与世卫组织的关系进行审查，或暂停对世卫组织的拨款，确实均在其自由裁量的空间之内。尽管如此，美国自行进行的行政调查或国会听证无权强制要求世卫组织提供信息，因为世卫组织只根据《组织法》等国际法律文件进行活动，依据该法有关规定及其赋予的裁量权决定其分享给各会员国的信息和资料，不受个别国家的干预。美国的若干诉求，包括要求提交证据、作证和对国际组织官员问责，一般都应在《组织法》《国际卫生条例》(以下简称《条例》)和有关的世卫组织法律文件等框架下进行。在2019年杰姆诉国际金融公司案后，美国法院有可能借势削弱其他国际组织的豁免权，就侵权问题取得对世卫组织的管辖权，但也不能强制要求世卫组织或其高级官员提供职务控制下的信息。

3.美国进行相关调查的法律后果

在安迪·巴尔的提案中，调查委员会的主要职责为对新冠疫情应对的有关情况进行调查并形成报告，包括最终调查报告、临时报告和保密附录。这些报告将被提交到指定的众议院和参议院委员会。由于调查报告本身不具有法律拘束力，这类调查后续产生的法律后果可能有三：一是调查结果可能成为美国国会针对世卫组织和中国有关新冠病毒情况进行立法的调研依据，或直接成为对世卫组织和我国官员进行制裁措施的理由；二是调查结果可能被运用到美国各州针对中国的损害赔偿诉讼，其他国家的法院也可能会在本国诉讼程序中承认这类报告的证据价值；三是美国或其他国家可能将这类证据提交国际争端解决程序，包括试图根据《组织法》第75条向国际法院提起诉讼，或推动联合国大会或世界卫生组织要求国际法院提出咨询意见。不过，在国际诉讼或仲裁程序上，这类由一国政府制定的偏向性报告，一般仅具有很小的证据效力，这类尝试的成功可能性也非常小。总而言之，这类调查主要是为了之后的诉讼程序进行事实和证据准备，我们应予以重视，但也不应过度反应，避免夸大其影响力。

由此可见，美国在国内法层面对我国寻求的诉讼的现实影响较为有限，对我国政府的舆论、外交和经济冲击远远不及根据有关法案进行的制裁和其他反制措施。即使相关司法管辖权得到法院确认，执行管辖权也是另一道不易克服的障碍，即使法院有权裁判案件结果，也无权对我国财产进行司法处分。考虑到这类司法程序的成本和收益，尤其是对美国而言，运用制裁工具是更有可能出现的情况，有关诉讼措施即使展开，也往往不会由联邦政府出面。正在进行的类似尝试更可能主要是取得国内政治筹码的行为。

三、国际法层面的法律程序

(一)国际法院诉讼程序

在国际法层面上，国际法院是最有可能被使用的国际机构，它对相关事项的强制管辖权存在理论上的一定可能性。印度、尼日利亚等国已有个别律师团体或非政府组织尝试向国际法院提起诉讼，但这些尝试都徒劳无功，因为根据《国际法院规约》(以下简称《规约》)第34条规定，只有国家可以作为起诉的主体。上文提到的亨利·杰克逊学会就将在国际法院起诉作为最重要的问责方式。而美国律师曾彼得(Peter Tzeng)也在《欧洲国际法杂志》官方网站上发表博文，煽动有关国家利用《组织法》的规定起诉中国，以期获得“政治上的胜利”[11]。

国际法上，西方国家主要援引的是世界卫生组织2005年通过、2007年生效的第三版《条例》。该《条例》有196个缔约方，包括所有世卫组织成员国。中国主要被指控违反了其中的第6条和第7条关于迅速通报和提供公共卫生信息的义务。然而，《条例》的争端解决条款仍然是以国家同意为基础，并不包括强制管辖权内容，国际法院可能的强制管辖权基础只能来自《组织法》第75条：“除当事国另有协议解决方法外，若不能通过协商或世界卫生大会解决，则应依国际法院规约之规定，因解释或适用本组织法而起之争端或问题提交国际法院。”因此，适用该条款应满足四个条件：其一，当事国之间存在争端或问题；其二，该问题或争端是因解释或适用《组织法》而引起的；其三，当事国没有就该争端或问题另行协议达成其他解决方法，也无法通过协商或世界卫生大会解决；其四，将该争端或问题提交至国际法院须遵循《规约》有关规定。我国是该条约的缔约国且未对该条作出保留，因此受其约束。

单从《组织法》条文和学者的讨论来看，其他国家可能利用的“因解释或适用本组织法而起之争端或问题”包括：1.《组织法》第21条、22条规定了世卫组织有权通过《条例》，并使该条例对各成员国产生法律效力，因此违反《条例》(如上面提到的该条例第6、7条)可能涉及第21、22条的解释和适用；2.《组织法》第63条：“会员国应将有关卫生并经在该国境内公布发表之重要法令、规章、 政府机关正式报告书及统计，立即通知本组织”，第64条：“每一会员国应汇编各种统计与流行病报告书，其格式由卫生大会定之”，对《条例》第6、7条的违反也可能涉及这两条；3.《组织法》第37条：“秘书长及其办事人员执行职务，不得请求或接受本组织以外任何政府或其当局之训示，并应避免足以妨害其国际官员地位之行动。本组织各会员国承诺尊重秘书长及其办事人员之专属国际性，亦不设法影响其行为”，有关国家可能借此指控我国对秘书长谭德赛的所谓“不正当影响”；4.《组织法》第1条：“世界卫生组织之宗旨在求各民族企达卫生之最高可能水准。”有关国家可能根据一般国际法(不伤害原则或防止跨境损害的规则)和《条例》指控我国原则性地违反了该条。

目前来看，以上可能的诉讼策略都较为牵强，国际法院在“武装活动案(刚果民主共和国诉卢旺达)”中也明确承认《组织法》第75条可以作为管辖权依据，但是提交给法院的争端或者问题必须明确涉及(specifically concern)《组织法》有关条款的解释和适用。[12]而且，目前初步证据还较为缺乏，有关程序难以进行。最后，根据常设国际法院案例对“争端”的定义，其他国家与我国仍未就任何关于《组织法》的解释和适用产生国际法意义上的争端，[13]也未尝试通过协商或世界卫生大会解决任何问题，不能满足提交国际法院的前提要求。另外，从文义来看，构成“问题”的门槛虽然可能比“争端”要更低，但《规约》第36条明确国际法院处理的应是国家间的争端，除非国家接受对“国际法任何问题”的任择强制管辖权。《组织法》第75条的“问题”既然不同于“争端”，而对“问题”的处理又应“依国际法院规约之规定”，仍然应该以国家接受强制管辖权为前提。

但是，我们不能排除在有一定“证据”的情况下，相关管辖权主张有可能在国际法院得到接受的可能性——这也是美国等国家进行或鼓吹“调查”的目的之一。如果相关国家将上述主张进行包装和灵活地结合使用，并积极在世界卫生大会或其他平台挑起事端，主动制造“争端或问题”，则国际法院也有可能严肃地考量启动程序的可行性。根据《规约》第36条第6款之规定，“关于法院有无管辖权之争端，由法院裁决之”，国际法院只要接受一项主张，即有可能确认其享有强制诉讼管辖权，有机会推动案件进入实体程序。

在国际法院进行的国际诉讼程序存在强制进行的可能，但形成大规模国际“诉讼潮”的可能性也非常小。若有关国家选择诉诸国际法院，首选是由一个或少数几个国家代表自己及“国际社会”针对我国启动诉讼程序，如印度。而国际法院诉讼程序产生的裁决虽然同时具有对我国的法律拘束力和政治舆论影响力，但其最终结果殊难预料。由于其他国家不能根据《条例》直接控告我国，而只能迂回使用《组织法》，因此，首先管辖权的确立就并不容易；其次，他国缺乏证明我国违反《条例》通报义务的证据，也难以建立起同《组织法》的关联，证明我国违反了《组织法》相关条款；再次，已有学者指出，即使能够证明存在义务的违反，他国也缺乏足够证据说明这种违反对其所宣称的损害之间的关联；[14]最后，即使国家责任被确立，根据判例，我国也不太可能因为违反通报等程序性义务而需要承担实际经济损失的赔偿责任。著名国际法学者玛丽·奥康奈尔(Mary Ellen O’Connell)在接受采访时也持类似观点，认为将诉讼提交到国际法院既无成功可能性，也不是解决问题的办法。[15]此前她也提出，即使需要处理有关争端，调解是更好的办法。[16]

(二)国际法院咨询程序

有关国家也有可能通过有关组织提请咨询意见程序，利用国际法院的咨询意见管辖权。受到职权要求的条件限制，比较可能提请国际法院发表咨询意见的国际组织或机构主要是联合国大会和世界卫生组织，以通过大会决议的形式，要求国际法院出具相关的法律意见。例如，对世卫组织内而言，根据《组织法》第76条，“本组织得经联合国大会之许可，或依照本组织与联合国所订协约规定之许可，就本组织主管事项之法律问题，请求国际法院发表咨询意见。”那么，对“问题”的处理很可能是通过咨询程序而非诉讼程序进行。选择以“问题”主张国际法院的相应管辖权则可能有更大的成功可能性。历史上，世界卫生组织就已经提出过两次咨询案，分别是“世卫组织与埃及1951年3月25日协定的解释”和“在武装冲突中使用核武器的合法性”案。

理论上，根据《联合国宪章》第96条，联合国大会或安全理事会可以针对任何法律问题请求国际法院发表咨询意见；在获得大会授权的前提下，联合国其他机关及各种专门机构(包括世卫组织)可以针对其工作范围内之任何法律问题请求国际法院发表咨询意见。国际法院会在判断其拥有管辖权的情况下，裁量其是否对有关问题发表意见。原则上，法院发表的咨询意见是建议性质的，可能不会直接涉及有关争端，不具有法律约束力。但是，值得注意的是，请求国际法院出具咨询意见无须有关国家同意，也没有“存在争端”之类的管辖权条件。对于本次疫情，国际法院受理咨询案，只需要联合国大会或安理会就法律问题进行提交，或世界卫生组织在获得联合国大会授权的情况下提交。至今为止，国际法院尚未运用过裁量权拒绝对其拥有管辖权的咨询案进行审理。而提交给国际法院审议的法律问题可能关涉此次疫情涉及的方方面面。有国外学者认为，直接涉及疫情的法律问题就可以包括：国家在控制疫情方面的国际法律义务和责任，《条例》的法律拘束力以及世界卫生组织有关行动的合法性等。[17]虽然咨询意见不具有法律约束力，但是由于国际法院是联合国的主要司法机构，具有极高的权威性，其意见可能会被有关国家、国际组织、国内司法机构援引、采纳，影响后续的一系列国际或国内法律程序，从而产生极大影响力，至少也会对我国国际声誉造成较大的负面影响，完成某些国家污名化中国的舆论战略目标。

(三)国际调查委员会

美国部分官员和政客在接受采访时鼓动国际社会要对中国进行调查。[18]4月27日，参议院对外关系委员会11名议员(包括托德)联合向古特雷斯致信，要求联合国成立对世卫组织的国际临时评价专家组，以对世卫组织的疫情应对进行彻底的审查，并提出加强世卫组织能力和促进中期到长期组织改革的建议。[19]澳大利亚政府高层也积极发出类似的呼声。[20]

应明确的是，美国目前已经成立或谋求成立的有关国会调查机制无论如何都不构成“国际调查委员会”，即使其涉及国际组织和国家间争端。现代意义上的国际调查委员会制度首先出现在1899年海牙《和平解决国际争端公约》中，它的重要特点之一是其国际性。[21]委员会应由争端国和第三国国籍的成员根据特定的国际性文件组成，对争端作出事实性的、非终局性和不具有拘束力的调查。很明显，美国国会即使成功建立所谓的“联合委员会”，也是根据其国内法建立的纯粹国内调查机构。4月24日向古特雷斯去信要求成立的国际临时评价专家组，才可能属于此类。但从法理和2015年埃博拉临时评价专家组的经验来看，组成这类机制，通常需要得到相关国际组织和受疫情影响国家的同意，在世卫组织或联合国的授权下才能进行。想要绕过中国强行启动类似程序，目前来看是不具有现实可能性的。

(四)国际刑事法院

美国还有组织或个人试图将疫情诉讼带入国际刑事法院，这同样是非常荒谬的。根据《罗马规约》，首先，启动国际刑事法院调查程序的只能是缔约国提交、检察官自行启动或联合国安理会的提交，美国作为非缔约国无权提交情势，而非国家主体更不可能提交或者作为“原告”，这一诉状充其量只能作为检察官自行启动调查的参考材料；其次，国际刑事法院只能对个人进行管辖，起诉对象不可能是政府、机构；最后，国际刑事法院缺乏管辖权基础。除安理会的情势提交外，法院只能基于属人和属地原则对所称的犯罪行为进行管辖。中国并非《罗马规约》的缔约国，而相关的“行为”本身及其后果也并未发生在缔约国的领土。这类做法只是极个别极端阴谋论的主张，不会成为抹黑势力的主流。从国际刑法的法理和判例来看，即使真的存在导致疫情爆发的行为，也难以满足有关罪名的主观、客观和特殊背景要件。因此，针对疫情相关问题，外国几乎不可能在国际刑事法院启动真正有意义的程序。

(五)联合国人权理事会

目前已经向联合国人权理事会提交的来文，需要满足的条件包括没有明显政治动机、明确事实和权利基础、提供非新闻报道证据、用尽国内救济等，这些条件在现阶段和可预见的未来阶段都难以得到满足。除此以外，其他国际机构包括世界贸易组织、常设仲裁法院、国际海洋法法庭的管辖权行使也都几乎不具有现实可能性和可行性。

总而言之，将案件提交到国际法院和组建所谓的国际调查委员会是有关国家使用可能性和成案可能性最大的方式。虽然这些方式也会面临管辖权和其他程序上的障碍，理论上几乎不可能成功，但我们仍需要对有关形式，特别是涉及国际法院诉讼和咨询管辖权的条款进行更深入的研究，做好法律风险防范，以求应对各种可能发生的情况。

五、可能的应对策略

综合来看，有关国家试图从国内或国际层面上对我国政府“追责”，目前来看其实际影响还比较有限，比较可能成功的是利用国际法院的诉讼和咨询机制，或者修改国内法以克服主权豁免的管辖权障碍。其中谋求的政治和意识形态目标是首位的，经济目的是次要的。当然，对经济因素也不应掉以轻心，防止某些国家联合将大规模的法律程序推进至定向打击的金融攻势。针对他国对我国诉讼的可能情形和影响，下面提出几点建议：

(一)针对他国国内诉讼，积极参与有关程序，主张国家豁免，反驳捏造的各种豁免例外情况，并借此宣传我国有关立场和态度。而对于所谓的“调查听证”的有关要求，我方应通过外交手段和学界、新闻界积极表达反对态度，强调其“无权管辖”的属性，主张其干预国际组织的中立活动和他国的内政事务。

(二)针对可能提起的国际法院咨询案，积极进行外交工作，避免少数国家利用联合国大会或世界卫生组织大会通过大会决议提出申请。

(三)针对可能出现的国际法院诉讼案，做好应诉的法理准备，特别是准备好以下问题的研究和应对：可能的管辖权异议；在有限的科学认知和紧急情况下，我国并未违反《条例》规定的迅速通报义务；外国主张赔偿的计算方法，以及该国自身行为导致的损失份额；国家责任可能的免除情况；承担经济赔偿的国家责任问题。

(四)就抗疫事实、科学研究成果和法律合规方面发布报告，必要时候发布相关白皮书。做好外交工作，在联合国、世卫组织等平台反对单边或有倾向性地组成所谓的国际调查或评价机制，合理支持和引导科学的溯源研究。②将对外宣传重点转移到科学研究成果的推广，包括经济、传染病学、动物学方面，以及我国在抗疫过程中付出的巨大代价和取得的相应成绩，并重点回应亨利·杰克逊学会报告以及一些大学的研究报告；一些其他防疫得力的国家的经验也可以成为宣传的内容，以证明后来防疫措施的有效性。

(五)正确理性认识相关行动的法律后果，同时应打好反对外国政府政治化、污名化疫情和同情、团结外国人民两类舆论基调，避免加深各国民间情绪对立。在美国不信任世界卫生组织的情况下，继续加强世界卫生组织的引领作用，谋求在国际组织中推动去政治化、去妖魔化的决议。

(六)其他方面，做好预防措施，做好准备应对从对国家诉讼转向对企业诉讼的可能，研究反制制裁和资产冻结的措施，必要时可通过主动起诉的方式制约其制裁行为。

六、结语

中国在疫情应对方面以自身的不懈努力交出了一份举足轻重的答卷，但行百里者半九十，如何将这份答卷清晰地传达给各国政府和民众，则是当前我们面临的另一个重要考验。舆论和法律的阵地不争取，就会被其他人夺去。这次中国面临的国际政治和法律压力是空前的，但这也是走入国际事务舞台中央的必经之路。这些法律手段有不少是经不起严肃的论证推敲的，但我们不应沉醉于“没关系”式的自满情绪中，也不能陷入“没办法”式愤世嫉俗的悲观中，而应尽可能地发掘细节，应对风险，准备抗争，从法律实体、程序等各个方面做好更充分的准备。国际和跨国法律程序的交锋是国际法治的一种必然的副产品，防范和应对这类问题则是为了求团结而必要的斗争。“以斗争求团结，则团结存；以退让求团结，则团结亡”[22]755。

注释：

①类似地，在英国，根据其1978年《国家豁免法案》(State Immunity Act)，除非是商业交易行为、在英国执行的合同或在英国发生的行为对人身造成伤害，英国法院只能在有关国家声明放弃主权豁免的情况下行使管辖权。因此，对我国政府的诉讼，原则上仅可能通过“在英国发生的行为对人身造成损害”进行，例如主张所谓的隐瞒或散播不实消息对英国公民健康造成的损害。但这种主张将是非常勉强的。在澳大利亚等国也适用类似的情况。

②从4月27日与28日我国外交部发言人例行记者会的发言，以及5月18日通过的世界卫生大会决议来看，我国并不拒绝国际调查机制本身，只是反对不合时宜、居心叵测的所谓“独立调查”。