区块链嵌入下的政府治理：能力提升与风险防范

陈 鹏

(安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241000)

作为一种分布式数据存储系统，区块链技术的出现对现有的数据传递、存储和分布格局产生了颠覆性的影响。“区块链技术被认为是继大型计算机、个人电脑、互联网之后计算模式的颠覆式创新，很可能在全球范围引起一场新的技术革新和产业变革。”[1]目前，作为人类第四次科技革命浪潮核心技术之一的区块链技术，正逐渐在人类的生产、生活、社会交往和国家治理中得到广泛应用，对人类社会传统的组织结构构造、社会信任机制和法律运行秩序等产生了很大影响，并且这种影响将会伴随区块链技术应用场景的不断扩大而持续下去。伴随大数据时代的来临、人工智能深度学习算法和区块链技术的日渐成熟，数据和数据处理技术在政府治理中的重要性日渐凸显，数据治理正成为现代政府治理的趋势。区块链技术嵌入到政府治理中后，有利于推动现有政府的科层制结构向扁平化结构转型、提高政府数据的质量和安全、提升数据治理成效和降低政府监管的难度和成本。但同时，政府治理也面临区域链技术应用带来的一定程度的冲击。如何适应区块链技术应用给政府治理带来的便利并积极有效地应对可能会带来的冲击，推动政府治理的变革，实现现代政府治理与区块链之间的有机融合是当前值得我们关注的重要问题。

一、区块链时代政府治理的特征

区块链是一种新型的数据存储技术，是“分布式数据存储、点对点传输、共识机制、加密算法等计算机技术在互联网时代的创新应用模式”[1]。与传统的数据存储技术模式存在一个或若干个数据存储中心不同，区块链技术是一种分布式存储技术，数据传输和存储过程中不存在所谓的中心，每个数据节点在数据传输和存储中的地位是平等的，数据节点之间的交往不再需要作为数据存储中心的第三方来进行展开。伴随区块链技术的出现和不断应用，其价值正不断显现，“近年出现的区块链技术正在开启一个颠覆中心化的‘新信任时代’”[2]。目前，随着区块链技术的日渐成熟，越来越多的国家政府开始重视并积极推广区块链技术的应用。例如，英国政府提出了建设“区块链政府”目标。2015年，日本政府发布了《区块链技术及相关服务的调查报告(2015)》。2016年10月，我国工业和信息化部于2016年10月出台的《中国区块链技术与应用发展白皮书》指出，区块链技术的应用有利于社会管理和治理水平的提升。区块链技术的出现，不仅是对传统数据存储技术和中心化组织结构模式的颠覆，也给政府治理格局和国家经济社会发展带来了深刻的影响，其具有鲜明的去中心化、去信任化、可追溯性和共识自动生成等特征，基于共识的区块链治理可能将成为一种新的治理形态。

1.治理体系的去中心化。自人类诞生和人类社会出现以来，人类以自我为中心，构建了由人类主宰的世界秩序，人类中心主义时代随之延续至今。在一个国家和地区内，政府利用法律赋予的权力和掌握的资源，成为国家和区域治理的中心，行政国家的出现是对政府中心地位的最好注解。在政府与市场、政府与社会的关系上，政府始终是处于治理体系的中心地位，政府是否放权给社会，政府是否尊重市场对资源配置的决定性地位都是政府权力意志的体现。但是，区块链时代的到来，每个人都可以在互联网上发布和存储数据，数据的传输不再需要一个权力的中心或者结构的中心，人们可以在互联网的每个节点上参与数据的接受和传递，每个节点之间都是平等的，无法实现一个节点对其他节点的控制，彼此构成了一个没有中心的治理体系，真正意义上的治理主体多元化的治理形态成为可能。因此，处于区块链时代的政府，在数据区块中的地位和普通公民、企业和社会组织是一致的，政府面临在治理体系中的去中心化的挑战。

2.治理规则的去信任化。人与人之间的交往需要建立在相互信任的基础上，信任获取的难易程度和成本高度直接决定了人们之间交往的频率和进行深度交往的可能。人类构建制度的目的就是为了建立信任机制，将交易成本尽可能降到最低。在传统的农业社会，人们活动的空间范围非常有限，熟悉的交往对象和道德伦理等约束规则的存在，使得人们彼此交往成本很低，信任机制极易构建。伴随工业化进程和城市化进程的加速，社会的异质性程度增加、社会的流动性提高、稳定性降低，导致信任的达成难度和获取成本不断提升，进而影响到人们之间的交易成本。可以说，人类社会发展的历程在某种意义上来说就是不断增加和完善交易规则，降低交易风险和减少交易成本的历史。政府治理在很大程度上就是通过法律、法规、制度、政策等规则体系来构建政府与公民、企业、社会组织之间的信任关系，以实现和维系特定治理秩序的目的。区块链技术作为一种分布式记账系统，不同于传统的集中式系统。在区块链中，任意两个节点之间的交往遵循的都是共同的固定算法，数据存储在多个节点上，决策和共识的达成需要所有节点的参与，没有人可以对所有节点上的数据进行修改和破坏，而且所有的数据都是可以追溯的，信任的达成将不再需要借助于政府等第三方来组建专门的信用评价机制和相关的规则体系，“去信任化”逐渐成为可能，社会交易和社会治理成本随之大幅下降。

3.治理手段的可追溯性。数据是信息的表现形式和载体，数据的真实性是其有效性的前提，也是决定数据价值大小的决定性因素。传统的中心式数据存储模式，使得数据主要集中于特定的中心节点，节点的拥有者和使用者可以对数据进行修改，数据的最初状态极易被改变，可追溯性不强。区块链技术不同于中心式数据存储模式，在互联网上通过某个节点发布的信息，在完成信息交换后，该信息将会向所有其它节点广播，其它节点接收到信息后会自动将其记录并保存，从而使得所有信息和数据可以同时在多点被记录和保存。如果信息的原始发布者要想修改已经发布的信息，不仅要修改自己节点上的信息，还要同时完成对其它所有节点信息修改的任务，由于每个数据节点都存在加密算法，多节点修改的任务是不可能完成的。数据和信息的多点存储，使得数据的原始状态得以有效保存，所有数据将具备可追溯性，数据治理中面临的数据失真和数据安全等问题也将迎刃而解。因此，相比于传统的政府治理手段中可能存在的数据、材料造假以及政府运行过程中的暗箱操作等问题，在区块链治理中将不再可能，治理过程的透明性大大提高。

4.治理共识的自动生成。共识的达成是维系治理过程正常有序运行、实现治理目标的关键。在社会治理中，人们之间的交往程度和交往深度及其共识达成的可能性，直接影响到政府投入到社会治理方面成本的高低。正常的社会交往分为熟人之间的交往和陌生人之间的交往。由于彼此不存在信息认知上的误区和信任上的障碍，熟人之间的交往可以在不需要外界力量的组织和安排的情况下自行展开。但是，陌生人和陌生组织之间的交往，由于彼此信息获知不全和因缺乏交往导致的信任障碍，使得必须要在外界力量组织下才能进行交往或者需要由第三方为他们之间的交往制定相应的交往规则，以约束彼此的行为，使得正常的交往得以维系。随着社会交往范围的扩大和社会异质性的增加，政府、法律规范等在社会管理中的作用越来越重要，社会自治空间依然需要政府等第三方力量的在场，自治共识的达成尚面临一定的困难。但是，随着区块链技术的出现和深度应用，人们可以在匿名的情况下来表达自己的认知和需求，推动横向沟通和协调机制的构建。“区块链技术以互联网为硬件依托，以分布式数据库技术为软件支撑，同时实现了交易的去中心化和信息传播的去中心化，极大地提高了达成共识和价值传递的效率”[1]，有利于同一个区块内的成员之间达成共识，进而实现自治的目的。因此，不同于传统的政府治理，区块链治理因其可以推动陌生的社会成员之间较快的达成共识并且自觉接受区块内的智能合约的约束，使得社会自治的空间被一定程度的放大。

二、区块链时代政府治理面临的机遇

20世纪90年代治理理念在世界各国兴起以来，推动政府管理向政府治理转变、赋予基层社会更多自治权利和自治空间成为各国的共识。但由于在科层制政府结构改革和社会自治共识达成等方面的推动措施始终未有实质性突破，使得科层制的政府结构在实践着治理的理念，到政府治理陷入困境。区块链技术的出现和在政府治理中的应用，有利于推动政府科层结构向扁平化结构的转型、保障政府数据的质量和安全、降低政府监管难度、优化行政运行流程，提升政府公信力和实现社会有效治理。

1.推动现有政府科层结构向扁平化结构的转型，真正实现从政府管理到向政府治理的转变。工业化和城市化驱动下的现代化进程的加速，增加了社会稳定和安全的风险，使得国家和政府面临的治理任务愈加繁重，需要推动传统政府治理体系向现代政府治理体系转变的步伐。可是在转型过程中，现有的按照明确的职能分工建立起来的科层制行政体制固然面临很大的问题，但是其确立的中心化的组织结构模式依然难以被有效突破。这与人类社会已经延续太久的中心化的权力配置方式是密切关联的，下级服从上级、每个层级设立一个领导中心已经成为现有组织结构的惯例做法，扁平化和网络化组织结构模式既是在理论上存在很大优势，但难以付诸于实践。

不同于传统的中心化的数据传递和存储模式，区块链上所有的节点都可以自由地分布和传递数据信息，每个节点按照区块内各节点达成的共识协议来进行数据和信息的传递和交换，使得政府不再是处于中心和绝对支配地位的决策者和指令的下达者，有利于推动政府真正实现从管理向治理的转变，使得政府组织结构逐渐从现有的科层制向扁平化结构转变。政府治理的主要目的，就是通过对纵向上指令的上传下达和横向上的整合治理来实现和维持特定的治理秩序。区块链技术的应用大大降低了政府治理结构固有的刚性，使得政府的行政层级可以减少，政府机构的设置的弹性更加灵活，扁平化的政府治理结构将从理论逐步变成现实。

2.提升政府数据质量，改进政府数据治理绩效。政府作为传统治理体系的中心，数据是政府除权力资源外拥有的另一项重要资源，也是政府进行科学决策和政策执行的重要依据。获取真实而全面的政策问题的信息，是政府提升政府治理能力和提高政府治理绩效的必要前提条件。数据是信息的载体和表现形式，在政府治理中的地位较为突出，特别是进入到大数据时代后，政府治理在某种程度上来说就是数据治理。不同于传统数据，大数据时代的数据呈现数量大、数据更新快且数据价值密度低的特征，如何在海量的数据中提取出对政府治理有用的真实数据是数据治理的关键。由于数据在传输过程中容易失真，并且大数据复制速度快、成本低且不易留痕，使得数据泄露和数据被窜改的可能性较大，如何保障数据的真实和安全也成为政府在利用数据来提升治理能力时要注意的问题。

区块链技术的应用，改变了数据传递、交换和存储的特征，每个节点在向公有链传递数据的时候，其他节点也在实施的记录并保存数据，传递到区块里的数据会按照发布时间的先后来组成一个数据链条，时间戳可以使区块链上每一笔数据都具有时间标记，这是无法更改的。同时，由于数据在传递到区块链后，实现了多节点保存，在没有获得节点私钥的情况下是无法修改该节点的数据的，最大限度地保证了数据的安全性。因此，区块链技术的使用在改变中心化数据分布模式的同时，使得数据的真实性和传递过程中的安全性大大提高，有效地解决了政府数据治理的困境，有利于切实提升数据治理的成效。

3.降低政府监管难度，节约行政运行成本。政府治理绩效与政府治理成本的投入存在一定的内在关联。为了实现特定的治理秩序和提高政府治理绩效，政府通常会设立较多的监管部门、制定严格的监管标准和规定较为繁琐的监管程序。监管的严格，这在一定程度上增加了政府治理所需的财力成本，并耗费较大的时间成本，同时也对经济和社会发展的创新和活力带来一定程度的扼杀，抑制了社会自我治理的空间，并反过来增加政府行政运行的成本。区块链技术的应用会使得政府监管的难度大大降低，监管的效果不断提升。

在政府日常工作中，相关材料的提交、查验和审核是耗费监管力量和监管时间最多的环节之一，例如，在当前政府行政审批和特定政策对象的精准设别上，往往需要有关组织和个人多次提交较为复杂的各类型材料，然后有关部门在材料的基础上进行认真审核后才能据此做出判断。在审核过程中，由于部分材料存在一定的瑕疵甚至是虚假材料，导致审核结果缺乏可信度。“区块链技术的应用，对现有的政府监管格局带来了深刻的变革，区块链合约使得政府监管政策更加智能化。”[3]不同地区、政府和部门的监管数据在通过各自的节点传递到区块链后，其它节点上的地区、政府和部门可以做到实时的记录和保存，相关的数据和信息以及监管流程在以后的监管过程中就可以直接取消，既节约了监管的成本，更降低了监管的难度。目前，已经有部分地方政府开始利用区块链技术来精准识别贫困户和验证公民的身份，自己证明自己的尴尬现象将会大大减少，政府监管成本下降的同时监管的绩效会得到大幅提升。

4.优化行政运行流程，提升政府公信力。现代社会是一个复杂的高风险社会，政府治理是一项复杂的系统工程，需要各地区、各级政府和各个部门之间的密切配合和有机协调。但是，由于科层制的行政组织体制强调高度的上下分级和横向的部门分工，导致不同区域之间、同一区域的条和块之间缺乏必要的协调和配合，行政运行流程中存在很多重复审批、重复监管的问题，不仅浪费了有限的政府治理资源，也增加了群众办事的成本和难度，影响了群众对政府的满意度。同时，因地方保护和部门利益的存在，使得很多导向很好的政策难以被有效执行，导致政府公信力受损。区块链技术在交往模式上，改变了每个节点通过作为中心的第三方才能与其他节点交往的中心交往模式，点对点的交往可以有效提升数据传递的效率。 在将区块链技术应用到政府治理中后，各层级的政府和各个部门在每个节点写入数据的时候，位于其它节点的政府和部门都可以同时记录和存储下来，各节点之间的数据更新也可以做到实时更新，不再需要自下而上的层层汇总向上级传递数据，上级也不需要自上而下的层层下达指令。不仅大大优化了行政运行流程，而且极大地确保了数据和指令传递的时效性，有利于提升行政运行效率。

5.推动社会共识的达成，降低社会治理难度和风险。“信任，无论是传统社会中基于家族纽带和熟人关系而形成的人际信任，还是非个人化的法律所确保的、由各种中介机构所提供的制度化信任，是市场经济的基石。”[4]人类社会自进入国家状态后，治理规则的选择一直是国家治理面临的核心议题之一，法治逐渐成为现代国家的治理范式。在推行法治的同时，社会自身尚存在政府权力和法律调节无法触及或者不该触及的空间，这些空间的治理需要社会自身通过共识的达成来实现社会自治。社会自治的有效实施需要自治权力的赋予和自治共识的达成，前者在政府与社会关系的不断变革中已经得到确认，基层社会自治的架构已构建完毕，但自治共识的达成受到现代社会利益分化加剧、异质性增加、公共空间缺失、社会交往频率的下降等多因素的制约，使得社会治理呈现出以政府为主导的治理格局，政府有限的治理资源和不断增加的治理任务，社会治理难度在增加的同时，治理风险也不断集聚。而伴随区块链时代的到来，“以区块链为基础的去中心化、去信任化平台一方面促使政务公开、透明、高效，提高了政府的公信力，降低了系统运营成本；另一方面也有助于公众与市场、政府之间形成良好的合作秩序，在互信互助的基础上有效沟通、深度对话，形成共治状态，提高社会治理的有效性。”[5]同时，“区块链技术能形成多层协作、多头互联的公共责任机制，可以克服海量数据造成的各种风险，强化公共决策的民主性。”[6]

区块链是由一定数量的节点串联成的链条系统，所有参与到某个区块链系统中的节点在地位上是平等的，可以自由的完成数据的交换、存储和更新。而维持一个区块链有序运行的前提和保障就是在没有中心节点的区块链中，所有节点之间要能达成共识，并自觉遵守共识的约束，否则区块链将不会被构建或者难以长期维系正常运行。随着区块链技术应用场景的不断拓展，社会群体的共识意识不断强化，有效共识的达成机制将不断完善，社会自治因缺乏共识难以有效推进的困境也将随之得到逐步消解，社会治理难度和风险不断降低，社会实现有效治理的目标也会逐步实现。

三、区块链时代政府治理面临的风险

科技是一把双刃剑，“技术上最伟大的胜利与最大的灾难几乎并列”[7]。区块链技术的出现和应用场景的增多，给政府治理的结构转型、流程优化、数据治理提升和运行成本下降等起到了积极的促进作用。同时，正如每一种新的技术革新在解决部分问题的同时也会诱发一些新的问题产生一样，区块链技术也对现有的政府治理格局带来一定的冲击。主要表现为政府面临去中心化、数据安全、智能合约与现有法律等规则如何兼容等问题，对此需要积极防范并有效应对。

1.政府治理权威面临的挑战。政府的去中心化风险。自人类社会进入到国家状态以来，政府在国家治理体系中的中心地位一直延续至今。互联网时代的到来推动科层制的行政管理体制向电子政府转型，但这仍旧未改变政府在国家治理体系中的主导地位，电子政府只是对政府运行流程从线下向线上的转变带来了便利，由科层化的政府体制主导的国家治理格局并未发生深刻变革。但是，大数据时代的到来、人工智能深度学习算法取得的重大突破以及区块链技术的出现，使得数据和算法在国家治理中发挥的作用愈发强大，谁“掌握了数据就意味着掌握了资本和财富，掌握了算法就意味着掌握了话语权和规制权”[8]。区块链实际上就是一定数量的数据区块按照时间顺序排列的数据结构，通过加密算法和共识算法等算法的运行来支撑起每个区块内部各个节点之间的信息交换。在区块链上，各个节点之间可以在不需要政府在场或者没有政府制定的交往规则规范和约束的状态下完成信息的传递和行动的达成，政府在国家治理体系中面临去中心化的挑战。

政府面临的去中心化主要表现为政府在国家治理体系中的去中心化和政府主导的规则体系的去中心化两个方面。首先，在国家治理体系内部，掌握核心算法研发和数据存储与处理技术优势的平台企业在国家治理中的地位日渐凸显，政府在国家治理体系中面临去中心化的风险。很多传统上需要政府介入的治理事务在平台空间内部可以自动达成共识并付诸行动。在组成区块链的每一个数据区块内，在每个节点上的人们通过加密算法可以完成信息的交换，通过共识算法可以实现信任机制的构建和集体行动的达成。其次，政府及其主导的治理规则存在被边缘化的可能。在传统国家治理中，伴随行政国家的兴起，政府主导下制定的行政法规、规章、规范性文件等在国家治理规则体系中居于主导地位，国家治理在很大程度就是政府的法规和规章等规则的治理。但是，伴随算法时代的到来和区域链技术的日渐成熟，加密算法和共识算法等技术代码在人类生产、生活和社会交往中扮演着日渐重要的角色。区块链技术由于采用的分布式数据存储技术，数据具有可追溯性，使得人们之间可以不再通过政府等第三方就可以完成数据的传递、信息的交换和共识的达成。虽然这在一定程度上有助于减轻政府的治理负担，但由于各方都习惯了通过区块链的应用来完成彼此的交往，区块链系统中的技术规则将逐渐成为社会各方自觉遵守的规范，而政府主导的现有的规则体系将可能被逐渐边缘化。

2.政府技术安全面临的挑战。数据安全和算法依赖等技术风险。区块链技术的兴起和应用场景的不断拓展，使得很多原本需要政府部门介入的治理事务通过区块链技术中的数据加密算法和共识算法就可以自动完成，区块链技术嵌入下的国家治理的难度和成本不断降低。但是，我们在看到区块链技术给国家治理带来便利的同时，也要注意数据和算法是区块链的两大重要技术支撑，而这两方面正好是政府的薄弱之处。首先，政府面临数据安全的风险。由于区块链上的数据是多点同时存储的，这就给数据的安全和个人隐私带来一定的泄露风险。伴随区块链技术的日渐成熟，区块链已经在政府的精准扶贫、数据统计和金融监管等领域有了不同程度地应用，但是这些过程中所应用的数据存储系统和数据处理技术主要是由少数互联网平台公司掌握的，政府运用区块链治理过程中产生的数据有被这些平台公司获取的风险。而且，政府在数据管理上的体制障碍也使得政府数据的价值难以得到充分地发挥。目前，从全社会的数据分配格局来看，政府掌握着全社会大部分的数据，但是由于政府“不同部门的数据储存在不同地方，格式也不一样，这就使得数据整合起来出现困难”[9]，使得政府拥有的数据价值难以充分发挥出来。此外，政府部门在利用区块链来治理时，由于所有数据都是公开的，可能会造成部分不宜公开的核心和机密政务数据被公开，给国家安全和政府治理带来极大的风险。其次，政府面临算法依赖的风险。区块链是数据区块的连接，数据在传递过程中，需要使用到加密算法和共识算法。目前，区块链技术中所运用到的加密算法和共识算法等基本上都掌握在少数互联网平台企业手中，政府在算法技术上处于技术依赖的弱势地位。而且，由于算法的设计过程是封闭的且不可解释，区块链技术中应用到的加密算法和共识算法可能被植入了设计者的利益需求和价值取向，难以保证加密算法下的数据的安全性不出问题，共识算法下达成的共识背后可能潜藏着算法设计者和研发者的利益意图。因此，伴随区块链技术在国家治理中应用场景的不断拓展和应用程度的日渐加深，推动着数据和算法在国家治理中重要性的不断提升，使得政府在国家治理体系中面临去中心化可能的同时，国家治理体系甚至是全球治理体系正出现再中心化的趋势，而这个新的中心可能就是拥有数据和算法技术优势的少数互联网企业。

3.政府治理规则面临的挑战。智能合约与现有法律等规则体系如何兼容。区块链技术的出现及其在国家治理中的深度应用，不仅推动了国家治理难度的降低和国家治理效率的提升，而且也推动着国家治理规则体系的深刻变革。传统的国家治理使用的手段有法治、德治和自治，法律、道德和伦理规范在国家治理中扮演着治理依据的角色。而区块链技术嵌入进国家治理后，使得在实体空间在外的网络空间开始在人类生产和生活中的影响力越来越大，原本很多受到法律规范调节和约束的社会关系，通过智能合约就可以自动完成。智能合约是区块链技术的2.0版。智能合约与传统的纸质协议不同，它是一种以数字形式存在的承诺，合约参与方以此合约为基础来实现共识的达成，因为其不需要人来执行，由计算机自动完成合约条框的执行，因此被称为智能合约。智能合约虽然有利于共识的达成和机制的运行，但由于智能合约在本质上是一段计算机程序，是由人来设计完成的，并非完全智能，也存在出错的可能性，甚至会引发严重问题或连锁反应。因此，需要政府和司法机关对相关的智能合约的生成和运行过程加以有效的监管。同时，“由于区块链技术是互联网基础上的一种创新架构，甚至被称为‘新一代互联网’，它必然会像互联网一样改变法律所要调整的社会关系，同时也会改变法律本身的运作方式。”[4]智能合约在运行过程中还存在与现有的法律法规等规则体系之间是否兼容的问题，如果不兼容该由谁来协调、如何协调、协调结果如何执行等。这些问题都是在区块链应用过程中需要面对的难题。

四、区块链时代政府防控治理风险的基本路径

区块链技术的出现及其在政府治理中的深度应用，在给政府治理带来很多机遇的同时，也给政府治理带来了一定的治理困境，政府面临去中心化、技术安全和政府主导的治理规范被边缘化的风险。“现有的区块链技术存在所谓的‘三角悖论’，即高效低能、去中心化、安全三方面难以同时兼顾。”[10]面对现有的区块链技术对政府治理带来的深刻变革，各级政府一方面需要积极利用区块链技术来推动政府治理成本的下降和治理能力的提升，另一方面也要积极地采取措施来有效防范和应对区块链技术给国家治理体系和治理格局可能带来的冲击。

1.明确区块链的技术手段定位，确保政府在国家治理体系中的主导地位。治理技术的变革和国家治理形态的变迁之间存在密切的内在关联。区块链技术的出现及其在国家治理中的深度应用，是国家治理技术的重大变革，给国家治理能力的提升和国家治理绩效的改善提供了强大的技术支撑。但是，面对区块链技术深度嵌入国家治理后可能存在的技术取代政府主导国家治理进程的可能，各主权国家要认真应对。首先，要明确区块链技术在国家治理中的手段定位。自人类社会进入到互联网时代以来，运用先进的治理技术来取代人类完成国家事务的治理，将人类从复杂的国家治理中解放出来一直是人类的理想。区块链技术的出现，改变了国家治理的生态，很多原本需要政府监管的领域已经实现了在无需政府监管的前提下自动运行，为将人类从繁重的国家事务治理中解脱出来提供了可能。但是，在国家治理中我们要注意处理好技术是治理的主体还是治理的手段的关系，不能陷入技术决定论的陷阱。国家治理是治理技术和治理艺术的统一，国家治理绩效的改善不仅需要治理技术的变革，更需要运用一定的治理艺术来协调和平衡国家治理中的价值冲突和利益分歧，区块链技术等只能是国家治理的手段，而不能成为国家治理的主体。

其次，确保政府在国家治理体系中的主导地位。区块链技术的兴起，使得数据和算法在国家治理中的地位日渐凸显，助推了拥有数据存储与处理和算法设计与研发等技术优势的少数互联网企业在国家治理体系中优势地位的形成，国家权力遭遇到数据权力和算法权力等技术权力的冲击。我们需要通过强化政府在国家治理体系中的主导地位，特别是要确保政府在区块链相关的技术治理规则体系中的主导地位。政府治理虽不要求政府居于绝对的核心和支配地位，但是政府应该在治理规则体系的制定和执行中扮演主导角色，否则现有的国家治理秩序将会陷入无序的混乱状态。对此，政府一方面需要加大对技术层面治理规则的监管力度，引导一些大企业在符合国家法律法规前提下参与制定区块链的技术治理规则的制定工作，另一方面要尽快出台有关区块链发展的法规、规章和政策，在推动区块链技术发展的同时积极规制其在应用中可能出现的各种风险，确保政府在区块链治理规则体系中的主导地位。

2.树立和强化区块链主权意识，建设政府可以有效监管和控制的政务区块链系统。大数据时代的到来和人工智能技术在国家治理中应用程度的加深，使得数据成为国家战略性的基础资源，数据在政府治理中的重要性日渐凸显。区块链技术的出现及其在政府数据治理中的应用，较为有效地解决了政府数据质量管理差、安全管控弱、开放共享难等困境，但也给政府在数据治理方面的管理权威提出了挑战[11]，因为当前主导区块链技术的主要是少数互联网企业。对此，各主权国家政府要树立和强化区块链的主权意识，建设政府可以有效监管和控制的政务区块链系统。

一方面，树立和强化区块链主权意识。移动互联时代的到来和区块链技术的日渐成熟，使得网络空间在国家政治生活中的重要性日渐凸显。区块链作为数据区块的连接，每个数据区块就是一个具有自治能力的虚拟组织空间，该区块内的成员受到区块内部的共识机制的约束。因此，为了更好地保障国家主权安全，各主权国家政府必须要强化对各种类型的区块链的监管力度，树立和强化在公有区块链中的区块链主权意识，加强对行业区块链和私有区块链的监管。

另一方面，加强区块链核心技术和标准的研发和人才培养工作。区块链系统通常由数据层、网络层、共识层、激励层、合约层和应用层构成，其中数据层是整个区块链的底层区块，这是影响政府在区块链时代管理权威的关键性因素之一。“目前的政府数据公有链存在不能关闭、安全漏洞以及错误修复的问题，政府要加强公有链数据平台建设，构建公有链的技术平台标准，明确数据开放的程序和标准，发布数据质量要求，扩大数据的获取范围，提高政府数据的质量和安全。”[11]为此，我们需要加快区块链核心技术和标准的研发工作，力争在数据存储和处理的软件和硬件以及加密算法和共识算法的设计和研发等技术方面取得重大突破，加大区块链技术人才的培养力度，建设政府可以有效监管和控制的政务区块链系统。

3.解决好智能合约与现有法律法规之间的兼容问题，在强化法律监管的基础上推动传统政府治理与区块链治理实现有机融合。伴随社会治理任务不断增多和难度不断加大的社会治理现实，建基于共识机制基础上的区块链治理正成为现代政府治理的有益补充。其中，智能合约因其由计算机自动执行、由各节点共同遵守而被广泛推崇。但是由于计算机程序自身也存在一定的程序漏洞，难免会出现错误，因此需要设计出相应的容错机制，确保智能合约在规定的时间内能够按照预定的内容来执行。对此，国家要加大对区块链技术发展及应用过程中涉及到的法律空白和技术风险等方面的法律法规供给，处理好区块链技术与现行法律规则之间的衔接问题。特别是要做好智能合约与现有法律法规等外在约定的对接和兼容问题，可以通过建立智能合约备案审查制度，“探索设置行业准入门槛、进行事前登记、多样化监管等符合现阶段区块链发展的监管机制”[12]，确保被区块链各节点使用的智能合约是合法有效的，更好发挥智能合约在国家治理中的作用。

同时，针对区块链技术在应用过程中可能存在的技术和法律风险，政府需要在区块链的应用场景等方面加强监管，对区块链各节点的数据传递和存储技术等各方面的规定进行完善，将区块链自由平等开放的数据传递和存储与《政府信息公开条例》中的政府数据的传递和公开等规定进行有效对接。同时，政府要加大对政务应用的区块链系统的研发力度，特别是对加密算法和共识算法技术的研究应该要加大力度，确保政府在区块链技术应用中的数据和技术安全，推动政府治理与区块链治理实现有机融合。