社会资本视域下社区社会组织培育与社会治理创新

彭未名，林 蕾

(广东外语外贸大学 社会与公共管理学院，广东 广州 510006)

一、引言

十九届四中全会提出，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。社会治理是国家治理的重要方面，加强和创新社会治理，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是开辟“中国之治”新格局的必由之路。进入新时代，我国社会主要矛盾发生变化，社会治理也面临新的挑战与机遇。2019年的政府工作报告中提出，推动社会治理重心向基层下移，构建城乡社区治理新格局。社会治理的着眼点落到了基层社区，强调发动居民、自组织、自治理，社区将成为社会治理和社会组织的主战场。城市基层社会承载着人民对美好生活的大部分需要和追求，社区是政府与公众的情感纽带和协商共治的连接点，城市社区的治理能力影响着国家治理能力现代化的进程。如何有效推动基层社会治理创新，激发基层社会活力，提高社会治理效能，满足人民日益增长的美好生活需要，具有重要的理论意义与实践意义。

2017年民政部发布的《关于大力培育发展社区社会组织的意见》中提出，“力争到2020年，社区社会组织培育发展初见成效……再过5到10年，社区社会组织管理制度更加健全，支持措施更加完备，整体发展更加有序，作用发挥更加明显，成为创新基层社会治理的有力支撑。”进入新时代，我国社会结构的变化对社会治理提出了更高的要求，社区治理迎来了新时代，但当前仍然出现许多无效治理的现象，无法充分发挥治理合力，激活基层群众性自治组织的社区服务和矛盾化解等功能。随着公共资源的投入，社会空间不断拓展，社区的各类社会组织迅速发展，社会自治机制和新的社会自治模式正在逐步探索形成。

近年来，我国为推动社区社会组织的发展提供了大量的政策支持，同时积极推动专业社会工作力量介入社区社会组织的培育和发展过程。社区社会组织逐步成为社区工作主体多元化的重要力量，如何培育社区社会组织，深入挖掘社区自治力量，形成社区治理合力，打造共建共治共享的治理格局，构建中国语境下的社会治理体系及其运行机制，对实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。本文试图探讨以下问题：社区社会组织是怎样参与到社区治理中的？传统老旧社区和新型城市社区中社区社会组织的培育方式有何不同？社区治理中应该如何充分发挥各方力量，实现更好的社区社会组织培育效果，以社区社会组织培育有效推进社会治理创新？

二、文献综述与分析框架

(一)社区社会组织培育的相关研究

当前社区社会组织培育的相关研究主要包括以下两方面，一是社区社会组织的培育现状和困境。改革开放以来，民间力量迅速发展，受国家宏观社会组织发展政策和基层社会治理的制度环境等因素影响，我国社区社会组织呈现“爆炸式”增长，“双向汲取”的行为策略可以通过交换和汲取行政性资源和社会性资源，进而实现社会组织的行政性和社会性目标。[1]受历史和传统文化等因素的影响，我国呈现“强政府—弱社会”的治理格局，社区社会组织自身资源匮乏，内部发展无力，需要外部资源输入，不断释放社会组织发展空间，“培育发展型”是有效的发展战略。[2]针对不同类型的组织类型对社区社会组织实行差异化管理，通过多种举措为组织赋能，实现良好的培育效果，充分发挥社区社会组织的功能，能为社区力量提供更大的生长空间。

二是社区社会组织的培育路径研究。许多学者结合丰富的实践探索，用不同的理论视角研究社区社会组织的培育路径。如社区自组织公共性培育的路径研究、[3]精英组织参与社区社会组织的培育模式[4]等。社区社会组织尝试在居委会和组织间建立一个沟通的桥梁，从而推动社区自治，促进多元主体共同参与社区建设。[5]加强城市社区社会组织的组织意识培育，构建并完善有效的载体和平台，增强居民的自我组织意识和组织能力能有效推动社区社会组织的发展。[6]社区社会组织是社区居民参与社区治理的有效途径，[7]其执行力是协商的关键，应着重培养社区社会组织自下而上的参与社区治理的能力，充分发挥社会资本在社区治理中的作用，有利于推动基层社会治理创新。[8]已有的研究对社区社会组织培育的现状、困境及未来发展方向进行了深入的讨论，大量的理论研究及个案研究为实现社区社会组织的健康有序发展提供了许多理论指导和可供借鉴的经验做法，但并未针对不同类型的社区社会组织培育模式进行分类描述。基于此，本研究将通过案例分析，深入分析老旧城市社区和新型城市社区的社区社会组织培育模式，为更好完善社区社会组织的培育机制提供可参考的路径选择，以期推动社区治理体制创新和社区可持续发展。

(二)分析框架

“社会资本”首先由法国社会学家皮埃尔·布迪厄提出，此后科尔曼、帕特南等学者进一步阐述了“社会资本”的概念。帕特南在《使民主运转起来》中将社会资本界定为社会组织的特征，其内容包含了个体之间的信任、互惠的规范和参与的正式及非正式网络，进而使得组织的参与者实现有效的集体行动。[9]自组织的特性与社会资本密切相关，自组织研究和社会资本研究离不开信任、规范和网络三个要素。自组织是基于情感性关系和认同性关系的组织成员间的持续合作建立的，同时在持续合作中确立共同的规范。社会资本与社区治理之间存在天然的契合度，社区社会资本能在处理公共事务和增进公共利益方面发挥不可替代的重要作用。[10]居民对社区公共事务的参与意识和组织化的有序参与是社区社会组织发展的重要前提和动力，组织化力量是培育社区社会组织的起点。居民通过社区社会组织参与到社区公共事务的治理中，形成信任合作的关系，确立共同遵守的规范制度，进一步拓展社区网络，构建有效的社区动员体系，是社区社会资本不断累积的过程，也是社区共同体形成的过程。故本文构建的分析框架如(图1)：

图1 分析框架

三、案例分析

(一)新型城市社区的社区社会组织培育

C社区成立于2008年，由两个楼龄为10—14年的楼盘CY小区和JY小区组成，常住居民16000多人，其中户籍人口8000多人。社区的居民多属于社会的中产阶层，不少是政府机关、事业单位或企业的管理层。与传统的农村社区相比，居民并不以血缘关系或宗族姓氏为纽带结群居住，居民有较大的随机性，拥有一定社会参与的资源，亦具备较强的社会参与能力，但社会参与的意识和动机较薄弱，大部分与邻里处于浅层交流的陌生状态，仅有少部分有进行日常的互动，邻里之间缺乏沟通。

1.社区社会组织的建立与发展。C社区建立之初便大力推动社区社会组织的发展，在街道社区发展计划项目不断的推进下，居民的社区参与情况及社区关系得到较大改善。进驻社区的社工机构主要围绕培育社区社会组织，依托现有基地，开展多种公益活动，营造浓厚的社区公益氛围。目前为止已经形成了19个不同的社区兴趣团体、志愿服务组织、居民互助组织，覆盖儿童家庭、青少年、妇女、长者等不同的群体。作为已经有十几年历史的楼盘小区，环境卫生、养宠、高空抛物、邻里关系等一系列问题逐渐显现，并成为影响居民生活满意度的重要因素。受楼盘式的小区格局影响，大部分居民之间的日常互动不足，较少主动关注并参与解决社区公共议题，对社区缺乏认同感和归属感。

2.社区社会组织的培育模式。进驻C社区的社工机构一方面协助社区发掘了近百名社区高质义工导师资源，开展超过1000节课程满足居民兴趣爱好，倡导居民关注健康，走出家门、走入社区。另一方面，有计划地培养社区自治的力量，鼓励、引导有着相同兴趣爱好或追求的居民走到一起，形成19个不同的社区社会组织，搭建起社区中不同群体的社会网络，是社区居民参与社区事务的重要途径。同时，结合社区自组织成员的力量，不断创新社区工作的内容，与组织成员一同开展各类大型节令性文化活动、社区集思会、居民探访、邻里互助活动等倡导健康社区的活动，不断充实居民参与社区事务的内容。采用社区学院、群众生活类组织等策略，让居民在参与活动的过程中建立联系，培养居民的社区归属感，通过群众生活类社会组织凝聚有共同兴趣爱好的居民，如长者的唱歌跳舞等，亦有着相互支持的主题，如家长之间交流亲子教育的经验等。

(二)老旧城市社区的社区社会组织培育

D社区居委会成立于1997年，辖区总面积2.5平方公里。社区内有15个小区,小区以旧住宅为主，有常住人口约31908人，其中户籍人口11500人，流动人口9000人。社区常住人口以工薪家庭为主，收入总体偏低，老年人口多，社区矛盾主要集中在家庭纠纷及邻里冲突等。

1.社区社会组织的形成与发展。D社区社会组织队伍在社区党委的支持下蓬勃发展，从2009年起至今，已经发展起1个关爱中心彩虹站以及8支自组织队伍。从社区社会组织队伍的发展方向和服务性质来进行分类，可以分为关爱服务类、邻里互助慈善类和社区自治类三类。D社区关爱中心彩虹站成立于2014年3月，其主要理事会成员由各队伍队长组成，以“立足社区、服务社群、守望相助、关爱互融”为服务宗旨，发挥“发展指导+议事平台+自治平台”的功能，通过资源共享和互助形式，带动社区各自组织队伍为居民邻里间提供文娱康体、困难帮扶、邻里守望相助的志愿性社区服务，搭建居民议事平台，共同解决社区问题，实现社区自治的最终目标。

图2 社区社会组织培育模式

2.社区社会组织的培育模式。D社区积极开展社区社会组织培育工作，以社区社会组织服务基地为组织平台，实施社会组织培育相关工作，集社会组织培育基地、社会动员基地、综合便利服务基地为一体。以社区居民的生活需求与心理需求为出发点，运用参与式社会工作方法及项目化运作模式，整合社区各类资源、培育社区社会组织、加强区域协同动员，提升社区自治管理能力，加大服务宣传力度，打造品牌队伍建设。进驻D社区的社工机构在推行社区社会组织培育项目的过程中，积极对接相关政府及其职能部门，并积极动员“1个关爱中心，8支社区社会组织队伍”的工作任务，针对D社区的特点，创新运用“1518”社区社会组织培育模式，以待提高培育成效，增强社会动员程度，提升区域社会治理能力。

“1”即一个平台，指D社区关爱中心彩虹站，深化社区公共空间的打造；“5”即五大计划，分别是资产开发计划、动员协同计划、资源整合计划、领袖培育计划与品牌推广计划；“1”及一条主线，坚持党和政府共治、善治的政策方针；“8”即∞(无限无穷)，在社区原有的8支社会组织队伍的基础上，继续发掘和培育更多的社会组织，参与社区治理，并对内加强组织团队自身的认同感，对外加强社区居民对团队的认同度。

四、社区社会组织的培育逻辑

(一)组织化力量：社区社会组织形成的基础

治理共同体是城市社会治理创新的路向选择，[11]社区是一个地域社会生活共同体。社区共同体建设是社会治理的转型性创新，也是现代社会治理的必然选择，用社区“共同利益”机制来催生积极的激励、凝聚和认同效应，是整合社区居民的有效途径。[12]组织化的利益表达方式更具有效性，能够推动组织性社会力量的成长，[13]但组织化利益表达的开放需要一定的条件和时机。再组织化是社区治理的重要手段，能够有效联动政府、社区和社会组织。[14]通过组织化力量凝聚社区居民，借助制度化的渠道有效协调社区的群体活动，社区居民为了实现共同利益协商合作的过程，也是提高社区社会资本存量的过程。

从C社区和D社区居民的组织化方式来看，C社区主要是在多元主体互动的过程中建立起来的，而D社区则是通过组织赋能的方式开始组建自组织。C社区CY小区的街坊会目前已经有68位成员，包括会长、核心成员和小区的楼栋联系人。早期小区的治理问题凸显，为了缓和居民与物业管理公司间的矛盾，2015年小区的三位热心业主开始筹备组建业主委员会，但以失败告终。2016年，社区党委动员业主和物业管理供给建立协商平台，筹备业委会的热心业主转而建立起了街坊会，通过小区楼栋座谈会的方式选出各楼栋的联系人，推动社区走向协商共治。D社区DN小区没有外聘物业管理公司，为了改善小区的管理情况，2013年社区的党委书记联系了小区的三位热心居民组建小区的楼长义工队，初期义工队并没有获得居民的认可和支持，居委会帮助义工队成员开展了一系列活动，包括清扫楼梯、安装门禁系统、粉刷斜坡等，小区环境和治安状况得到改善，义工队逐渐获得居民的赞赏和信任。

(二)社区社会资本：社区社会组织发展的动力

随着市场经济的快速发展，个体基于血缘和地缘关系形成的社会网络在一定程度上被削弱，社区中涌现的大量社会组织是居民利益需求分化的结果，社区社会组织作为新型的社会资本形式在社区治理中发挥了重要作用。通过比较C社区和D社区的社区社会组织培育情况来看，两个社区存在一定的差异。

作为社区社会组织发展的动力，D社区初始的社会资本存量高于新型城市社区C社区。信任是社会资本的核心要素，普遍信任是居民积极参与社区公共事务治理的心理基础，也是走向合作治理的前提。社区居民通过社区社会组织参与社区治理中，在协商互动的过程中组织内部逐渐发展出有利于信任产生的社区关系网络，同时在原来社会规范的基础上建立起组织的制度规范，逐步形成稳定的监督机制和互惠机制。积极的协商互动过程是社区社会资本的累积过程，也是建构和优化社区治理共同体治理结构的渐进过程。

20世纪80年代以来，随着社区建设的兴起和城市化进程的加快，我国传统乡土社会基于亲缘和地缘的信任体系逐渐解体，社会矛盾日益复杂，城市社区居民间的信任度不断降低。C社区成立之初的社会资本主要是基于建立之初社区党委和居委会为促进居民融入定期举办的楼栋座谈会和联谊会，通过建立交流平台和服务平台，鼓励居民参与社区服务。D社区的居民在长期的交往过程中建立了良好的信任基础，社工机构长达数年的社区社会组织培育工作中通过资源共享和互助形式使得居民间的信任度不断提高。在党建引领、妇女参与社区治理、新市民融入、创造熟人社区理念和“1518”社区社会组织培育模式的指导下，根据社区和社区组织的实际发展情况，产生了“爱党、共融、健康、行善、嘉言、规则、协商”的社区社会组织培育理念。

随着社区社会组织的发展逐渐成熟，C社区以党建为引领，依托社区的组织及资源优势，从社区居民、社区社会组织、社区资源支持方面探索基层社会治理的新模式和社会动员新体系，不断完善社区服务平台建设，动员居民参与社区治理，提升居民的参与层次，增强居民社区参与的活力，聚焦社区民生需求及治理问题，协同社区提升居民公共意识和治理能力，打造生活共同体及共建共治共享的和谐社区。一是建立及完善社区公共活动空间，制定运营机制，盘活社区公共空间，搭建居民社区参与平台；二是深化社区学院服务品牌，开展适宜社区居民参与的课程和活动，促进居民沟通，建立居民信任关系；三是在完善现有社区社会组织管理和运行的基础上，进一步发掘和动员社区内生力量，培育组织骨干，培育社区社会组织共担意识，开展适宜社区居民提供的社区服务。

D社区则进一步深化街道的社会组织服务基地平台的功能建设，以期打造一个组织培育孵化基地的新平台，为社区社会组织的培育带来新机遇。协同发挥基层党组织、党员在社会治理中的引领作用，帮助社区建立一个区级的社会组织联合会，制定规范化的社会组织孵化制度，并将辖区内各组织、政府、社区、居民个体凝聚在一起，建立多元主体之间的沟通、协作机制。在此机制作用下，激活和撬动社区各类资源，将社区社会组织植入社区资源连接链的节点之一，为辖区内社区社会组织与社区发展搭建多方资源链接平台，借此平台，不断探索社会组织服务基地的一站式创新运营，为D社区社会组织培育的规范化运营提供组织平台的支持。同时围绕资产开发、动员协同、资源整合、领袖培育与品牌推广五个方面深入开展社区社会组织培育工作，不断提高社区社会组织的影响力和治理能力。

五、结论与讨论

随着市场经济的快速发展，在深化行政体制改革的过程中，我国政府加快职能转变，主动让渡权力，还权于民，大力发展社会组织，培育公众的公共意识和社会的自我治理能力，动员公众积极参与公共事务的治理，真正实现多方合作共治。社区社会组织成为社区治理的重要力量，探求符合社区特点的社区社会组织培育模式具有重要的理论价值和实践意义。上述案例中，C社区的社会组织是多元主体通过交流平台在协商互动中逐渐走向成熟的，D社区的社会组织是通过组织的赋权增能逐步发展起来的。尽管组织化方式有所不同，但组织的能力建设和社区社会资本的构建贯穿了培育的整个过程，在社区社会组织增能的过程中逐步培育共同体意识，使居民自觉组织起来积极参与社区事务治理。此外，两个社区的社会组织培育成效与进驻社区的社工机构开展的长期培育工作密切相关，当地社工充分发挥其专业优势，通过实地调查和走访等方式，针对社区特点设计出切实可行的社区社会组织培育模式，取得了一定的成果。社会工作介入社区社会组织培育的关键在于搭建和完善社区服务平台，提升社区社会组织的社区治理能力，引导社区居民开展自我管理、自我服务及自我监督，进而提高社区自治能力。

改革开放以来，随着单位制的解体，越来越多的“单位人”成为了“社会人”，社会结构发生了巨大的变化，需要不断探索新的符合中国特殊国情的社会治理模式以适应时代的变迁。不同于以往的社会管理手段，以社会资本为核心的非制度性因素成为重要的治理方式，基层社区治理存在巨大的社会资本资源空间，具有丰富的社区社会资本可以挖掘。就社区社会组织参与社区治理的过程来说，社区社会组织的培育过程也是社区社会资本的积累过程和社区居民共同体意识的培育过程，在居民积极参与社区治理的过程中不断拓展社区网络，强化社区网络中多元主体间的协商共治意识。社区治理共同体建设是当前我国城市社区治理的创新性选择，是创新社会治理的有效方式，十九届四中全会关于建设社会治理共同体、提高治理效能的论述为进一步推进社区治理共同体建设提供了清晰的思路。激发社区社会组织活力，创新社区社会组织的培育机制，实现政府与社区、社会组织间的有效联动，提高社区治理效能，是打造新时代共建共治共享的社区治理新格局的有效路径。