论我国行政裁决制度的完善

摘 要：目前行政裁决在行政管理领域的应用越来越广泛，它具有高效、简易、专业的优势，是行政机关在处理社会矛盾时的一项重要的法律制度，但目前我国行政裁决制度不论是在立法方面还是制度设计方面都还是不完善的，这限制了行政裁决制度在管理社会秩序方面的作用，本文将从行政裁决的基本理论出发，分析目前行政裁决制度存在的弊端，并对完善行政裁决制度的具体措施进行思考。

关键词：行政裁决;制度完善;纠纷解决

一、行政裁决制度概述

（一）行政裁决的概念。理论界目前对行政裁决并没有给予确切的概念，广义说认为，行政裁决是行政机关依照某种法律规定和步骤，针对相对人特定的权利义务，做出具有法律效力的决定，这也包括了对行政争议的解决。狭义说则主张行政裁决是指行政机关经由法律授权解决民事争议的相关活动。目前的通说为狭义说，具体而言，行政裁決是指行政机关经由法律授权，对当事人之间发生的无关合同，但与行政管理密切相关的民事纠纷进行审查，并做出裁决的行政行为。

（二）行政裁决的特征。

1.对象特定性。传统观点认为，行政裁决的对象限于平等主体之间特定的民事纠纷，如矿产权属纠纷、土地、森林权属纠纷等，但为了适应新时代的发展，笔者认为行政裁决对象的内涵应当适度扩大。

2.法定性。行政机关的行政裁决权必须具由相关法律行政法规明确授权才可行使，否则无效。

3.非终局性。行政裁决是具体行政行为，这意味着，除非经过诉讼或者其他途径，否则任何人不能否定行政机关做出行政行为的效力。若当事人对行政裁决不服，可以向法院提起诉讼，法院有权做出最终裁判。

（三）行政裁决制度的功能

1.随着科技的发展和时代的进步，社会中出现的纠纷专业化趋势越来越明显，比如涉及医疗纠纷、商标侵权、专利侵权、交通事故、环境侵权等专业性较强的方面的民事争议时，对其纠纷的处理不仅需要专业技术与知识，还需要熟悉相关专业领域的管理规则，此时，如果只由法院处理，在事实和证据的认定方面，也许会因欠缺有关知识而徒增程序，显得繁琐，当发生较为专业化的民事争议时，由行政主体来对此依法进行裁决，既能体现客观合理高效，同时也对社会的公平秩序起到了一定的维护作用。

2.行政裁决制度是我国多元解决纠纷的重要补充制度。行政机关依据其广泛的资源，专业的技术，以及丰富的社会实践经验，对于解决特定领域的民事纠纷具有较大的优势，社会纠纷的解决一味的依靠法院是不科学的，我国自古以来就有多元解决纠纷的传统，在二十一世纪，我国依然在不断探索符合我国国情的解决纠纷方式，积极维护社会秩序稳定，我国中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年6月印发《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》，其中强调行政裁决工作要以总书记新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，按照坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求，建立健全通过行政裁决化解矛盾纠纷的制度，逐步形成党委领导、政府负责、各职能部门为主体的行政裁决工作体制，为促进人民安居乐业、社会公平正义、国家长治久安提供有力保障。可见我国行政裁决制度已经需要进入转型期。

3.行政裁决的推行对行政主体公仆意识的提高也起到了促进作用。在目前我国依法治国的大背景下，行政机关不应只是传统的机械式执法，而是应该更树立起服务意识，与时俱进，以积极作为的方式来让法的价值得以实现。

二、域外行政裁决制度

（一）美国。美国的行政裁决是美国行政机关通过行政法官，依据法律、规章和事实，对私人权利和义务作最终处分的单方具体行政活动。在美国，行政裁决是一项准司法裁判权，由一般行政机关和独立管制机构行使。裁决的范围包括公法和私法上的纠纷，适用范围较为广泛。同时，对于行政法官就赋予了较为严格的资格要求，因为行政法官的中立地位十分重要，要求他们在行政裁决中必须不偏不倚，并且可以做到随时回避。在美国，由其他行政机关做出的仲裁、调解等行为都不是准司法行为，准司法行为特指行政裁决行为，而美国行政裁决的范围既包括准司法行为，也包括行政许可等类具体行政行为。

（二）英国。英国设有一特别的裁判机构——行政裁判所，专门用于解决公民之间由于社会政策的变动而引发的争端。在英国，依据裁判事项的不同，裁判所划分为全国性的、区域性以及地方性等不同等级，行政裁判所的处理事务范围较大，涵盖税收、工业、社会福利等方面，行政裁判所对行政决定中的法律问题以及事实问题均需要进行审查，审查范围更为广泛。行政裁判所得存在，一方面，因为其制度设计避免了程序上的繁琐，所以可以为公民提供更有效率的救济;另一方面，因为行政裁判所能够比法院更高效的处理众多琐碎的纠纷，所以也大大的减轻了法院的负担。在行政裁判所里，其中专业人员地位是完全独立的，这有利于其对客观事实以及法律适用问题有更为清晰、全面的认定。

三、我国的行政裁决制度缺陷

（一）主体分散。行政执法行为是行政主体依职权对违反法律的行为进行管理的制度;而行政裁决是特定的行政主体依申请对特定民事纠纷民事纠纷进行居中裁决的制度，由此可见，行政执法与行政裁决所追求的价值目标存在区别，这意味着若要保障行政裁决的公正，行政裁决主体和行政执法主体应当分别设置。我国目前行政裁决主体较为分散，不成体系，由同一主体同时掌握行政执法权与行政司法权，这对公正原则有所违背。若行政裁决的主体一直处于分散且不独立的状态，那对其组织管理同样也不成体系，将会严重影响行政裁决权威。

（二）缺乏严格程序。行政裁决程序是行政裁决机关在处理纠纷时应当遵循的方式和步骤。在我国目前的相关法律和行政法规中，针对行政裁决程序规定较为零散，更提不上统一的行政裁决规范。如关于土地权属纠纷，《土地管理法》第16条的规定中，只规定了土地权属争议由人民政府进行处理，但对于人民政府如何进行处理、处理的具体程序是怎么样的，均没有在法条中明确规定。且在《中华人民共和国土地管理法实施细则》中，在针对土地权属争议的具体行政裁决程序亦未作出具体规定。

（三）范围狭小。依前文所述，美国和英国行政裁决的职权范围是很广泛的，而我国目前行政裁决的范围却呈现缩小的趋势，实践中许多行政机关为了避免重复处理，对民事调解采取了较为消极的态度，对行政裁决亦是如此，如今，公民的法律意识空前提高，行政诉讼出现的概率也随之提高，因此行政机关对其职权范围内的裁决事项多持敬谢不敏的态度，多改为行政调解或诉讼途径，立法机关对此似乎不置可否，但是目前在许多新法中却没有了关于行政裁决的内容。如新修改的《道路交通安全法》、《医疗事故处理条例》、《专利法》以及《药品管理法》，修改前都有行政裁决方面的规定，这样一来，行政裁决的范围在以往的基础上更为缩减，功能被大大弱化。

（四）救济体系混乱。目前，行政诉讼和民事诉讼是我國行政裁决的主要救济途径。在实践中，由于相关法律缺乏对行政裁决救济的统一规定，当事人对于行政复议、行政诉讼、民事诉讼、行政附带民事诉讼的救济手段认识不清，不同的法院在处理此类事项的态度和方法也存在较大差别。行政裁决之诉因其特点，具有一定的特殊性，当事人可以因不服行政裁决而向法院提起诉讼，但裁判的最终目的仍然在于解决民事纠纷，而不是在于行政裁决行为的合法性审查，所以在实践中常常使得政府与法院在面对行政裁决时处于一种究竟谁来“裁决”的尴尬局面。

四、我国行政裁决制度的转型

（一）规范行政裁决主体。在实践中，司法之所以具有较强的公信力，是因为司法主体处于相对独立的地位，这是司法公正的重要保证。行政裁决作为一种“准司法”行政行为，行政裁决主体的独立地位对于维护公正裁判同样重要，如前所述，行政裁决主体在英美等国完全独立，是其获得公民认可与信赖的重要原因。目前，在中央《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》的指导下，对于行政裁决制度的改革已经势在必行，第一步定是设立独立的行政裁决机构，其运行管理、薪资规定均独立于行政机关，裁决人员依法独立裁决，不受干涉，树立起行政裁决的裁判权威。

（二）制定行政裁决程序。目前我国的行政裁决程序规定散乱，在实践运用方面较为不便。对于完善我国的行政裁决制度，为了保障行政裁决制度科学高效运行，通过立法来规范行政裁决程序是其中重要的一环，具体来说，需要由全国人大或其常委会制定一部专门的《行政裁决法》或者制定一部完整的《行政程序法》，并在其中对行政裁决程序予以专章规定，诸如规定行政裁决应当遵守的一般原则、规则，和正式程序或简易程序的规定以及行政裁决的时限等等，对于特殊类型的行政裁决，全国人大或其常委会则可授权于地方行政机关制定相应的程序细则，使得行政裁决的法定性和授权性更为科学有效的结合，促进多元纠纷解决机制的发展。

（三）扩大行政裁决范围。目前在我国，行政裁决范围较为狭小，在规定了独立行政裁决主体和行政裁决程序的前提下，要进一步实现行政裁决功能最大化，需要进一步明确、扩大行政裁决范围。确定行政裁决范围应当立足于现实的社会需求，适度扩大，满足争议解决的同时，也要避免行政裁决权的滥用，应当立足于考察我国的民事纠纷的现状、救济的有效性以及国家权力配置等因素，对行政裁决的范围确定进行综合考量。

（四）明确行政裁决救济。我国目前的行政裁决救济体系较为模棱两可，在实践中难以操作，救济途径对于公民合法权益的保护至关重要，因此行政裁决的救济问题不容小觑。在救济的方式上，需要根据行政裁决的类型来做出不同的规定，若是涉及行政裁决是否作出的问题，则应规定针对行政主体来提出复议和诉讼;若是对行政裁决不服的，可以由争议的一方当事人向另一方当事人提起民事诉讼，对涉及行政裁决的合法性、合理性的问题时，可以作为民事诉讼中的一个附属性问题来对其质证，对于行政裁决救济的具体细节，也应在将来的立法中给予明确规定，在使行政裁决制度得以科学高效运行的同时，也保证司法对行政的有效监督。

五、结语

行政裁决作为一种集高效、科学、专业于一身的纠纷解决机制，对于我国建立健全法治社会有着至关重要的作用，目前我国的行政裁决制度还处于变革时期，我们要突破传统观念的束缚，在新时代的背景下以一种全新的视角去重新审视它，积极借鉴国外先进经验，最终制定出符合中国国情的，具有中国特色的行政裁决制度。

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作者简介：秦蕾（1995—），女，汉族，云南砚山人，云南师范大学法律专业硕士研究生在读，主要从事民商法研究。